第三章 美國對拉丁美洲毒品問題之政策
第一節 美國對拉丁美洲反毒政策之制定
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第三章 美國對拉丁美洲毒品問題之政策
承上章所述，美國認為毒品對於其國家是一威脅，著重打擊毒品供給來源。
在西半球以剷除古柯樹與攔截毒品進入美國為重心，形成對拉丁美洲整體外交政 策的一環，影響美國與拉丁美洲國家之互動。本章首先從制度上介紹美國對拉丁 美洲整體政策形成的方式，以推測美國對拉丁美洲反毒政策形成過程，並介紹美 國於拉丁美洲反毒的具體手段，進而論述美國對拉丁美洲毒品政策的變與不變。
第一節 美國對拉丁美洲反毒政策之制定
外交政策上的制定可以從許多層面來探討。從較宏觀的方式，如：層次分析 中的國際層次，又或是較微觀的國家及個人層次，如：Graham Allison 在《決策 本質》(Essence of Decision: : Explaining the Cuban Missile Crisis)一書中提出決策 的三個模式：理性決策模式、組織模式、官僚議價模式，在不同的模式中會造成 不同政策的產出；或者是從政治學面向切入，政府體制、利益團體、民粹主義等 都是影響政策產出的因素之一，也有從心理學面向探討領導者的經驗、學歷、信 仰、認知、情緒等說明政策如何被領導者形塑，探討國家政策如何產出。本節將 以歐巴馬政府為例，從國際、國家及個人三層次為架構，融入其他因素分析美國 如何產生對拉丁美洲政策。並根據美國對拉丁美洲之反毒實質作為，歸納對其反 毒政策之手段做介紹。
壹、美國對拉丁美洲外交政策之制定
對美國而言，以新現實主義的角度觀之，其在當今國際體系權力分配上實屬 頂層，美國在國際上之作為鮮少被受到規範，但在國家或是個人層次則會受到組
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織架構、組織內部互動、國內立法、人民觀感、利益團體、領導人心理因素之影 響，產生形形色色的政策。美國對拉丁美洲政策也遵循此脈絡制訂，以下將以 2004 年至 2008 年的歐巴馬政府為例，較細緻地說明美國對拉丁美洲外交政策之 制定。
國際及國家整體情勢的考量，例如：國家安全、財政赤字、與中國貿易及貨 幣關係、伊朗核武問題和美國經濟的復甦等都影響歐巴馬政府拉丁美洲政策形成。
從政府組織架構來看，美國對拉丁美洲及加勒比海地區政策的制定有傳統的國務 院和中情局的參與外，當今國會、國防部、財政部、聯邦儲備委員會、貿易代表 辦公室、國土安全部、司法部、緝毒局和非營利組織等也容易影響其政策制定105。 例如：美國對古巴政策受到古巴裔美人及國會的拘束，與巴拿馬和哥倫比亞自由 貿易協定受到國內工會、人權團體的遊說。在決策者層次上，歐巴馬的上台，看 似給予了美國對拉丁美洲及加勒比海地區政策一番新氣象，但個人層次的影響力 仍受到相當的限制，反而是其所在的「角色」給予其行為方針。也就是說，歐巴 馬政府上台之初，對外政策的制定有一大部分受到當時國際局勢牽制、影響，特 別是在中東政策和美國國際觀感的部分，因此歐巴馬政府花費許多精力希望將美 國拉出中東泥淖，重建美國國家形象。在此脈絡下，因為拉丁美洲及加勒比海地 區對美國國家安全的威脅沒有立即的危害，美國對拉丁美洲政策的產出以國內和 國際因素相對顯得具有影響力，使得歐巴馬政府對於該區的政策容易受到國際環 境分散對拉丁美洲的注意力和國內行為者的影響，政策的產出為經過多方溝通、
妥協的結果。
整體而言，2004 年至 2008 年間歐巴馬政府的拉丁美洲及加勒比海地區政策 在制定上國際、國內和個人因素相互牽制。國際因素上，隨著拉丁美洲及加勒比
105 Abraham F. Lowenthal, “Obama and Americas,” Foreign Affairs, Vol.89, No.4 (Summer 2010), pp.110-124.
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害地區各國越來越熟稔如何在國際政治場域爭取自身利益，也與美國以外的國家 進行密切的貿易、文化往來，使該區各國為自變數。其他地區的情勢，如伊朗、
阿富汗、中東、東南亞等問題，也影響歐巴馬政府對外政策的優先順序。國內因 素上，政策的產出受制於許多國內行為者，長期政策上的重構需要國內體系的轉 變及支持106。個人因素上，歐巴馬對於整體國際情勢的認知某程度上影響對該區 政策的形成。
從上述可知美國對拉丁美洲整體外交策的形成是經過國際環境的篩選，國家 政府部門以及非國家行為者之間的角力與摻雜領導人意志而產生。這也意味著，
美國對拉丁美洲反毒政策也是如此，會受到國際環境的影響，國家政府部門以及 非國家行為者之間的互動，以及領導人對整體拉丁美洲外交政策之看法而定。因 此，吾人可以說美國對拉丁美洲反毒政策是對拉丁美洲整體政策的一部分，此部 分的輕重大小視美國當局規劃而定，但不可避免地，如何實行其拉丁美洲反毒政 策會直接影響美國與拉丁美洲關係，反之亦然。
貳、美國對拉丁美洲反毒政策手段
美國對拉丁美洲反毒政策可以分成四大手段：毒品生產暨轉運國認證 (narcotic certification process)、消除天然毒品栽種(eradication)、禁止毒品走私進 入美國境內(interdiction)以及替代發展計畫(alternative development)。
一、毒品生產暨轉運審查程序(narcotic certification process)
自 1980 年代中期起，國會要求總統針對特定毒品生產國和轉運國做出其是 否完全與美國合作對抗毒品走私的判斷。獲得美國總統認證的毒品生產國和轉運
106 “Dangerous Complacencies: Obama, Latin America, and the Misconceptions of Power,” Latin American Perspective, Issue 178, Vol. 38, No. 4 (July 2011), pp.14-28.
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國將會面臨一系列的制裁，包括停止美國對該國的援助項目以及在國際金融組織 上反對該國所提出的貸款申請。有鑒於拉丁美洲國家發展在某程度上依賴國際組 織或是他國外援，而美國在國際貨幣基金會(International Monetary Fund)、世界 銀行(Work Bank)等國際發展機構具有相對多數的份額，也就是相對決策權，使 得拉丁美洲國家為了不被認定為毒品生產國或是轉運國則必須要配合美國的反 毒政策。2002 年美國國會正式將毒品生產暨轉運審查程序(narcotics certification process)納入《外交關係授權法案》(Foreign Relations Authorization Act)中，要求 美國總統於每年 9 月 15 日前交出被認證為毒品生產國以及轉運國之報告，並指 出哪些國家在過去十二個月中沒有完成(failed demonstrably)國際反毒條約之義 務以及美國法律中所明訂的反毒措施，美國對該國援助將會有一半的項目或是款 項將會被凍結。每年 11 月 1 日前如果未能使美國總統改變其認定的狀況，除了 人道援助以及反毒相關協助外，美國對於該國的援助將會全面凍結，且美國將會 在其參與的國際金融組織對於這些獲得認證是毒品生產國或是轉運國所申請的 項目投下反對票107。
二、消除天然毒品栽種(eradication)
前章節曾述，在拉丁美洲古柯樹為原生植物，生長在秘魯、玻利維亞和哥倫 比亞的安地斯山脈地區。因此，對於美國而言，與這三國合作去除古柯樹的種植 的重要性不在話下。消除天然毒品的方式有三種。第一種是由人員親自進入栽種 地區噴灑化學藥劑或是用利器破壞植物使古柯樹無法成長，這種方式耗費人力、
成本高，且有可能在去除古柯樹的過程中遇到當地農民或是毒品走私販的反抗造 成人員的傷亡。人力去除天然毒品植物的方式成為政府較不願採行的選項，僅有
107 “Narcotics Legislation and the ‘Majors’ List,” U.S. Department of State, http://www.state.gov/j/inl/rls/rpt/c11766.htm, accessed July 26, 2015.
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在難以用其他方式去除以及可以保障執行人員的安全下才會進行。第二種是從空 中噴灑除草劑，這種方式不需要耗費龐大的勞力，且可以快速並大面積的消除古 柯樹，但是其缺點是由於從空中噴灑除草劑需要龐大的設備使用費用，像是飛機 本身的購買以及維護、雷達、飛行人員的費用，還有除草劑的費用等，這樣的花 費對於拉丁美洲國家而言是無法負擔的，需要美國資助才可執行108。同時，這也 造成了環境的污染，毒素進入生物鏈，影響人類健康109。第一及第二種方式屬於 國家執法範圍，依照國際法規範美國需有合作國之同意才可參與，然，在參與的 過程中，美國為了增加執行效率，參與層級漸漸軍事化，使用軍人以及軍事設備 訓練合作國人員或是共同參與行動，引起合作國對於維護主權的疑慮。第三種是 採行自願性的去除古柯樹種植，在 1987 年至 1998 年間玻利維亞採行此政策以一 公頃兩千美元為代價鼓勵農夫去除其農地的古柯樹。此方式雖然可以減少強制去 除古柯樹的衝突，但是代價極高，也不能保證農夫在他處重新種植古柯樹110。
三、禁止毒品走私進入美國境內(interdiction)
美國對於達到禁止毒品走私進入美國境內之目的使用兩種手段：打擊拉丁美 洲販毒集團和海陸空查緝。因尊重國家主權獨立及完整，美國在拉丁美洲各國打 擊拉丁美洲販毒集團或是海陸空的查緝必須有相對應國家的同意才能運行，以不 至於引起國際法或是政治紛爭。在此處美國緝毒局與國防部為重要的角色，前者 負責收集情報分析、負責協調與拉丁美洲緝毒相關執法部門計畫與國內外執法人
108 Sayaka Fukumi, op.cit,p.152.
109 Keith R. Solomon, Arturo Anadón, Antonio Luiz Cerdeira, Jon Marshall, Luz-Jelena Sanin,
“Environmental and Human Health Assessment of the Aerial Spray Program for Coca and Poppy Control in Colombia,” a report prepared for the Inter-American Drug Abuse Control Commission (CICAD) section of the Organization of American States.
http://www.state.gov/documents/organization/71091.pdf, accessed July 26, 2015.
110 Sayaka Fukumi, op.cit., p156.
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員間的溝通合作以及訓練拉丁美洲緝毒相關人員111，以加強拉丁美洲合作國家的 執法能力，打擊當地的販毒集團。同時，美國也維持與拉丁美洲各國的引渡條約，
將涉及毒品走私犯引渡至美國進行審判及服刑。後者，則是在於由於擁有精良的 控 制 、 指 揮 、 溝 通 和 情 報 體 系 (Control, Command, Communications &
Intellegence,C3I )可以有效準確地執行監視，查緝外來可疑的飛行器、船隻甚至
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