第五章 職業安全衛生管理系統與雇主保護義務－建 構與銜接 構與銜接
第三節 職業安全衛生風險管理流程
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第三節 職業安全衛生風險管理流程
根據本文前述在職業安全衛生法規以及民法、刑法的關係討論中，對於雇主 於職業災害中民事責任的侵權責任中，實務與學說認為職業安全衛生法規可以作 為過失要件判斷上之注意義務標準，並且以違反職業安全衛生法規視為構成過失；
而在契約責任中，職業安全衛生法規可以透過勞動保護法規之雙重效力，轉化為 雇主與勞工之間勞動契約的保護義務內容。而在職業災害發生時雇主的刑事責任 中，學說與實務皆肯認職業安全衛生法規亦可作為注意義務之標準。但透過本文 對於此一作法提出兩個層面的問題，亦發現純粹以職業安全衛生法規此一職業安 全領域之專業規則作為注意義務之標準，可能導致忽略過失判斷要件中之主觀要 素，對於不同能力的雇主、個案情況皆以同樣的標準架構其注意義務，進而認為 不應以職業安全衛生法規作為注意義務之標準，亦不能以違反職業安全衛生法規 即認為構成過失。然，若不以職業安全衛生法規為標準，那是否存在一個能夠同 時涵蓋法規要求、考量過失主觀要素如雇主的規模與能力的注意義務標準，能夠 取代原本職業安全衛生法規標準並建構不同個案中雇主應盡之注意義務？對於 此一問題，本文認為可以自公共衛生領域與職業安全衛生領域中的「職業安全衛 生風險管理系統」概念出發，試著用以具體化個案中雇主於職業災害中的注意義 務與保護義務內容。在前述職業安全衛生管理系統的基本架構中，提到其主要的 流程來自於戴明循環的概念，以組織自我對於危害的鑑別、風險評估，規劃相關 的管制措施，執行並且透過稽核而持續改進，本文認為此一概念可與法學上的「損 害預見可能性」、「損害期待可能性」做結合，且對於雇主的「注意義務」亦可以 透過危害鑑別、風險評估的方式，考量到組織的自我情況，具體化一個專屬於特 定組織的注意義務。
在本章前一個部分介紹了職業安全衛生管理系統的概念、發展以及目前國際 上對於職業安全衛生管理系統的最新標準，在此部分，則是希望能建立一個能符 合最新標準且結合法學上「損害預見可能性」、「損害期待可能性」、「注意義務」
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等概念的職業安全衛生管理系統。故後續會先概述本文所建立之職業安全衛生管 理系統的參考指標及特性，而後再針對過程中每一個部分盡可能詳盡說明實務上 的流程應如何執行，並於後續說明職業安全衛生管理系統與注意義務、保護義務 之連接，和如何具體化雇主的注意義務與保護義務內容。
第一項 概述
職業災害之發生不限於行業別，亦不限於組織規模，皆有可能會發生。因此 本文所建立的職業安全衛生管理系統，為求能適用於各行業以及各種規模的組織，
在架構及相關用語上如 CNS 45001 標準一般，將採取較為抽象的名稱與架構，
並比照風險管理系統的概念，以戴明循環的 PDCA 流程作為主要架構，合先敘 明。但因本文此一部分的目的在於，能使閱讀本章節不論是雇主或是勞工，都能 憑藉本文的內容進行職業安全衛生管理系統的任一流程。故與 CNS 45001 標準 不同的是，對於職業安全衛生管理系統各流程實務上的操作細節，本文將參考實 務相關文獻以及我國風險評估技術指引，輔以相關執行例以方便理解，而並非只 有如 CNS 45001 標準一般僅有抽象描述。
而在職業安全衛生管理系統詳細的流程的部分，相關文獻477其實已提出過適 用於各行業以及各組織規模的風險管理流程基本架構。但該文獻所參考的標準係 我國的職業安全衛生管理系統標準 TOSHMS，以及 OHSAS 18001 標準，並非目 前國際最新並由我國採納之 CNS 45001 標準，再者該文獻中所建立的職業安全 衛生管理系統並無納入我國職業安全衛生法的相關規定，如勞工健康檢查等細節。
因此本文為求所建立的職業安全衛生管理系統，後續能結合法學上的觀點加以討 論，將參考該文獻先前所建立的詳細流程內容，結合 CNS 45001 標準加以修正 並納入職業安全衛生相關規範，並盡量比照 CNS 45001 標準中之用語，架構符 合 CNS 45001 標準及我國職業安全衛生法規定的職業安全衛生管理系統的流程。
477 勞動部勞動及職業安全衛生研究所，職業安全衛生法雇主一般責任之研究，2015 年，頁 53-59。
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圖 9 本文職業安全衛生管理系統之簡易架構與流程圖
運行 執行(D)
將所規劃的過程建立準則→實施各過程的管制 將運行成果建立文件化資訊、納入教育訓練
風險和預期不同 風險和預期相同
檢核(C)
績效量測
績效評估
績效分析
績效評估
履行法規和其他要求事項的程度
和鑑別出的危害、風險與機會有關的活動與運作
組織達成職業安全衛生目標的進度 運作和其他管制的有效性
每月、每季、每年量測；法規或要求事項變更時亦須量測
組織對於職業安全衛生管理系統有更動時再量測
危害或風險的嚴重度、發生的頻率，決定量測的時間與頻率
應用統計分析的方式分析其關聯、模式和發展的趨勢
績效監督 透過訪談、審查文件化資訊、觀察執行中等來觀察職業安全衛生績效的變化 職業安全衛生績效稽核：流程參閱附錄 11 表單、圖 23
管理階層審查
改進 改進(A)
事件、不符合事項及矯正措施：調查事件→予以矯正 持續改進
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第二項 細部架構與執行細節
如前所述，本文希望能建立一個適用於各行業、各規模的職業安全衛生管理 系統，但又希望能使閱讀此一部分的讀者可以憑藉本文所描述實務上可能的操作 流程，自行建立一專屬於組織的職業安全衛生管理系統。而又因 CNS 45001 標 準或是 PDCA 流程相對來說都較為抽象，因此本文將在此一部分詳細架構職業 安全衛生管理系統於實務上的操作流程，圖 9 為本文所架構的職業安全衛生管 理系統之大略架構，其詳細各部分的流程將於以下進行說明，而各流程可參考使 用之表單，本文將其置於本文後方附錄中，並於文章中提及各附錄之表單與本文 所架構的職業安全衛生管理系統之關係和使用方法。
第一款 組織前後環節
在 CSN 45001 標準中，將對於組織本身的先期審查、工作者以及利害關係 者的需求和期望，以及決定職業安全衛生管理系統的適用範圍包含於「組織前後 環節」之中，因此本文參考 CNS 45001 標準中的用語，對於本節亦將其命名為
「組織前後環節」以求用語上之統一，並且將此一流程分為兩個部分：調查、決 定適用範圍。
一、 調查
針對組織所為的調查，CNS 45001 標準將其分為內部議題以及外部議題之調 查，由其內容觀之，外部議題主要關係的是組織與組織外環境之間的互動關係，
而內部議題則是著重於組織本身的情況調查。由此可知 CNS 45001 標準要求組 織在架構並執行職業安全衛生管理系統之前，除了必須要先對自己本身的情況有 深度的瞭解外，還需要了解組織在大環境中的地位以及可能的影響。
實務478認為 CNS 45001 標準中不論是內部或外部的議題，皆涉及兩個層面，
一為議題產生的機制、另一則為議題的解決方法。所謂議題產生的機制，即組織 發現或是產生議題的方式，前述實務見解提供相關議題產生的機制，包含：1. 最
478 經濟部工業局，同註 456，頁 24。
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高管理階層指定的事項；2. 政府法令的變更對事業單位的衝擊；3. 職業安全衛 生委員會在會議中產生的議題479；4. 事業單位任務、願景、策略方向、政策等所 衍生之議題；5. 技術進步對產品的衝擊，研發新產品的要求；6. 有關產品與服 務的活動；7. SWOT 分析模式；8. 工作者或利害關係者提出的需求與期望。亦 即組織可以透過以上的手段，去找到組織本身的內部以及外部相關的議題，並予 以調查之。
由於對於組織而言，內部議題與外部議題眾多且繁雜，不可能要求組織做到 完全了解所有的議題， 因此本文認為對於外部議題和內部議題的探求，可以參 照 CNS 45001 標準，至少對於「與組織和目的直接相關」且「會影響達成職業安 全衛生管理系統預期結果能力」的內部以及外部議題，必須有全盤了解。
1 組織本身的外部議題
由 CNS 45001 標準中所列舉的外部議題種類相當廣泛，雖然例示了應探求 的外部議題，但仍顯得略為空泛，容易使得組織在進行外部議題調查時會無法聚 焦於後續對於職業安全衛生管理系統有益處的議題。因此本文建議，可以由組織 與「外部利害關係者」的關係來探求可能的外部議題，一方面可以克服原 CNS 45001 標準中過於抽象的外部議題範圍的問題，另一方面則可以同時達到 CNS 45001 標準中對於組織了解「利害關係者需求與期望」的要求，但須注意的事情 是，外部的議題必須包含國內及國外的資訊，不能僅限制於國內的相關資訊。
本文整理 CNS 45001 標準所例示「利害關係者」中的「外部利害關係者」，
並將其簡單分類為：對組織有監督效果之外部利害關係者，與組織有競爭或合作 關係的外部利害關係者，以及組織產品有直接或間接關係的外部利害關係者。對 組織有監督效果的外部利害關係者，本文認為包含法律監督機關、其餘政府機關、
並將其簡單分類為：對組織有監督效果之外部利害關係者，與組織有競爭或合作 關係的外部利害關係者，以及組織產品有直接或間接關係的外部利害關係者。對 組織有監督效果的外部利害關係者，本文認為包含法律監督機關、其餘政府機關、