第三章 美國對拉丁美洲毒品問題之政策
第二節 美國對拉丁美洲毒品政策
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 美國對拉丁美洲毒品政策
本節以美國對拉丁美洲反毒政策的主要計畫與倡議作為論述分點，因計畫不 因白宮易主、政黨輪替而消失，但吾人可以觀察出美國執行拉丁美洲反毒政策的 過程中，領導者對於拉丁美洲情勢的認知、國內政治情勢、國際環境而對計畫與 倡議做出相對應的調整。以下就前哥倫比亞計畫之反毒政策 (1981-2000)、哥倫 比亞計劃(2001-迄今)、美里達倡議時期(2009-迄今)分述美國對拉丁美洲毒品政策 的變與不變。
壹、哥倫比亞計劃前之反毒政策
1969 年尼克森總統(Richard Nixon)對國會特別咨文中提到藥物濫用對於美 國是嚴重的國家威脅，並舉出相關犯罪活動，像是青年被逮捕率以及街頭犯罪數 據在 1960 年到 1967 年間快速增加，並要求行政單位擬定聯邦和州層級的反毒政 策115，也編制了總統毒品特別行動小組(Special Presidential Task Force Relating to Narcotics)研擬反毒政策。兩年後，1971 年尼克森總統在演講中說：「濫用毒品是 美國的頭號公敵。」該年美國對毒品宣戰(War on Drug)。1973 年設立了美國緝 毒局(Agency of Drug Enforcement)整合政府部門打擊毒品的資源與政策。在尼克 森任內，對拉丁美洲的反毒政策主要針對墨西哥大量走私大麻和其他毒品而發起 攔截行動(Operation Intercept)，在美墨邊境設立檢查站嚴格檢查從美墨入境的任 何交通工具，阻止毒品入美國。之後的福特總統(Gerald Ford)以及卡特(Jimmy Carter)在反毒上的作為平庸。相較之下，自雷根總統(Ronald Reagan)起對於反毒 政策上有較大的作為116。因此，以雷根政府作為前哥倫比亞計畫時期的開始，以 柯林頓政府哥倫比亞計畫之始作結，論述美國此時期對拉丁美洲反毒政策。
115 “Timeline: America's War on Drugs, “NPR,
http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=9252490 , accessed July 22, 2015.
116 Sayaka Fukumi, op.cit.,p139.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
美國政府反毒的氣氛在雷根任內達到高峰。1980 年代霹靂古柯鹼(crack cocaine)容易取得且容易上癮的特性，產生了霹靂古柯鹼疫情(crack epidemic)，
使美國謀殺率上升、使用武器逮捕機會增加、嬰兒出生體重過低、初生嬰兒肢體 不健全117等問題，引起社會整體不安，造成雷根受大眾以及國會的壓力。雷根於 1986 年 發 佈 第 二 百 二 十 一 號 國 家 安 全 決 策 命 令 (National Security Decision Directive 221,NSDD 221)。在這份命令中，雷根政府認為在美國國境外的全球毒 品走私活動是造成美國國內毒品氾濫的罪魁禍首，威脅美國國家安全。決策指出 毒品走私包含了犯罪集團、農村派亂團體(rural insurgents)以及恐怖份子的參與，
影響政府穩定和賄賂、腐蝕緝毒行動，並在某程度成為反美或是反西方的手段，
使其民主盟國(democratic allies)陷入不穩定的狀態，可能造成無法與美國合作的 後果，使美國必須與盟國合作阻止毒品生產和走私，減少叛亂團體和恐怖份子使 用毒品走私資助其活動並且協助其他國家政府對抗毒品走私所帶來的威脅。因此，
責成美國國務院、司法部、國防部、美國國際開發署、中央情報局依照此份決策 研擬執行方案118。1986 年 10 月美國國會通過《禁止藥物濫用法案》(Anti-Drug Abuse Act)，為美國整體反毒政策帶來新的變革。法案提供了判刑毒品持有者最 低刑度以及防制洗錢的法源，給予總統增加不合作反毒國家貨品的關稅119，賦予 國防部在反毒戰爭中的更大的角色120。
從上述的國家安全決策中，可以看出雷根對於拉丁美洲反毒政策上的作為是 以冷戰為背景進行政策考量。雖然沒有直接的證據證明拉丁美洲國家左派政府與 販毒集團有直接的關聯，但是某些間接的證據，例如：卡斯楚(Fidel Castro)與麥
117 Roland G. Fryer, Jr., Paul S. Heaton, Steven D. Levitt & Kevin M Murphy, “Measuring Crack Cocaine and Its Impact”, Economic Inquiry, Vol.51 (July 2013), pp. 1651-1681.
118 “National Security Decision Directive 221,”Federation of American Scientists, http://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-221.htm, accessed May 18, 2015.
119 Darryl K Brown, “Anti-Drug Abuse Act (1986),” Encyclopedia.com,
http://www.encyclopedia.com/doc/1G2-3407400021.html, acceded July 23, 2015.
120 William L. Marcy, The Politics of Cocaine (Chicago: Lawrence Hill Book, 2010), p.83.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
德琳販毒集團之間有聯繫；尼加拉瓜駐宏都拉斯和委內瑞拉大使館顧問以及前部 長安東尼・法拉契(Antonio Farach)指出桑地諾民族解放陣線(Frente Sandinista de Liberación Nacional)政府希望藉由毒品毀壞敵人的未來，特別是美國121等間接的 證據，讓雷根政府相信拉丁美洲的古巴以及尼加拉瓜的共產黨政府與販毒集團合 作，走私毒品進入美國國內企圖利用毒品損害美國青年健康，利用所賺取之金錢 資助共產解放事業，在走私毒品的同時走私武器，協助拉丁美洲國家內之左派以 武力對抗政府122。在此背景及邏輯下，雷根政府於 1988 年擴大國防部在緝毒的 角色防止毒品走私進入美國123。同時，也與墨西哥、哥倫比亞、秘魯、牙買加等 國合作要求其對國內天然毒品種植地進行根除(eradication)以及加強其這些國家 打擊販毒集團、查禁毒品能力，例如 1986 年在玻利維亞去除古柯樹的鼓風爐行 動(Operation Blast Furnace)。
1989 年布希(George H.W. Bush)接下雷根的位子，入主白宮。同年，國際局 勢發生大變化，東歐共產政權遭受挑戰，象徵共產極權的柏林圍牆倒塌，為蘇聯 的解體揭起帷幕。面對冷戰的式微，美國對拉丁美洲的反毒政策無法持續以冷戰 為主軸，訴求拉丁美洲國家的合作。面對如此國際情勢，布希似乎有將「反毒戰 爭」作為接續冷戰的敵對標的124。布希發布第十八號國家安全命令(National Security Directive 18) 為布希政府對拉丁美洲反毒政策勾畫出輪廓。此份命令將 反毒政策重心放在拉丁美洲的安地斯山地區，其中包括主要毒品走私販毒集團發 源地的哥倫比亞，以及其鄰國玻利維亞和秘魯，並決定擴大在此三國區域的反毒 計畫，提供當地警察、軍事人員以及資訊收集訓練，並且提供秘魯及玻利維亞經
121 William L. Marcy, op.cit., p101.
122 William L. Marcy, op,cit., p.106.
123 Susan F. Rasky, “Senate Votes 83-6 to Give Military Anti-Drug Powers,” New York Times, May 14, 1989, A1.
124 陳勁，〈由哥倫比亞計畫論美國在中南美洲之反毒政策〉，《全球政治評論》，第十二期（民國
九十四年），頁47-78。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
濟援助。以此命令為藍本，布希任內對於拉丁美洲反毒政策的主軸為安地斯反毒 倡議(Andean Initiative)，其中以擴大國防部參與的角色受到注目。1989 年的《國 防授權法案》(Defense Authorization Act)使國防部凌駕於海岸巡防隊(United States Coast Guard)、邊境管制單位(Border Control)等部門主導偵測、監控外國海空可 能載有毒品的可疑飛行器、船隻進入美國領海、領空的行動以及給與國防部彙整 毒品情報和行動資訊的角色125也擴大國防部於駐在國訓練該國人員以及參與協 助緝毒活動的角色126。另一方面，司法部於 1989 年 11 月對於《限制軍人國內執 法法案》(Posse Comitatus Act)是否可適用於國外，給予正面的解釋，認為此法案 僅適用於美國國土，美國軍人可以在海外執行非軍事的執法行動且不需先諮詢國 會，這意味著美軍可以在外國執行緝毒行動或是逮捕非美籍的走私毒品犯127。安 地斯反毒戰略的另一大支柱是經濟援助，除了前述的作物替代計畫和社會發展計 劃外，還通過《安地斯貿易優惠法案》(Andean Trade Preference Act)，希望藉由 關稅的減免帶動哥倫比亞、玻利維亞和秘魯對美國的出口，協助三國經濟成長，
也給提出美洲事業倡議(Enterprise for the Americas Initiative, EAI)，在此區域推行 債務減免、貿易和投資機會。
布希任內舉行過兩次拉丁美洲毒品相關峰會。第一次是在 1990 年 1 月於 哥倫比亞的卡塔赫納(Cartagena)進行，與會的有哥倫比亞總統巴可斯(Virgilio Barco)、玻利維亞總統薩莫拉(Jaime Paz Zamora)和秘魯總統嘉西亞(Alan García)。
布希舉行此次峰會的目的除了再次展示他在西半球對於毒品相關議題的多面向 合作計劃之決心外，也是為了緩和 1989 年在巴拿馬境內逮捕被冠以毒品走私犯
125 William L. Marcy, op,cit., p.136.
126 “National Security Directive 18,” Federation of American Scientists, http://fas.org/irp/offdocs/nsd/nsd18.pdf, accessed July 23, 2015.
127 Michael Isikoff & Patrick E. Tyler, “ US Military Given Foreign Arrest Powers,” The Washington Post, December16, 1989,
http://www.washingtonpost.com/archive/politics/1989/12/16/us-military-given-foreign-arres t-powers/9ff56a09-9271-4778-ae99-03c60b3b1f0b/ accessed July 28,2015.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的巴拿馬執政者若瑞嘉(Manuel Noriega)的「正義行動」(Operation Just Cause)引 起許多拉丁美洲國家的不滿。布希採取較軟的姿態，認同美國對於毒品的消費是 促使西半球毒品貿易蓬勃的重要因素，將會在美國國內施行政策以減少對毒品的 需求，強調華盛頓欲尋求的是合作，非衝突，美國除了提供警察及軍事協助外，
也會提供經濟發展援助削減緝毒政策所帶來的負面效果128。第二次峰會在 1992 年 2 月於美國德州聖安東尼市(San Antonio)舉行，除了邀請第一次峰會的與會國 家外，也增加了委內瑞拉、厄瓜多和墨西哥。從布希政府藉由軍事及經濟實力為 基礎，透過外交手段於拉丁美洲推行的反毒政策，且其政策多數環繞著阻止毒品 進入美國國內的措施129，可以看得出布希政府以美國利益為出發，並未真正理會 拉丁美洲國家之感受，持續執行以供給面為主的政策，強調執法和攔截毒品走私 進入美國的重要性。
1992 年布希競選總統連任失敗，1993 年由民主黨的前阿拉斯加州長柯林頓 (Bill Clinton)成為白宮的新主人。面對國內財政赤字，經濟表現不佳，柯林頓政 府對外政策上，對軍力的使用採謹慎的態度，此時期的美國普遍被視為以廉價的 方式維持霸權(hegemony on the cheap)。對拉丁美洲的毒品政策也採取同樣的對 外態度，柯林頓將原先毒品在國家威脅名單中居於前三之地位調整至第 29 位130， 沒有像雷根或是布希樣這麼強烈的在公開場合強調他的反毒政策。另一方面，相 較於雷根以及布希以削減毒品供給政策導向，柯林頓對於毒品問題的看法則認為 應從國內減少毒品需求著手，並且將國家的民主治理納入其對外毒品政策的一環，
將毒品問題回歸到毒品生產國或是轉運國國內。在 1994 年的《國家毒品管制戰
128 Bruce Michael Bagley, “After San Antonio” in Drug Trafficking in the Americas, ed. Bruce M.
Bagley and William O. Walker III, (Miami: Miami University, 1995) p.65.
129 ibid.
130 “ Clinton Raises the White Flag: Policy Statement on How to Win the War on Drugs,” House Republic Policy Committee, September 18, 1996, http://fas.org/irp/news/1996/hrpc_drugs.htm, accessed July 29, 2015.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
略》(1994 National Drug Control Strategy)柯林頓提出應增加聯邦政府對於重度吸 毒者的治療，並提出美國國家藥物濫用研究院(The National Institute on Drug Abuse)數據，每 1 美元花費在戒毒治療上會減少 4 到 7 美元的公共成本並增加 3
略》(1994 National Drug Control Strategy)柯林頓提出應增加聯邦政府對於重度吸 毒者的治療，並提出美國國家藥物濫用研究院(The National Institute on Drug Abuse)數據，每 1 美元花費在戒毒治療上會減少 4 到 7 美元的公共成本並增加 3