第四章 菲律賓南海政策探析
第二節 菲國南海政策趨動因素
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美方認為，大陸沒有一項合格，因此認定中方「9 段線」的說法不符合「聯合國 海洋法公約」。事實上，區域國家對大陸主權主張的異議，與菲律賓、越南企圖 以國際法庭作為法律戰較量的場域，讓刻意錯過仲裁期限的中共再度陷入法律戰 不利之境。中共如何因應已成為地緣政治討論的熱點。17
第二節 菲國南海政策趨動因素
在探討菲律賓南海政策的趨動因素之前，必須對菲律賓這個國家的地理、政 治、經濟、軍事等概況有一個基本的描繪。
菲律賓係位於東南亞的一個群島國家，處於西太平洋，北隔呂宋海峽與臺灣 相望，南隔西里伯斯海與印尼相望，西隔南海與越南相望，東邊為菲律賓海。菲 律賓群島由 7,107 個島嶼組成，面積約 30 萬平方公里，海岸線總長 36,289 公里，
居世界第 5 位。全國有 200 多座火山，其中活火山 21 座。地理上主分為呂宋 (Luzon)、維薩亞斯(Visayas)和民答那峨(Mindanao)三大島群。國內人口約 9,300 萬，加上約 1,100 萬海外菲律賓人，總計人口超過 1 億人，人口數居世界第 12 名。18
17 王瑋琦，「大陸對南海國際仲裁案之法律戰」，頁 21。
18 維基百科，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E8%8F%B2%E5%BE%8B%E5%AE%BE
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資料來源：http://country.bridgat.com/big5/Philippine.html 圖 5：菲律賓地圖
菲律賓實行總統制，總統是國家元首、武裝部隊總司令。現行憲法於 1987 年 2 月 2 日由全民投票通過，實行立法、行政、司法三權分立政體；總統擁有行 政權，由選民直接選舉產生，任期 6 年，不得連選連任；總統無權實施戒嚴法，
無權解散國會，不得任意拘捕反對派；禁止軍人干預政治；保障人權，取締個人 獨裁統治；進行土地改革。國會為最高立法機構，由參、眾兩院組成。參議院由 24 名議員組成，由全國直接選舉產生，任期 6 年，每 3 年改選二分之一席次，
可連任 2 屆。眾議院由 250 名議員組成，其中 200 名由各省、市按人口比例分配，
從全國各選區選出；25 名由參選獲勝政黨委派，另外 25 名由總統任命。眾議員 任期 3 年，可連任 3 屆。本屆國會於 2010 年 7 月選舉產生，2013 年 5 月期中選 舉改選半數參議員和全部眾議員。現任參議長德里隆（Franklin M. Drilon ）、眾
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議長貝爾蒙特（Feliciano Belmonte,Jr.）。菲國目前有大小政黨一百餘個，大多數 為地方性小黨。主要政黨和團體有：自由黨（Liberal Party、執政黨）、基督教穆 斯林民主力量黨（LAKAS-CMD）、民族主義人民聯盟（NPC—Nationalist People's Coalition）、摩洛民族解放陣線（Moro National Liberation Front）、摩洛伊斯蘭解 放陣線（Moro Islamic Liberation Front）、菲律賓共產黨（Communist Party of the Philippines ）、 民 主 行 動 黨 （ Aksyon Demokratiko ）、 地 方 發 展 優 先 黨
（Promdi-Probinsiya Muna Development lnitiative）、改革黨（Reporma）、民主戰 鬥黨（LDP-Lanban ng Demokratikong Pilipino）、民族黨（Nationalista Party）等。
菲國礦藏主要有銅、金、銀、鐵、鉻、鎳等 20 餘種。銅蘊藏量約 48 億噸、
鎳 10.9 億噸、金 1.36 億噸。森林面積 1,579 萬公頃，覆蓋率達 53%，有烏木、
檀木等名貴木材。水產資源豐富，魚類品種達 2,400 多種，金槍魚資源居世界首 位，已開發的海水、淡水漁場面積 2,080 平方公里。地熱資源豐富，預計有 20.9 億桶原油標準能源。巴拉望島西北部海域有石油儲量約 3.5 億桶。公路總長約 20 萬公里，水運總長 3,219 公里，空運有機場 163 個。2013 年國內生產總值 (GDP)2,722 億美元、人民平均所得 2,792 美元、GDP 增長率 7.2%、通貨膨脹率 3%、失業率（2014 年 4 月）7%。
菲武裝力量由正規軍、預備役和準軍事部隊組成，其中正規軍總兵力 12.7 萬人。陸軍 8.6 萬人，編成 10 個步兵師、1 個輕型裝甲旅、5 個工兵旅等。海軍 2.3 萬人，分別隸屬 7 個海軍部隊。空軍 1.8 萬人，計有 3 個空軍師、8 個作戰與 支援聯隊等。國家警政署於 1991 年 1 月成立，隸屬於內政部，警力 9.55 萬人，
在各地區、省、縣、市、鎮均設有指揮部及警察局。2013 年國防預算 898 億披 索。19
19 中共外交部網站，
http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603918/1206_604162/1206x0_60416 4/
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在討論國際政治事件的起因時，修昔底德（Thucydides）常用三個因素來探 討：20利益、恐懼及榮耀。延伸此一概念，茲將菲律賓南海政策的趨動因素，也 歸結於此三大要素。
一、利益因素：這包含海洋資源的利益、能源 (石油、天然氣) 的利益、國內利 益團體(政客、軍方、軍火商)透過要求政府擴充軍備來獲取利益等原因。1969 年，聯合國暨遠東經濟委員會發布探勘調查報告，結果顯示南海地區蘊藏著 豐富的石油與天然氣。21據估，南海的石油與天然氣蘊藏量，約有 1.3 兆桶 的石油與 900 萬億立方英尺或 25 萬億立方公尺的天然氣含量。22根據國際 能源總署(IEA)統計，2010 年，石油占菲律賓一次能源消耗總量的 35%，其 在 2010 年的石油消耗量為每天 28.2 萬桶。23此外，在東亞 9 國（菲律賓、
中華民國、中國大陸、日本、新加坡、印尼、馬來西亞、泰國及韓國）之中，
菲律賓因本國油氣資源較少，必須仰賴沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國作 為進口來源，其中來自沙烏地阿拉伯的原油進口占菲律賓原油進口總值達 65.1%，對於單一國家的原油依賴程度是東亞 9 國之中最高的，亦使菲國能 源進口潛存著危機。24是以，菲國希望擴大自身的石油產量，以減少對進口 石油的高度依賴，最佳途徑就是從南海豐富的石油與天然氣來開發取得。至 於中國大陸在南海的開發目標，是在 2015 年達到 50 萬桶油當量的石油和 100 萬桶油當量的天然氣產量，並在 2020 年達到在 3,000 公尺深的海域開發 出 1 萬桶油當量的石油產量。25中共與菲律賓同樣也是高度覬覦南海能源。
在國內利益團體(政客、軍方、軍火商)方面，從菲律賓近代發展的歷史 來看，軍方在菲國政治局勢發展中扮演著重要角色，獲得軍方的支持對於
20 「“修昔底德陷阱”是怎麼回事」，中國經濟網，
http://big5.ce.cn/gate/big5/views.ce.cn/view/ent/201402/17/t20140217_2310711.shtml(檢視日期 2015 年 3 月 28 日)
21 轉引自鞠海龍，「菲律賓南海政策：利益驅動的政策選擇」，頁 80。
22 Jane Perlez,“Rising Stakes in South China Sea,” International Herald Tribune,June 1,2012.
23 轉引自趙洪，「南海爭端下中國與菲律賓關係前景」，頁 31。
24 郭迺鋒、林崑峯，「全球原油產量之空間分佈與東亞國家原油進口網絡分析」，地理資訊系 統季刊，Vol.5 No.1(2011 年 1 月)，頁 16~19。
25 轉引自趙洪，「南海爭端下中國與菲律賓關係前景」，頁 29。
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取得政權與鞏固執政權，具有舉足輕重的關鍵要素，也因此，領導者向軍 方的勢力與利益妥協，是可以理解的。南海爭端提供菲國執政者增加軍備、
武器設施的正當性，政府增加軍費就象徵著政客、軍方、軍火商(通常由政 治家族把持)得以爭食利益豐厚的一塊大餅，軍費愈多、大餅愈肥美，南海 爭端愈是升高，這些利益團體就能取得愈多利益。根據香港文匯報 2012 年 5 月 24 日報導，26菲律賓政府正致力於通過一項 700 億披索的國防預算，
加速採購新型武器裝備，以推動軍事現代化。菲國利益團體勢將更加堅定 支持艾奎諾三世激進的南海政策。2015 年 5 月 7 日，菲律賓參議院國防和 安全委員會於就中共南海島礁建設活動召開聽證會，27菲國軍方及多位政府 高層出席。菲武裝部隊總參謀長卡塔潘（Gregorio Catapang）表示，中共在 南海活動，除在南沙群島中 7 個礁石上進行施工，並實際占領位於呂宋島 Zambales 省外海的黃岩島。軍方要求增加軍備現代化經費，盼至少獲得年 度預算 1%(相當於 260 億披索)作為軍隊現代化計畫，此係基本要求，因就 防務需求而言，軍方已無太多時間。若卡塔潘的建議獲得菲政府採納，2015 年可望增加軍備經費至 260 億披索。
二、恐懼因素：這是以國家安全為出發點，主張菲律賓必須有免於國家安全遭受 威脅的考量。1946 年 7 月，甫獨立的菲律賓政府即宣示，出於國家安全的 考量，菲律賓擬將位於巴拉望島(Palawan)以西 200 海浬的南沙群島「納入國 防範圍」。28從地緣政治來看，南海是通往麻六甲海峽的咽喉要道，是主要 的國際海上運輸線(SLOCs, sea lines of commerce)之一。從離岸平衡(offshore balancing)的概念來看，29不管是美國將菲律賓視為「大國平衡」策略中重返
26 「菲擬增軍備採購 中方斥頻頻挑釁」，香港文匯報，
http://paper.wenweipo.com/2012/05/24/YO1205240005.htm(檢視日期 2015 年 3 月 30 日)
27 「菲律賓軍方要求大幅增加軍費」，新華網，
http://big5.news.cn/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2015-05/07/c_127776273.htm
28 張明亮，超越僵局：中國在南海的選擇（香港：社會科學出版社，2011 年），頁 190。
29 李曄、張楊，「“離岸平衡手”與遏制中國－兼論美國東亞安全戰略下的西藏政策」，東北師大
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亞洲的馬前卒，抑或是菲律賓將地緣優勢當作籌碼，將美國引為後背靠山，
其實都離不開現實主義國家之間「相互利用」的基本公設(「國家行動的唯 一原則是基於成本效益的理性計算」)。當然，菲律賓在南海議題上採取相 關強勢作為，除了有國家安全的考量之外，也與美國重返亞洲戰略頗有關 連。從美國重返亞洲的地緣戰略觀點來看，欲實踐重返亞洲，其核心策略就 是必須對中國大陸形成軍事與外交之圍堵。美國對於中共的軍事部署，可以 分為東亞與東北亞(日本、韓國、臺灣)、東南亞(泰國、新加坡、菲律賓、馬 來西亞、越南、緬甸、印尼)、南亞(印度、巴基斯坦)、中亞(阿富汗及中亞 五國哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、烏茲別克及土庫曼)與北亞(蒙古、俄羅斯) ， 從東北亞－東南亞－南亞的軍事部署可以稱為「C 型包圍」，而連結到中亞 及蒙古，則形成「O 型包圍」。然而不論是 C 型或 O 型，未來美軍計畫將全 球六成的海軍力量投入在亞洲，強化島鏈的軍力，同時也完成其戰略東移的 計畫。30由於美國與菲律賓曾是殖民母、屬國關係，這層歷史因素使得美、
菲外交比起其他東南亞國家來得密切。1951 年，美國與菲律賓簽定「美菲 共同防禦條約」，自此美國得以駐軍菲律賓，成為其反共前沿。31菲律賓軍 方的角色在南海政策上頗具影響力，因為菲律賓軍方參與政治事務已成為菲 律賓決策運作中的一環。冷戰結束後，菲律賓曾試圖脫離與美國的關係並建 立自身的獨立防務體系，但礙於資金的不足與參議院的反對，其本身國防現 代化的計畫未能達成。1990 年代末期之後，特別是在美濟礁事件後，菲律 賓轉向與美國建立密切的關係。911 事件後，美國增加對菲律賓在反恐行動
菲外交比起其他東南亞國家來得密切。1951 年，美國與菲律賓簽定「美菲 共同防禦條約」，自此美國得以駐軍菲律賓，成為其反共前沿。31菲律賓軍 方的角色在南海政策上頗具影響力，因為菲律賓軍方參與政治事務已成為菲 律賓決策運作中的一環。冷戰結束後，菲律賓曾試圖脫離與美國的關係並建 立自身的獨立防務體系，但礙於資金的不足與參議院的反對，其本身國防現 代化的計畫未能達成。1990 年代末期之後，特別是在美濟礁事件後，菲律 賓轉向與美國建立密切的關係。911 事件後，美國增加對菲律賓在反恐行動