雇主預防職業災害之保護義務內涵－以職業安全衛生管理系統為具體化之嘗試 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律科際整合研究所碩士學位論文. 雇主預防職業災害之保護義務內涵－以職業安政治. 大. 立全衛生管理系統為具體化之嘗試. ‧ 國. 學. The Connotation of Employer's Protection Obligation to Prevent. ‧. Occupational Accidents- Concretized by Occupational Health. Nat. n. al. er. io. sit. y. and Safety Management System. Ch. engchi. 指導教授：林佳和研究生：馮立婷. i n U. v. 博士撰. 中華民國一○八年七月. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(2) 謝辭記得那是一個有前指導老師的計畫專家座談會，我遇到了現在這位論文指導老師-林佳和老師，在會中侃侃而談法律人如何處理百貨公司櫃姐發生職業災害時的求償問題，瞬間覺得非常嚮往，好像來到了一個新的、從來沒有認識過的世界。於是在專家座談會結束後我立刻查了這個老師任教的學校，本來以為只有重考指考才能夠被這位老師指導，沒想到原來還有透過法科所這一途，於是帶著一個沒有被成功完成的題目，來到法科所開啟了四年的奇幻旅程。從以往連三段式. 政治大轉眼之間也要畢業了，但是我想對於每個領域每個知識的學習，應該是不會有畢立. 論法都不曉得，到現在勉強可以說出些甚麼，還好自己這四年算是有一點點進步，. 業的一天。. ‧ 國. 學. 論文能夠完成，最最感謝的就是和門門主 CH(林佳和)老師，在法科所的這. ‧. 四年裡面其實遇到不少環境、學習上的挫折，還有很多價值觀的衝突，感謝老師. y. Nat. 給我很多很受用的建議，而在論文的指導上還有準備口試的過程，老師真的給予. er. io. sit. 很多很多的幫助，通過口試的那一刻真的應該要跪在地上叩謝老師嗚嗚。而這個題目能夠提出，感謝我的前任指導老師 CF，接了一個勞研所的計畫，才是真正. al. n. v i n 提出將職業安全衛生管理系統和雇主責任銜接的構想的人，真的要說我只是把這 Ch engchi U. 個構想中法學跟公共衛生學兩邊領域的內容填補起來。另外要謝謝兩位在政大勞動法裡面我也非常崇拜跟尊敬的兩位老師，同時也是我的口委，WL(徐婉寧)老師和 CG(黃程貫)老師，給了論文非常多大方向和細節上應該要怎麼做修正，讓論文可以更好。另外還要感謝許恒達老師和沈宗倫老師，雖然僅僅只是上過一兩堂課而且也不是門下的學生，但是兩位老師在這四年的期間也給了非常多鼓勵和關心，真的很謝謝，沒有老師們的鼓勵我大概第一年就被壓力逼到休學了嗚嗚。感謝勵承補習班的同事們，和這四年上課聽我沒事講講一些抱怨話的學生，還好有這一份工作讓我還記得我自己靈魂中的理科魂，沒有忘記我自己本來的樣. I. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(3) 貌，也讓我在換領域、寫論文的過程中能夠沒有後顧之憂也沒有成為一條小米蟲，能好好存錢有一筆不錯的收入，並且在我真的很困境的時候給我很多的建議，有你們在真好。感謝幹話好朋友凱該和黛西，雖然我們第一兩年的時候真的很不熟，但是很開心我們能夠在最後找到彼此，我們有著相同的價值觀，讓我在這個幾乎跟我價值觀完全不同的領域裡面，被你們好好地接住了，最後寫論文的這些時間真的好在有你們，食物、酒、還有那些每次聚會都講不完的幹話跟八卦，我愛你們。感謝同門的學長姐和學弟(等等居然沒有學妹？)，每一次聚餐的時候都有聽不完的. 政治大的緣分非常的奇怪，但是研究所這四年好在有你們，在幾乎都快要被現實擊敗的立. 八卦，也請原諒我每一次都避酒不喝嗚嗚。謝謝部屋的好朋友們，雖然我們認識. 情況下，能上線跟你們聊聊天說說幹話，真的是很快樂的一件事情，要特別謝謝. ‧ 國. 學. 韋至，一路上有你真的很幸運，我很珍惜我們相處的點滴，也很開心我們即將一. ‧. 起走過接下來的日子。當然當然不可以忘記努力向上團的各位，從北車補教圈一. y. Nat. 路發展到現在，真的是很長久的友誼，每一次跟你們出去唱歌吃飯真的是超開心. er. io. sit. 的，感謝大家體諒我都沒有好好認真揪團，希望我們友誼長存！其中最最需要感謝的是學長，換領域的陣痛期感恩有學長幫忙解答，不然真的很多事情靠自己摸. al. n. v i n 索大概會死亡。還要謝謝自高中以來就沒有離開過的+0、郁馨，跟自科社一直還 Ch engchi U. 有在聯絡的朋友們，這一路上各種鼓勵還有各種吐槽，如果沒有你們在的話日子該有多無聊多無趣。感謝西哥，雖然很遺憾沒有走到最後，但是很謝謝你這一段時間的陪伴，願你未來一切安好順心，博士班是一條很辛苦的路，希望你能堅持下去: )。謝謝我的母親，這麼多年的研究所，謝謝您的支持，畢業了以後可以開始專心地賺錢啦！終於可以好好資助你旅費出去玩了。第二個碩士論文，就這麼完成了，拜託不要再來其他碩士論文了，又不能召喚黑暗大法師 XD。太多人要謝了，真的，就只能謝天了吧！(老梗又來啊！. II. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(4) 摘要歐洲職業災害問題的出現，與自 18 世紀末葉以來的工業革命有關，時至今日，職業災害仍為各國所關注的重要公共衛生問題。然而在「職業災害預防」這個領域之中，「公共衛生」與「法學」之間的交流並不充分，因此造成在職業災害的預防上兩邊各有其界線。本文希望能先從法學的領域出發，討論職業災害中國家、雇主、勞工之間的法律關係，以及在這個法律關係中國家應負的責任以及雇主應負的責任。接著，. 政治大繫，概述其內容後，將職業安全衛生法與民法、刑法甚至是勞動基準法作聯結，立. 以公衛領域和法學領域在「職業災害預防」中談論比較多的職業安全衛生法作聯. ‧ 國. 學. 進而探討在現行法下「職業災害」議題中法學領域可能會遇到的問題。並以同樣作為專業領域中的「醫療領域」，比較「職業災害」領域說明專業領域中之專業. ‧. 規則與法學之間的交互作用，以及可能衍伸的問題。. sit. y. Nat. 最後，本文從公共衛生的領域出發，透過「職業安全衛生風險管理系統」對. al. er. io. 於職業災害預防的觀念，以危害評鑑、風險評鑑等方法具體化雇主對於危害以及. v. n. 其造成的損害之界線、雇主對於危害採取預防措施之界線，讓原本法學上職業災. Ch. engchi. i n U. 害預防中抽象的雇主注意義務以及雇主保護照顧義務之內容，因職業安全衛生風險管理系統之建立，得以建構出明確且符合不同組織的注意義務、保護照顧義務。進而回答雇主若建立職業安全衛生風險管理系統，於職業災害之抽象注意義務以及雇主保護照顧義務上，管理系統所能扮演的角色，並連結前一段分析中的法學問題，提出解決方法。. 關鍵字：職業災害、雇主責任、注意義務、CNS 45001、職業安全衛生管理系統. III. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(5) 目錄摘要 ...................................................................................................... III 目錄 ...................................................................................................... IV 表目錄 ................................................................................................. VII 圖目錄 ............................................................................................... VIII 第一章. 緒論 ..................................................................................... 1. 第一節. 研究動機 ............................................................................. 1. 第二節. 研究方法 ............................................................................. 4. 第三節. y. sit. 國家義務之基礎 ...................................................................... 13. al. n. 第二項. 國家預防與處理職業災害之義務與手段 ........................ 13. io. 第一項. 職業災害的成因與類型 .......................................................... 10. Nat. 第二節. 職業災害的定義與判斷基準 ..................................................... 6. er. 第二項. 職業災害之概念 ................................................................. 6. ‧. 第一項. 學. 第一節. 立. 雇主保護義務－以職業災害為中心 .................................. 5. ‧ 國. 第二章. 政治大. i n U. v. 國家職業災害保護之手段....................................................... 19. C. hengchi 雇主違反保護義務之職業災害責任體系 ........................ 29. 第一項. 職業災害中雇主之民事責任 ................................................... 29. 第二項. 職業災害中雇主之刑事責任 ................................................... 36. 第三章. 職業安全衛生法作為雇主保護義務內涵 ........................ 42. 第一節. 勞動法之體系分類 ........................................................... 43. 第二節. 我國職業安全衛生法之現況 ............................................ 45. 第一項. 沿革與修法歷程 ...................................................................... 45. 第二項. 適用範圍與演變 ...................................................................... 47. 第三項. 主要內容.................................................................................. 56. 第三節. 職業安全衛生法之定性 .................................................... 82 IV. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(6) 第四節. 職業安全衛生法與民法、刑法、勞動基準法於職業災害. 雇主責任之關聯性討論 .................................................................... 84 第一項. 職業安全衛生法與民法 .......................................................... 84. 第二項. 職業安全衛生法與勞動基準法 ............................................... 86. 第三項. 職業安全衛生法與刑法 .......................................................... 88. 第五節第四章. 小結 ................................................................................... 92 專業領域注意義務內涵之具體化－以醫療領域為例 ..... 97. 第一節. 醫療行為、瑕疵、疏失與過失之定義 ............................ 98. 第二節. 醫療機構、醫護人員與病人之法律關係與責任 ........... 102. 政治大. 第一項. 醫護人員於醫療過失中之刑事責任 ......................................102. 第二項. 醫療機構、醫護人員於醫療過失中之民事責任 ...................104. 英美、日本以及我國醫療過失中的注意義務標準與演變. ‧ 國. 學. 第三節. 立. ......................................................................................... 109. y. sit. io. 第四節. 我國對於醫療過失注意義務之見解 ...................................... 118. 小結 ................................................................................. 123. er. 第三項. 各國醫療過失注意義務的發展與演變 .................................. 112. Nat. 第二項. 醫療過失中注意義務標準之概述 ..........................................109. ‧. 第一項. a. v. n. 第五章. i l C 職業安全衛生管理系統與雇主保護義務－建構與銜接 ..... n U h engchi 126. 第一節. 職業安全與衛生管理系統概述 ...................................... 126. 第二節. 職業安全與衛生管理系統設立參考依據 ...................... 131. 第一項. 職業安全衛生管理系統標準的演進 ......................................131. 第二項. 現行職業安全衛生管理系統標準 ..........................................134. 第三節. 職業安全衛生風險管理流程 .......................................... 156. 第一項. 概述 ........................................................................................157. 第二項. 細部架構與執行細節 .............................................................164. 第四節. 小結與展望 ..................................................................... 271 V. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(7) 第六章. 結論 ................................................................................. 276. 參考文獻 ............................................................................................. 278 附錄-職業安全衛生風險管理流程文件參考例 ................................. 285 附錄 1. 組織簡介表單範本參考 .................................................. 285. 附錄 2. 組織單位及職稱業務職掌範本參考 .............................. 286. 附錄 2.1. 以單位表列之業務職掌 .........................................................286. 附錄 2.2. 以職稱表列之業務職掌 .........................................................286. 附錄 3. 工作者與工作環境清冊範本參考 .................................. 287. 附錄 3.1. 以「職稱」為分類之工作者與工作環境清冊範本 ...............287. 附錄 3.2. 以「工作內容」為分類之工作者與工作環境清冊範本 .......288. 立. 政治大. 職業安全衛生諮詢與溝通表範本參考 .......................... 289. 附錄 5. 與工作者與工作環境清冊配對之危害鑑別表參考範本290. 附錄 6. 與工作者與工作環境清冊配對之危害鑑別表參考範本. ‧. ‧ 國. 學. 附錄 4. 相關附註事項 .................................................................................. 295. y. Nat. 法規適用性與符合性表單範本 ...................................... 298. sit. 附錄 7. 附錄 7.2. 法規事項符合性表單範本......................................................299. 附錄 7.3. 其他要求事項符合性表單範本 ..............................................300. n. al. er. 法規事項適用性表單範本......................................................298. io. 附錄 7.1. Ch. engchi. i n U. v. 附錄 8. 危害風險與機會評估、管制措施規劃與殘餘風險評估參. 考範本. ......................................................................................... 301. 附錄 9. 變更申請表、專案授權範本參考 .................................. 302. 附錄 10. 緊急應變措施規劃之應變能力與資源評估檢核表. 範本參考. .................................................................................. 303. 附錄 11. 內部稽核表參考例 ................................................... 304. VI. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(8) 表目錄表 1 勞保條例準則中擬制為職業災害之相關整理 ............................................... 7 表 2 職業災害之災害類型分類說明表 ................................................................. 11 表 3 2002 年 4 月 25 日修正發布之勞工安全衛生法施行細則第 4 條第一項適用行業定義 ................................................................................................................ 51 表 4 各國雇主一般責任相關規定 ........................................................................ 57 表 5 外部利害關係者的對象、可能外部議題與可能的需求與期望 .................167 表 6 職業安全衛生管理辦法中所規定各類事業單位應置之職業安全衛生管理單位、委員會以及人員 ............................................................................................191 表 7 CNS 45001 標準各階層職業安全衛生管理系統職責與本文工作者分類之對. 政治大. 照表 .......................................................................................................................195 表 8 CNS 45001 標準要求須具備文件化資訊之資料種類及備註事項............204 表 9 如果-結果分析表參考範例 .........................................................................218. 立. ‧ 國. ‧. 12 勞動部「風險評估技術指引」中之風險等級分級參考 ............................222 13 勞動部「風險評估技術指引」中之風險控制規劃參考 ...........................223 14 CNS 45001 標準與風險評估技術指引各階層管制措施建議 ....................227 15 緊急應變措施技術指引所要求緊急應變計畫之內容...............................238 16 緊急應變措施技術指引中之緊急應變組織單位與權責內容 ...................241. io. sit. y. Nat. 表表表表表. 學. 表 10 勞動部「風險評估技術指引」中之嚴重度分級參考...............................220 表 11 勞動部「風險評估技術指引」中之危害事件發生可能性分級參考 .........221. n. al. er. 表 17 勞動部採購管理技術指引中組織可列入採購契約中之安全衛生規格例示整理 .......................................................................................................................248 表 18 勞動部研訂之承攬管理技術指引中對於承攬商可以考量的因素 ...........255 表 19 CNS 14809 標準中建議稽核小組可以使用的稽核方法 ............................267. Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(9) 圖目錄圖圖圖圖圖. 1 2 3 4 5. 職業災害中國家、雇主與勞工之間的三方關係 ........................................... 5 我國現有勞動檢查機構組織系統及編制檢查人力 ..................................... 21 職業安全衛生法中刑事罰相關條文 ............................................................ 41 職業(勞工)安全衛生法分階段擴大適用之時間軸....................................... 48 我國職業安全衛生法總則章、安全衛生設施章、安全衛生管理章、條文內. 容架構 .................................................................................................................... 55 圖 6 系統理論中四個元素的關係 .......................................................................127 圖 7 P-D-C-A 流程與職業安全衛生管理要素 .....................................................128 圖 8 PDCA 流程與 CNS 45001 標準架構間之關係.............................................136. 政治大. 圖 9 本文職業安全衛生管理系統之簡易架構與流程圖 ....................................163 圖 10 組織與外部利害關係者的關係以及可探求之外部議題 ...........................166 圖 11 Google map 上事業單位活動範圍表示方法參考 .......................................176. 立. ‧ 國. 學. 圖 12 組織的架構樹狀圖參考範例 .....................................................................177 圖 13 組織工作內容流程圖參考例 .....................................................................183 圖 14 CNS 45001 標準於企業適用之職業安全衛生管理系統區分人員參考範例. ‧. sit. y. Nat. ...............................................................................................................................193 圖 15 本文建議危害鑑別需涵蓋的範圍及討論的議題 ......................................207 圖 16 本文依據「風險評估技術指引」繪製風險等級決定、風險措施決定流程圖. n. al. er. io. ...............................................................................................................................219 圖 17 CNS 45001 標準之層級化管制措施及其有效性 .......................................226 圖 18 變更管制處理之前提.................................................................................229 圖 19 不同種類變更之變更申請流程 .................................................................233 圖 20 變更管制運作流程圖.................................................................................235 圖 21 採購程序為架構之相關職業安全衛生管理系統之管制措施 ...................246. Ch. engchi. i n U. v. 圖 22 本文依據勞動部承攬管理技術指引所建立之承攬管制流程圖 ...............252 圖 23 本文依據 CNS 14809 標準建立之職業安全衛生績效稽核之流程圖 .......264. VIII. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(10) 第一章緒論第一節. 研究動機. 歐洲職業災害問題的出現，與自 18 世紀末葉以來的工業革命有關，時至今日，職業災害仍為各國所關注的重要公共衛生問題。而關於職業災害的發生成因探討、職業災害的預防甚至是職業災害後續的賠償、補償問題，都是各領域所關注的焦點之ㄧ。然而，很明顯可以看出在「職業災害預防」這個領域之中，「公共衛生領域」或「職業安全衛生領域」與「法學領域」之間的交流並不充分，本文推測其原因，可能來自於兩個領域之間重視角度不同。公共衛生著重災害的預. 政治大. 防，以及較為技術性的作業環境測定、風險評估、風險管理以及不符合法規情況. 立. 時的改善措施，希望能在損害發生以前就能竭力阻止，更甚者，認為行政機關應. ‧ 國. 學. 該要盡一切可能要求雇主做各類必要措施來防止職業災害；而法學領域則重視法律關係之探討、損害發生之後的賠償與補償的損害填補，對於損害並未發生前，. ‧. 就要求行政機關介入私人勞動契約多有所顧慮，甚至認為需要比較多的論述，亦. y. Nat. sit. 對於過於技術性或細節性的風險評估、管理並非其涉略範圍，也因此造成在職業. n. al. er. io. 災害的預防上兩邊各有其界線。. i n U. v. 發生職業災害時，對於雇主民事損害賠償責任的追究，主要以生命權、身體. Ch. engchi. 權受侵害之侵權行為責任，以及因勞動契約而產生之契約責任為主。由於職業災害發生往往並非出自雇主之故意行為，故勞工對於因雇主行為造成勞工發生職業災害之侵權行為，主要依據民法第 184 條第 1 項前段，以及第 184 條第 2 項請求雇主為損害賠償。對於職業災害在債務不履行上的定性，應屬於債務不履行中之不完全給付之類型，又職業災害是因不完全給付而造成履行利益以外之損害，可知其屬於債務不履行中之加害給付，因此勞工於發生職業災害時，契約責任上亦可以主張雇主債務不履行。再者，因我國民法於 1999 年修正時，增訂第 483 之 1 條：「受僱人服勞務，其生命、身體、健康有受危害之虞者，僱用人應按其情形為必要之預防。」將原本屬於法理上討論之僱用人保護照顧義務明文化，雖然對 1. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(11) 於本條之定性，以及勞工是否得以援引作為請求權基礎有部分爭議，但仍可以做為職業災害勞工對於雇主民事上可能的請求之一。而在職業災害中雇主應負之刑事責任，除了因雇主行為侵害勞工生命、身體法益等成立刑法上之犯罪外，亦可能因為違反勞動法規中所規定的強行法，而被科以刑罰。雇主於職業災害發生時依所造成損害之不同結果，可能該當「業務過失致死罪」、「業務過失致傷罪」以及「業務過失致重傷罪」。若雇主「未設置符合必要安全設備」、「使用中央主管指定未經檢查之危險機械設備」造成死亡災害以及造成 3 人以上罹患職業災害，但並未有死亡結果，則會被科處職業安全衛生法中第 40 條以及第 41 條之刑罰。. 政治大要處理「過失行為」的認定。而關於「過失」，我國民法並無明文規定，學者認立若要援引民法第 184 條第 1 項前段，不論係由雇主或勞工負責舉證，都必須 1. 為應依照刑法相關定義，但亦有學者2認為就民法與刑法的規範目的不同，兩者. ‧ 國. 學. 應有所區別。只是，不論見解為何，由於過失要件、注意義務判斷較為抽象，造. ‧. 就了雇主或勞工不論是在職業災害的民事或刑事案件中，對於過失之要件、雇主. y. Nat. 職業災害預防義務的舉證都有一定的困難度，也因此在實務在職業災害的案件中，. er. io. sit. 皆多以職業安全衛生法規之標準作為注意義務之判別，亦即以「是否違反職業安全衛生法及相關規定」來看是否違反侵權行為之注意義務或是否已盡注意義務。. al. n. v i n 針對契約責任的部分，不論請求權基礎為何，職業安全衛生法之相關規定，一般 Ch engchi U 皆被認為會形成保護照顧義務之具體內容。由此一做法來看，實務上傾向於以職業安全衛生法規之內容來具體化雇主於職業災害預防中之注意義務，以及契約中的保護義務內容。這樣的做法看似方便，但單純以職業安全衛生法規作為預防義務和保護義務之內容時，其實沒有考量到個別雇主對於職業災害預防能力的差異，也就是僅考慮到過失的客觀標準而忽略了主觀標準。甚至以違反職業安全衛生法規來認定是否具有過失的做法，是否可能有疑慮，也是值得討論的。故可以看出，以職業安 1 2. 孫森焱，新版民法債編總論(上冊)，2004 年 10 月，10 版，頁 241-244。王澤鑑，侵權行為法，2015 年 6 月，增訂新版，頁 333。. 2. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(12) 全衛生法規具體化雇主於職業災害中的預防義務以及契約中的保護義務內容，似有所不妥，需要進一步的討論。由此部分也可以觀察出，對於專業領域之中法學常常仰賴專業規則作為注意義務以及契約內容之判斷，但是對於抽象注意義務之建立，仍有賴提出解決的方法。然，事實上並非只有職業災害領域這個專業領域會遇到這樣的問題，如在醫療過失領域中，符合醫療常規之醫療行為是否能直接認定不構成醫療過失？其實也是值得討論的，而對於醫療過失中醫護人員注意義務標準的演變，似乎也可以作為職業災害領域中具體化雇主職業災害預防義務、保護義務內容的參考。. 政治大會有掛一漏萬的情況，故於第 5 條第 1 項雇主一般責任，要求於「合理可行」的立就職業安全衛生法規尚未規範到的危害，職業安全衛生法本身已有預期可能. 範圍內採取「必要措施」，因此雇主不可僅以法律無規定而免責。因此雇主若要. ‧ 國. 學. 證明自己已於合理可行的範圍內採取必要措施，則必須先進行妥善的危害辨識，. ‧. 並且針對不同的危害調查其發生的頻率及程度，訂定相關的預防措施，方能符合. y. Nat. 法規的規定而得以抗辯，而此一流程實與「職業安全衛生管理系統」之精神相同，. er. io. sit. 故本文認為，可以試著引入相關的制度來解決前述於法學上可能會面臨的問題，利用此一連結，試著讓原本在職業災害領域中並不這麼充分交流的「法學領域」、. al. n. v i n 「公衛領域」或「職業安全衛生領域」能以此為契機有所互動。 Ch engchi U. 3. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(13) 第二節. 研究方法. 本文希望能先從法學的領域出發，討論職業災害中國家、雇主、勞工之間的法律關係，以及在這個法律關係中國家應負的責任以及雇主應負的責任。接著，以公共衛生領域和法學領域在「職業災害預防」中，談論比較多的職業安全衛生法規作聯繫，先概述其內容與架構後，將職業安全衛生法與民法、刑法甚至是勞動基準法作聯結，進而探討在現行法下「職業災害」議題中法學領域可能會遇到的問題。由目前既有職業災害中的法律關係，可以看出法學中仰賴專業領域之專業規則作為抽象判斷之依據，於職業安全衛生領域之中似有不當，然而，是否在. 政治大為例，說明醫療過失中醫護人員之刑事、民事行政責任，並說明是否能以醫療領立. 其他的領域亦有類似的問題？是頗值得討論的，故本文接著將另以「醫療領域」. ‧ 國. 學. 域中之專業規則作為過失之判斷依據，觀察與職業安全衛生領域同屬於專業領域的醫療領域，在醫療過失上是否也對於專業規則作為過失判斷，而有所質疑，並. ‧. 討論同樣作為專業規則的職業安全衛生法規、醫療常規之間之異同。. sit. y. Nat. 最後，從公共衛生、職業安全衛生的領域出發，試著以「職業安全衛生管理. al. er. io. 系統」，提出一個有別於以「職業安全衛生法規」作為雇主於職業災害中的預防. v. n. 義務和契約中的保護義務的方法。透過職業安全衛生管理系統中的職業災害預防、. Ch. engchi. i n U. 改進職業安全衛生績效的觀念，以危害鑑別、風險評鑑、管制措施的規劃，同時考量法學過失要件上的客觀層面以及主觀層面，建立雇主對於危害以及其造成的損害之界線、雇主對於危害採取預防措施之界線，具體化不同組織能力、規模的雇主於職業災害預防中之預防義務與契約的保護義務。故於此一部分本文會先介紹職業安全衛生管理系統之理念與架構，接著概述目前國際最新職業安全衛生管理系統之標準，以及國內的發展情況，而後建立符合目前最新標準且通用於各行業之職業安全衛生管理系統。進而回答，雇主若建立職業安全衛生管理系統，於職業災害之預防義務以及契約保護義務上，職業安全衛生管理系統所能扮演的角色，並連結前一段分析中的法學問題，提出解決方法與相關建議。 4. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(14) 第二章雇主保護義務－以職業災害為中心隨著經濟與社會的快速發展，工作內容與型態逐漸多元，職業災害的相關議題也逐漸受到重視。然，「職業災害」本身不僅是勞工與雇主之間的雙方關係，若要能妥善預防職業災害，還必須於發生職業災害後能提供受害者有良好的救濟管道，並釐清職業災害的責任歸屬，因此國家必須有適度的介入。就雇主與勞工之間，在職業災害發生前，勞工與雇主間基於私法上的勞動契約，雇主對於勞工之保護照顧義務負有雇主責任，勞工也應該遵守相關保護規範；職業災害發生後，雇主對於受職業災害之勞工，負有給付職業災害補償金的義務，. 政治大基於憲法保障勞工之義務與規範，國家須於職業災害發生前，制定相關保護勞工立. 不足之部分勞工亦可透過民事損害賠償之途徑，填補所受損害。而國家與勞工間，. ‧ 國. 學. 法律並設定重大勞動條件標準，落實帶有公權力性質之勞動檢查；而在職業災害發生後，則須提供受害者足夠的救濟管道，用以填補損失，並協助受害者本身以. ‧. 及其家屬能維持生計。國家與雇主間，作為監督者與被監督者的關係，於職業災. sit. y. Nat. 害發生前，由國家設定勞動條件及雇主必要作為義務，當雇主違反義務時國家即. al. er. io. 予以處罰，勞工亦可主動督促國家對於雇主之監督，甚至雇主必須有容忍國家勞. v. n. 動檢查之義務；職業災害發生過後，國家應督促雇主支付職業災害補償金於勞工。. Ch. engchi. i n U. 由前述可知，關於職業災害的問題，應為國家、雇主、勞工之三方關係，本文將前述簡單整理如圖 1。訂定雇主義務國家監督雇主補償金請求、賠償金請求. 保護勞工維持生活. (職災後). 雇主. 保護照顧義務. 勞工. (職災前). 圖 1 職業災害中國家、雇主與勞工之間的三方關係3. 本圖繪製參考自：徐文堂，國家在職業災害中之角色，未出版之碩博士論文，國立中興大學，法律學系研究所，1999 年 7 月，頁 9。. 3. 5. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(15) 第一節第一項. 職業災害之概念. 職業災害的定義與判斷基準. 職業災害又稱為勞動災害，其字面上的意思，是指勞工執行職務時所發生的災害4。職業災害發生的結果，可能會造成直接損失以及間接損失。直接損失，對於勞工而言可能會造成勞工本身醫療費用支出、工資損失，而對於雇主而言則會造成直接金錢損失；間接損失的部分，於勞工而言可能會因長久停工使得人際關係受影響，難以回歸職場，對於雇主而言，則可能造成整個生產線上之生產損失、搶救損失、商譽受損等5。有鑑於上述直接與間接損失的範圍，學者6將職業災害. 政治大. 區分為廣義之職業災害與狹義之職業災害兩類。廣義的職業災害不僅只考慮是否. 立. 有人員傷亡，同時包含對人的傷害以及對物的傷害；而狹義的職業災害，則以有. ‧ 國. 學. 無人員傷亡為前提，即勞工的死亡、殘廢、傷害與疾病等損害。觀我國現行法中對於職業災害的規定，勞動基準法第 59 條中僅提及雇主應. ‧. 於勞工之「致死、殘廢、傷害或疾病」時予以補償，而勞工保險條例針對職業災. y. Nat. sit. 害保險種類中，也僅規定「傷病、醫療、失能及死亡」等四種給付，此兩法規都. n. al. er. io. 未提及職業災害之定義。提到關於職業災害定義的法規，係由勞工保險條例第 34. i n U. v. 條第 2 項授權訂定之「勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則」(以下. Ch. engchi. 簡稱勞保條例準則)以及職業安全衛生法。勞保條例準則第 3 條第 1 項針對職業災害之定義為：「被保險人因執行職務而致傷害者，為職業傷害」，並且於同準則中，基於特定的社會安全與需求，將本來不是職業災害者擬制為職業災害，用以擴大給付的範圍，本文整理如表 1。而職業安全衛生法第 2 條第 5 款則將職業災害定義為：「因勞動場所之建築物、機械、設備、原料、材料、化學品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之工作者疾病、傷害、失能或死亡」，由此可知職業安全衛生法將職業災害可概略分為三大類：硬體設施造成的 4 5 6. 黃程貫，勞動法，1997 年，2 版，頁 438。曹永昌、陳弘文，勞工安全衛生管理，2006 年 1 月，1 版，頁 170-171。林豐賓，勞工安全衛生法：概論與實務，1998 年，頁 359-360。. 6. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(16) 死殘傷病、建築設施內含的物質造成的死殘傷病，以及作業活動或職業上的原因造成的死殘傷病，且職業病亦包含於本法定義之「職業災害」範圍中。而針對「職業上的原因」之定義，則規定於同法施行細則中第 6 條：「本法第 2 條第 5 款所稱職業上原因，指隨作業活動所衍生，於勞動上一切必要行為及其附隨行為而具有相當因果關係者。」. 表 1 勞保條例準則中擬制為職業災害之相關整理分類. 內容日常居住處所往返就業場所之上下班時間發生事故。. 政治大後直接前往診療後返回日常居住處所應經途中發生事故。立作業開始前，等候時因就業場所設施或管理之缺陷發生事故。兩份以上工作往返就業場所之時間發生事故。. 通勤時間. 作業前後時間. 作業的準備行為和收拾行為發生的事故。. 學. ‧ 國. 因職業傷害或罹患職業病，經雇主同意直接往返醫療院所診療或下班. 作業終了後，經雇主核准利用設施，因設施缺陷發生事故。. ‧. 受雇主指揮監督為例行事務，往返特定地點時發生事故。. 工作時間中的暫離時發生事故。. Nat. 工作日之用餐時間中或為加班、值班，如雇主未規定必須於工作場所用. sit. 休息時間. y. 作業時間中斷或休息中，就業場所設施或管理之缺陷發生事故。. 出差. al. v i n Ch 由日常居、住處所或就業場所出發，至公畢返回日常居、住處所或就業 engchi U 場所期間之職務活動及合理途徑發生事故。 n. 從事其他工作. er. io. 餐，而為必要之外出用餐，於用餐往返應經途中發生事故。勞工臨時從事其他雇主期待勞工行為之工作而發生事故。. 雇主指派參加進修訓練、技能檢定、技能競賽、慶典活動、體育活動或其他活動，由日常居、住處所或就業場所出發，至活動完畢返回日常企業活動. 居、住處所或就業場所期間因雇主指派之活動及合理途徑發生事故。參加雇主舉辦之康樂活動或其他活動，因雇主管理或提供設施之瑕疵發生事故。. 執行職務期間. 因他人之行為發生事故。. 外力/外物介入. 利用雇主為勞務管理所提供之附設設施，設施缺陷造成事故。. 由前述整理可知，我國現行法對於職業災害之定義，勞保條例準則以至於勞工保險條例涵蓋之範圍較廣，而職業安全衛生法中所認定之範圍較小。而法學上 7. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(17) 對於「職業災害」的定義與相關的討論則是集中於勞動基準法中的職業災害的認定。早期實務與學說上針對職業災害範圍認定標準不一，有採職業安全衛生法定義之職業災害範圍者7、8，亦有採勞保條例準則者9，亦有認為職業災害應同時包含勞保條例的範圍以及職業安全衛生法之定義者10。目前實務11與學說12對於職業災害的通說見解，則多用以解釋勞動基準法第 59 條所規定之職業災害的定義，認為職業災害必須同時具備「業務遂行性」以及「業務起因性」。所謂「業務遂行性」，係指災害發生原則須處於業務遂行之狀態，亦即勞工依照勞動契約，在雇主的指揮監督下提供勞務而發生事故。而業務遂行狀態大致可歸類為三種情況：. 政治大理下但未從事工作，如待命時間；3.在雇主支配下(受雇主命令)，但未在雇主管立. 1.雇主支配管理下從事工作，如勞工於雇主指揮監督下提供勞務；2.雇主支配管. 理(現實的監督)下從事工作，如出差等。然，具備業務遂行性，不必然就為職業. ‧ 國. 學. 災害，仍須具備「業務起因性」之要件。「業務起因性」在學說上雖然有相當因. ‧. 果關係說、保護法因果關係說及相關判斷說的爭議，但通說採取相當因果關係說，. y. Nat. 亦即災害事故與勞工的工作之間必須具備相當因果關係，災害是業務內在或通常. er. io. sit. 伴隨潛在危險的現實化13，而在起因性的判斷上不一定要是「最有力原因」即便是相對有利原因，而具備經驗法則或一般通念者亦可14。而在一般情況下，職業. al. n. v i n 災害之發生原因可能有兩種，一為有意外災害介入，即勞工服勞務時受災所立即 Ch engchi U 罹患之傷病，為職業傷害；另一則為與所服勞務有因果關係，但非立即發病者，. 即職業病。依照實務的見解，若為職業傷害，首先應該先判斷該災害是否具有業. 最高法院 93 年度台上字第 593 號民事判決、最高法院 91 年度台上字第 198 號民事判決。林豐賓，同註 6，頁 360-363。 9 最高法院 81 年度臺上字第 2985 號裁判要旨。 10 黃程貫，同註 4，頁 438-441。 11 最高法院 93 年度台上字第 2288 號民事判決、最高法院 95 年度台上字第 2722 號、最高法院 100 年度台上字第 1191 號民事判決。 12 楊通軒，勞工保險條例逐條釋義，2011 年 12 月，頁 346；陳建文，勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則第十八條之探討，政大勞動學報，10 期，2001 年 1 月，頁 85-127。 13 徐婉寧，通勤災害之認定基準－兼評臺北高等行政法院一○三年度訴字第一○五五號判決，政大法學評論，148 期，2017 年 3 月，頁 113-162。 14 邱駿彥，職災保護-我國職業災害保護制度，勞工之友，631 期，2010 年，頁 36-39。 7 8. 8. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(18) 務遂行性15，再就「勞工所從事之工作與災害」及「災害與傷病」之間，為雙重因果關係判斷；若為職業病則僅就勞工所從事之工作與疾病之間判斷其因果關係，無須拘泥於業務遂行性的有無16。對於職業災害所造成的損害態樣，除了於勞工保險條例中有詳細規定、以及刑法中有對於「重傷」的定義，就職業災害的範圍「疾病、傷害、失能、死亡」、18. 來說，學者17. 整理一般認定的標準可作為參考。「疾病」，即身體外感或內傷而. 引發的病痛；「傷害」，除了重傷應參考刑法第 10 條第 4 項之定義，輕傷害(Minor Injuries)或稱為非失能的定義，即損失工作日未達 1 日以上的傷害。失能(Disabling. 政治大傷時間長短，由於工作傷害引起的生命喪失；2. 永久全失能(Permanent Toatl 立. Injuries)，則指損失工作日在 1 日以上，其中包含以下四類：1.死亡，係指不論受. Disablity)，係指死亡以外之傷害，使受傷者造成永久失能或雙目、一眼、四肢其. ‧ 國. 學. 一喪失機能；3. 永久部分失能(Permanet Partial Disblity)，係指除了死亡和永久全. ‧. 失能以外，任何足以造成肢體任何一部分完全失去或失去機能19；4. 暫時全失能. y. Nat. (Temporary Total Disablity)，係指受傷的人未死亡或未永久失能，但不能繼續其正. n. al. er. io. sit. 常工作而必須休息離開工作場所，而損失 1 日以上工作日暫時不能恢復工作者。. Ch. engchi. i n U. v. 楊通軒，同註 12，頁 346。徐婉寧，同註 13，頁 113-162。 17 林豐賓，同註 6，頁 362-363。 18 曹永昌、陳弘文，同註 5，頁 171-173。 19 學者另外整理了不屬於永久部分失能之情形：「1. 可醫治好的小腸疝氣；2. 損失手指甲或足指甲；3. 僅損失指尖而不傷及骨節者；4. 損失牙齒；5. 形體破相；6. 不影響身體運動的扭傷或挫傷；7. 手指或足趾簡單破裂及受傷部分之正常機能不致音破裂傷害，而造成能機障礙或受到影響者。」 15 16. 9. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(19) 第二項. 職業災害的成因與類型. 職業災害的原因極為複雜，可能是設施上的原因、亦有可能是管理上的原因，甚至同時兼有兩種以上的原因。然，若能有效歸類職業災害的成因與類型，除了可以供同種類組織作為借鏡、法院鑑定刑事責任和民事賠償的依據外，仍可以供勞工或行政機關作為職業災害預防的參考20。觀其職業災害的原因，學者21將其歸納為「不安全的環境」以及「不安全的動作」兩大類。所謂「不安全的環境」所引起災害的因素，又大致上可以分為機器設備不適當、個人防護裝備缺失、損壞以及工作環境等三方面。其中，對於機. 政治大置不當等；個人防護裝備的缺失或損害，即工作者對於作業環境不同而適當防護立器設備，可能係指無防護或沒有適當的安全裝置的機械、缺少搬運工具或機械佈. ‧ 國. 學. 具未使用或損壞未修復；工作環境方面，則包含能量因素如電氣、化學、熱因子或危害物如毒物、致癌物、腐蝕性物質、易燃物質等存在22。而所謂的「不安全. ‧. 的動作」，則屬於人員不安全操作導致的災害，尤其常見於不良的工作習慣或不. sit. y. Nat. 安全舉動造成災害，如工作者之粗心、遲鈍、不知規範、不遵守安全規則等。. al. er. io. 而至於職業災害的類型繁多，分類方法亦有數種，目前較為常見且為各國所. v. n. 採納者即為美國、日本的分類標準，其中日本之分類標準較美國為細。我國勞動. Ch. engchi. i n U. 檢查機構主要採用的分類為日本之分類，並且將其分類編號，本文將其類型與定義整理如表 2。. 20 21 22. 林豐賓，同註 6，頁 364。林豐賓，同註 6，頁 365-368。曹永昌、陳弘文，同註 5，頁 173。. 10. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(20) 表 2 職業災害之災害類型分類說明表23 分類號碼. 分類項目. 說明. 01. 墜落、滾落. 指人體從樹木、建築物、機械、車輛、梯子、樓梯、斜面等墜落而言，包括所乘坐之場所崩壞動搖而墜落之情況及碗狀沙坑埋沒之情況並包括與車輛系機械一起墜落之情況，但交通事件除外，因感電而墜落時歸類於感電。. 02. 跌倒. 指人體在近於同一平面上跌倒而言。即因拌跤或滑溜而跌倒之情況之稱。包括與車輛系機械一起跌倒之情況，交通事故除外。因感電而跌倒時，歸類於感電。. 03. 衝撞. 04. 物體飛落. 05. 物體倒塌、崩塌. 06. 被撞. 07. 被夾、被捲. 08. 被切、割、擦傷. 09. 踩踏(踏穿). 10. 溺斃. 治政指除去墜落、滾落、跌倒外，以人為主體碰觸到靜止物或動態物吊物、機械之部分等打到人及飛落之情形。(含與車輛機械衝撞，大不含交通事故)。立指以飛來物、落下物等為主體碰撞人體之情況而言，包括研磨砂輪破裂、切斷片、切硝粉等之飛來及包含自己所提攜物體掉落腳 ‧ 國. 指堆積物（包含堆垛）施工架、建築物等崩塌而碰撞人體之情況而言，包含豎立物體倒下之情況及落磐、崩雪、地表滑落之情況。除指飛來、落下、崩塌、倒塌外，以物體為主碰撞人體之情況而言，交通事故除外。. ‧. 指被物體夾入狀態及捲入狀態而被擠壓、撚挫之情況而言，起因於沖床模型、鍛造機槌等之挫傷等歸於本類型，包含被壓輾之情況，交通事故除外。指被擦傷的情況及以被擦的狀態而被切割等之情況而言，包含刀傷、使用工具中因物體之割傷、擦傷之情況。. y. Nat. sit. 指踏穿鐵釘、金屬片之情況而言。踏穿地板、石棉瓦之情況而墜落時，歸屬於墜落。包含墜落水中而溺斃之情況. io. er. 指與高溫或低溫物體接觸而言。包含暴露於高溫或低溫之環境下之情況。與高溫、低溫之接觸指與火焰、電弧、熔融狀態之金屬、開水、水蒸氣等接觸之情況而言。包含爐前作業中暑等暴露於高溫環境下之情況。包含暴露於冷凍庫內等低溫環境下之情況。. al. iv n C hengchi U 包含起因於被暴露於輻射線、有害光線之障害、一氧化碳中毒、缺氧症及暴露於高氣壓、低氣壓等有害環境下之情況。指接觸帶電體或因通電而人體受衝擊之情況而言。 n. 11. 學. 上之情況之謂，起因於容器之破裂，歸類於破裂。. 12. 與有害物等之接觸. 13. 感電. 以金屬護蓋金屬材料為媒體而感電之情況之媒介物，歸類於此等物體所接觸之各該設備、機械設備。. 本表格整理自：勞動部職業安全衛生署，勞動部職業安全衛生署-職業災害統計網路填表系統之災害類型分類說明表，最後檢索日期：5 月 21 日，檢自： https://injury.osha.gov.tw/instruction.aspx。. 23. 11. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(21) 爆炸. 15. 物體破裂. 16. 火災不當動作. 18. 其他. 19. 無法歸類者. 21 22. 立. 指不能歸類於上述任何一類的傷口之化膿、破傷風等而言。指欠缺判斷資料而分類困難之情況而言。. 上下班公路交通事故指上下班發生之交通事故中適用公路交通法規之情況而言。上下班鐵路交通事故指上下班發生之交通事故中由公共運輸列車、電車等引起事故而言。上下班船艙航空器交通事故. ‧. 23. 政治大. 指不歸類於上述之情況，舉重而扭腰等起因於身體動作不自然姿勢，動作之反彈，引起扭筋、撚挫、扭腰及形成類似狀態而言。失去平衡而墜落、攜帶物品過重而滾落時雖與不當動作有關，亦應歸類墜落、滾落。. 學. 17. 指容器、裝置因物理的壓力而破裂之情況而言。包含壓壞在內。研磨機砂輪破裂等機械的破裂之情況應歸類於物體飛落。媒介物計有鍋爐、壓力容器、鋼瓶、化學設備等。在危險物品之火災時以危險物品為媒介物，在危險物品以外之情況以作為火源之物品為媒介物。. ‧ 國. 14. 指壓力之急激發生或開放之結果，帶有爆音而引起膨脹之情況而言。破裂除外。包含水蒸氣爆炸。在容器、裝置內部爆炸之情況。容器、裝置等本身破裂時亦歸屬於本類。在容器、裝置等內部爆炸時之媒介物，應歸類於各該容器、裝置等。自容器、裝置等取出內容物或在洩漏狀態而各該物質爆炸之情況之媒介物不歸類於各該容器、裝置而應歸屬於各該內容物。. 指上下班發生之交通事故中由船舶、飛機等引起事故而言。. 上下班其他交通事故指上下班發生之交通事故中，除公共運輸列車、電車外，在事業單位工作場所內之交通事故應歸類於各該項目。非上下班公路交通事故指非上下班發生之交通事故中適用公路交通法規之情況而言。. 32. 非上下班鐵路交通事故指非上下班發生之交通事故中由公共運輸列車、電車等引起事故而言。非上下班船艙指非上下班發生之交通事故中由船舶、飛機等引起事故而言。航空器交通事故非上下班其他交通事故指非上下班發生之交通事故中，除公共運輸列車、電車外，在事業單位工作場所內之交通事故應歸類於各該項目。. y. sit. er. al. n. 39. io. 33. Nat. 29 31. Ch. engchi. i n U. v. 12. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(22) 第二節. 國家預防與處理職業災害之義務與手段. 由晚期資本主義構築的工業社會發展觀之，勞工因為受雇而形成的勞動契約，雖然原則上是由勞資雙方依照契約自由原則訂定，但就勞動社會的現實面來看，勞資力量本就明顯不對等，而且自生產資源私有制度中，勞工就企業經營決策始終無法與資方立於平等地位的情況 24。學者25認為，勞動關係與其他私契約的關係有所不同，勞動關係不只是當事人間的個別權利義務關係，而是必須置於整體的社會關聯下觀察，且傳統民法以契約為出發點和基本類型，已經無法適切處理當契約當事人間不平等的社會關係。因此作為勞動關係規制的各種國家介入手段，. 政治大護之義務，因此，本文以下會先就憲法位階探求國家對於職業災害勞工保護之基立. 按其表面而言的確具有正當性與合理性26。但本文認為仍須探究國家對於勞工保. ‧ 國. ‧. 第一項. 學. 礎，並對於目前我國的職業災害保護手段予以說明。. 國家義務之基礎. y. Nat. sit. 職業災害對於勞工的生命、健康影響極大，除了個人的勞動力減損可能影響. n. al. er. io. 其生計外，對於社會整體的經濟發展亦會造成不小的影響，也因此，除了於法律. i n U. v. 相關的規定外，亦能在憲法位階中導出國家對於職業災害相關之作為義務。. Ch. engchi. 在第二次世界大戰後，學說已通認生存權、工作權為職業災害補償之憲法基礎27。亦有學說28以社會國原則導出對職業災害補償之憲法基礎。而觀現代的社會國原則，其發展可追溯至 19 世紀中葉，可謂對於工業革命和資本主義興起後的反思，目的在於要求國家促進並維繫社會的正義與安全29。首先將社會國原則黃程貫，同註 4，頁 15。林佳和，勞動與法論文集 I：勞動法理論基礎與法制發展、同盟與集體勞動法，2014 年 10 月，頁 125-126。 26 林良榮，勞動檢查制度論-法理基礎與我國現行體制，高大法學叢論，8 卷，2 期，2013 年 3 月，頁 149-210。 27 黃越欽、王惠玲、張其恆，職業災害補償論-中美英德日五國比較，1995 年 10 月，1 版，頁 8、 11、20、178。 28 楊通軒，當事人違法或過失時職業災害補償責任之探討，1996 年 2 月，頁 64。 29 詹鎮榮，憲法基本原則：第 5 講社會國原則-起源、內涵及規範效力，月旦法學教室，41 期， 24 25. 13. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(23) 入憲者，即德國 1919 年制定之威瑪憲法，我國於 1946 年制定憲法之時，仿效德國威瑪憲法的體制，於第 13 章「基本國策」中納入許多深具國家社會理念的原則性條款，雖然我國沒有「社會國家」之明文，但根據「基本國策」一章中之條文規範以及大法官釋字第 485 號解釋理由書30中，皆肯定社會國原則為我國憲法基本原則之一。由前述可知，要論國家對於職業災害相關之作為義務，可以由我國憲法中之生存權、工作權與基本國策相關條文加以探討。第一款. 生存權. 憲法第 15 條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」其中便. 政治大解，生存權可以包含「自然生命」以及「經濟存續生命」保障立. 包含生存權。然對於「生存權」的內涵，在解釋上有不同的看法，從文義上的理 31. 。學者32及大法官. 釋字第 596 號解釋33認為，憲法將生存權、工作權與財產權置於同一條規範，而. ‧ 國. 學. 這三個基本權屬於「經濟上之受益權」，而將生存權定位為「經濟上生存的權利」. ‧. 而不涵蓋「自然生命存續的權利」。但另有學者34認為，「生存權」之規範效力應. y. Nat. 同時包含「自然生命的存續」以及「經濟狀態穩定的持續」，大法官釋字第 476 號. er. io. sit. 解釋文35中亦採類似之見解。而對於「經濟狀態穩定的持續」或是「維持最低生活的權利」一般認為有三種不同程度的標準，即「最低生存水準」、「最低限度的. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 2006 年 3 月，頁 32-41。 30 大法官釋字第 485 號解釋理由書：「憲法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第一條、基本國策章及憲法增修條文第十條之規定自明。」 31 吳信華，憲法釋論，2015 年 9 月，2 版，頁 382。 32 吳信華，同前註，頁 382。 33 大法官釋字第 596 號解釋理由書：「人民於私法上之債權，係憲法第十五條財產權保障之範圍，國家為保護人民私法上之債權，設有民事強制執行制度，俾使債權人得依據執行名義，聲請執行法院，使用強制手段，對於債務人之財產加以執行，以實現其債權，至債務人於強制執行中，雖有忍受國家強制力之義務，惟為維護其受憲法第十五條所保障之生存權及其他基本人權，立法者仍得衡酌債權人私法上債權實現及債務人生存保護必要，於不違反憲法第七條及第二十三條之範圍內，立法禁止對於債務人部分財產之執行。」從解釋理由書中可以觀知，其係採「生存權」為「經濟存續生命」的看法。 34 吳庚、陳淳文，憲法理論與政府體制，2015 年 9 月，3 版，頁 258-260。 35 大法官解釋第 476 號解釋理由書：「人民身體之自由與生存權應予保障，固為憲法第八條、第十五條所明定；惟國家刑罰權之實現，對於特定事項而以特別刑法規定特別之罪刑所為之規範，倘與憲法第二十三條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則，要不得僅以其關乎人民生命、身體之自由，遂執兩不相侔之普通刑法規定事項，而謂其係有違於前開憲法之意旨。」. 14. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(24) 健康及文化生活」以及「符合人性尊嚴的生活」36，我國憲法上雖然無明文表示，但學理上37以及大法官釋字38中皆認為不能以「最低生存水準」作為標準，而應該提升至「符合人性尊嚴的生活」。對於人民基本權利的保障，為現代法治國家的主要任務，學者39曾整理司法院大法官已承認之基本權功能，包含消極要求國家不作爲、不干預的「防禦權功能」，積極要求國家提供給付或服務的「受益權功能」，課與國家積極採取措施，以保護基本權免於受第三人侵害的「保護義務功能」，積極課與國家提供適當程序以落實基本權保障的「程序保障功能」，以及課與國家提供適當制度保障，以. 政治大基本權之功能另有，人民參與國家政治意思之決定權、與政治意見之形成權所構立. 幫助基本權之實現的「制度保障功能」。而後有學者40提出除了上述 5 種功能外，. 秩序所應共同遵守標準的「客觀價值決定作用」。. 學. ‧ 國. 成的「參與權」，以及作為客觀價值體系標準，作為人類生活共同目標，以及法. ‧. 而生存權本身具有防禦權以及受益權的功能 41，具有防禦權功能的生存權，. y. Nat. 即用以防止、限制國家不對人民生命存續非法侵害或非法剝奪；具有受益權功能. er. io. sit. 的生存權，基本權主體的人民可以據以請求國家提供特定經濟或社會給付，但仍須注意的是，雖然生存權是積極權，但是沒有實體法上的依據，個人仍不可以援. n. al. 引憲法要求行政機關給付. v i n 。最初各國憲法僅注意自由權面向的生存權，但到了 Ch engchi U. 42. 20 世紀，各國憲法對於受益權面向的生存權逐漸加以保障43。. 若勞工受到職業災害，輕則數日無法工作，重則終生難以回歸職場，可能導. 莊啟磊，論職業災害之國家安全保護義務--勞動保護制度之簡析，工業安全衛生月刊，297 期， 2014 年 3 月，頁 68-82。 37 吳信華，同註 31，頁 385。 38 大法官釋字第 422 號解釋文：「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。」 39 許宗力，基本權的功能與司法審查，人文及社會科學研究彙刊，6 卷，1 期，1996 年 1 月，頁 24-34。 40 法治斌、董保城，憲法新論，2014 年 9 月，6 版，頁 129-143。 41 林騰鷂，中華民國憲法，2016 年 2 月，6 版，頁 62。 42 吳庚、陳淳文，同註 34，頁 261。 43 徐文堂，同註 3，頁 34-36。 36. 15. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(25) 致該職業災害勞工落至生存線之下，難以維持其生計。因此就生存權的防禦權面向來說，國家有其義務保護人民免於受到職業災害；而就生存權的受益權面向來看，受到職業災害的人民可以向國家請求給付，甚至於國家立法怠惰並未盡到對於人民的保護義務時，可進一步向國家為請求。我國勞動基準法、職業安全衛生法等均為以勞工生存保障為基礎之立法，但仍須注意的是，當勞工發生職業災害時應先依據這些法律為主張權利，僅有在法律保障不足時方能援引生存權向國家請求。第二款. 工作權. 政治大章中仍有不少條文與工作權有關，如憲法第 152 條至第 154 條。由此可知，憲法立. 工作權與生存權、財產權同樣規定於憲法第 15 條中，除此之外在基本國策. 雖然於第 15 條或基本國策章中多明文保障工作權，然，並未闡述其性質和保障. ‧ 國. 學. 範圍，且又因憲法將工作權與帶有典型自由權和防禦權之財產權、以及帶有生存. ‧. 權和受益權的生存權並列，便會衍伸出工作權定性的疑慮44。針對工作權之定位，. y. Nat. 學說上有三種不同見解45，有論者認為工作權係指人民從事工作選擇職業的權利，. er. io. sit. 或自由選擇職業以及工作場所之權利，因此工作權屬於一自由權，另有學者將此一見解延伸，將工作權的保障範圍定為：1. 人民作為職業的正當工作均受國家保. al. n. v i n 人民有選擇工作和職業的自由，國家不得違背其意願強迫就業；3. Ch engchi U. 障；2.. 取得. 各種職業或資格者，其職業活動範圍和工作方法的選擇受到憲法保障。然，又有論者認為，工作權係指「人民於失業之際，請求國家予以適當就業機會，以維持生存之權利」，進而肯定國家應有積極作為保障人民工作權乃至於生存權的意義，而認為工作權為一受益權。另有論者認為，工作權兼具自由權和受益權的性質，一方面可以排除來自國家的不法侵害；另一方面可以於失業時請求國家救濟。工. 蔡茂寅，工作權保障與勞動基本權的關係及其特質，律師雜誌，219 期，1997 年 12 月，頁 2230。 45 由蔡茂寅，註 44，頁 22-30 中詳細整理。 44. 16. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(26) 作權本身具有自由權之功能，學說 46與大法官釋字47中均持肯定見解，然學者認為，隨著威瑪憲法以來世界各國逐漸「福利國家化」，工作權已逐漸轉變為同時帶有自由權和受益權之性質48，而其受益權之範圍，係指工作權具有請求國家保護之功能，亦即立法機關、司法機關和行政機關於此領域內禁止保護不足49，而工作權不能以一般法律上的權利視之，只能以勞動權利者的立場在國家勞動法的保護下自行尋找勞動機會50，申言之，人民無法以行政訴訟或憲法訴訟的方式要求國家提供個別工作，但國家需依據工作權之方針，積極規劃各種培養工作能力、保護工作安全、維持工作報酬、創造就業機會等法規51。對於工作權雖然大多數. 政治大 (Europarat, Council of Europe)於 1961 年決議之歐洲社會憲章(European Social 立國家皆承認，但是涵蓋的範圍皆有所不同，但值得注意的是，歐洲理事會. Charter) 中對於社會基本權、工作權之規定，將安全衛生工作條件規定於其中52。. ‧ 國. 學. 而避免職業災害之發生，屬於保障勞工安全就業，因此可知職業災害與工作權有. 基本國策. io. er. 第三款. sit. y. Nat. 知工作權亦為國家防止職業災害之重要憲法基礎。. ‧. 密切關係，在加上前述歐洲社會憲章將安全衛生工作條件置於社會基本權中，可. 如前所述，我國憲法的基本國策內容，即是仿威瑪憲法而來，但威瑪憲法中. al. n. v i n 並未有如我國一般特列一專章，而是將基本國策相關之規定分部於各章，因此我 Ch engchi U. 法治斌、董保城，同註 40，頁 269-270。相關大法官釋字如大法官釋字第 538 號解釋文：「惟營造業之分級條件及其得承攬工程之限額等相關事項，涉及人民營業自由之重大限制，為促進營造業之健全發展並貫徹憲法關於人民權利之保障，仍應由法律或依法律明確授權之法規命令規定為妥。」以及大法官釋字第第 514 號解釋理由書：「人民營業之自由為憲法第十五條工作權及財產權應予保障之一項內涵。」 48 蔡茂寅，同註 44，頁 22-30。 49 李惠宗，憲法工作權保障系譜之再探以司法院大法官解釋為中心，憲政時代，29 卷，1 期， 2003 年 7 月，頁 121-157。 50 黃越欽，憲法中工作權之意義暨其演進，法令月刊，51 卷，10 期，2000 年 10 月，頁 34-55。 51 徐文堂，同註 3，頁 9-11。 52 European Social Charter, 1961, Part.2 Article 3:” With a view to ensuring the effective exercise of the right to safe and healthy working conditions, the Contracting Parties undertake: 1 to issue safety and health regulations; 2 to provide for the enforcement of such regulations by measures of supervision; 3 to consult, as appropriate, employers' and workers' organisations on measures intended to improve industrial safety and health.” 46 47. 17. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(27) 國憲法中的基本國策章，實為一大特色53。然，我國憲法雖於「基本國策」章中詳盡列舉國家社會福利義務，但其效力如何仍有待商榷，而對於基本國章之各條款效力適用，我國學說有不同之見解54： 1. 基本國策作為方針條款(Programmsatz)，條款僅為指引立法方向，至於詳細的內容則由立法者形成，方針條款並無規範拘束力，漠視該規範亦不會受到司法制裁55；2. 基本國策作為憲法委託(Verfassungsauftrag)，即基本國策條款構成對立法者應立法的委託，對立法者課與義務，要求立法者必須實現憲法所設定的價值； 3. 基本國策作為制度保障(Institutsgarantie)，即基本國策作為憲法保障其一定存. 政治大公權利，即基本國策可以賦予人民要求國家為一定行為、不行為或容忍之權利，立. 續之法制度，要求立法者制定法律時應留意遵守一定原則；4. 基本國策作為主觀. 但多數學說基於請求標的不明確、國家財政資源有限56等原因進而否定基本權利. ‧ 國. 學. 作為主觀公權利。學者57認為，對於不同基本國策條款之效力應根據其內容決定，. ‧. 如憲法第 141 條針對外交並提倡國際正義，應僅為理想或很久以後之國家目的；. y. Nat. 若有明確規範對象，則可類似憲法委託，如憲法第 153 條等；再者也可能是表明. er. io. sit. 實施時的最低程度規定，如憲法第 160 條第 1 項關於基本教育之年齡規定。而我國憲法中與職業災害相關之基本國策條文，為憲法第 152 條、第 153 條. al. n. v i n 第 1 項以及第 155 條。從規範明確與否來看，相較於其他基本國策條文來說，此 Ch engchi U. 3 條屬於較為明確者；而從法體系的角度來看，勞動基準法、職業安全衛生法、勞工保險條例為實現前述幾條基本國策之法律。故由前述可知，我國憲法基本國. 策亦可作為國家使勞工免於職業災害之憲法基礎。. 林騰鷂，同註 41，頁 559。該分類參考林騰鷂，註 41，頁 560。 55 楊政憲，社會基本權之研究:以德國法為借鏡，未出版之碩博士論文，國立臺灣大學，法律學研究所，1995 年 6 月，頁 67。 56 Chirstian Starck，許宗力譯，基本權利的解釋與影響作用，國立臺灣大學法學論叢，21 卷，2 期，1992 年 8 月，頁 159-181。 57 吳庚、陳淳文，同註 34，頁 271。 53 54. 18. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(28) 第二項. 國家職業災害保護之手段. 基於前述，國家基於憲法上的規定而具有保障職業災害勞工之義務。而國家在職業災害事件中所扮演之角色有兩大手段，一為職業災害之預防方法，二為職業災害發生過後提供受害者的救濟途徑58。前者包含各項勞動條件最低基準的立法設置以及勞動檢查；後者則包含民事、刑事和行政爭議問題的各項救濟管道建立，以及相關責任認定的判定基準59。國家於職業災害發生前之預防方法. 第一款. 在國家對於職業災害事件中常見的預防手段，即透過直接性立法而對勞動關. 政治大規範對象為「最低勞動條件的確保」；而以後者來說，職業安全衛生法則是「最立. 係予以規制，如勞動基準法以及職業安全衛生法。以前者來說，勞動基準法主要. ‧ 國. 學. 低安全衛生環境的確保」60，由於這是最低標準之勞動保護，立法設計上為了確保最低標準的實效性，通常會採取以下的手段：1. 就最低勞動基準的設定上採取. ‧. 具有片面性的強行規定，或具有直接規範的效力；2. 對於違反此一最低標準之雇. sit. y. Nat. 主，給予法律上之制裁；3. 設置具有事前預防性格的勞動監督行政，亦即透過勞. al. er. io. 動檢查，來確保勞動條件或安全衛生等各項勞動基準的實施61。而就積極或事前. v. n. 預防行政的角度，勞動檢查制度是落實職業安全衛生的重要行政手段。. Ch. engchi. i n U. 傳統上所指稱之勞動檢查制度的型態，包含國家型勞動檢查制度、代行檢查制度以及事業單位的自動檢查制度等，前兩者帶有公權力的色彩，屬於公權力的檢查行政；後者則係由事業單位自己辦理的檢查制度62。而本文此段主要談論國家對於職業災害之預防手段，因此本文中所謂「勞動檢查」，係指勞動檢查機構依據法律授權運用公權力的行使，監督輔導事業單位符合勞動基準，提供必要的安全衛生和福利設施，以貫徹勞工政策、並達到維護勞工合法權益、防止職業災. 58 59 60 61 62. 莊啟磊，同註 36，頁 68-82。林良榮，同註 26，頁 149-210。林良榮，同註 26，頁 149-210。林良榮，同註 26，頁 149-210。林良榮，同前 26，頁 149-210。. 19. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(29) 害發生等目的所為之勞動檢查63。我國的勞動檢查制度始於 1930 年，在 1930 年 8 月 1 日公布施行工廠法、工廠法施行細則64以後，於 1931 年 10 月 1 日公布施行工廠檢查法，作為我國早期勞動檢查的主要法令依據，並由當時實業部65為主管機關，底下設置勞工司處理勞工行政業務66。該法明文規定檢查事務由中央勞工行政機關派檢查員辦理，並特設工廠檢查人員養成所及頒布獎懲規程，一直沿用到 1993 年 2 月。直到勞動基準法公布實施以後，檢查範圍擴大以及工廠檢查機構的組織和功能調整，除了在勞動基準法中特設了「監督與檢查專章」，行政院勞工委員會亦將工廠檢查法. 政治大，其後勞動檢查主要之法源依據便轉為「勞動檢查法」。立. 更名為「勞動檢查法」並修正其內容，於 1993 年 1 月立法院三讀通過，同年 2 月 3 日公布施行至今. 67. 因為早期的勞動檢查其法源為工廠檢查法，且因 1970 年代以前政府勞動檢. ‧ 國. 學. 查機構和人員的不足，故檢查對象只著重於僱用勞工 30 人以上適用工廠法的工. ‧. 廠，以及僱用勞工 50 人以上的礦場。而後隨著勞工安全衛生法的制定和其適用. y. Nat. 行業的開放，勞動檢查之對象於 2013 年 7 月 3 日正式擴大為各個行業68。而其. er. io. sit. 檢查事項範圍相當廣泛，就其勞動檢查法第 4 條第 1 項以及施行細則第 4 條可觀之，其檢查範圍除了勞動檢查法中所規定的檢查事項外，並包含勞動基準法、職. al. n. v i n 業安全衛生法、勞工保險條例等其他勞動法令所規定應辦理和檢查的事項。 Ch engchi U. 我國勞動檢查機構，不論是中央主管機關或委辦機關等時有更迭，經過數次. 立法不當或遷就現實使然，形成一種「以中央為中心而授權成立的分立式體制」 69. 概略如圖 270，並主要可以區分為五種類型71的檢查模式，概述如下：. 林豐賓，同註 6，頁 270-275。工廠法、工廠法施行細則已分別於民國 107 年 11 月 21 日、民國 108 年 01 月 29 日廢止。 65 實業部為經濟部之前身。 66 勞動部職業安全衛生署，中華民國 105 年勞動檢查年報，2017 年，頁(3)。 67 林大鈞，勞工政策與勞工法論，1994 年 12 月，1 版，頁 213-215 68 勞動部職業安全衛生署，同註 66，頁(1)-(2)。 69 林良榮，同註 26，頁 149-210。 70 本圖繪製參考自勞動部職業安全衛生署，同註 66，頁(11)，並由本文重新繪製，但該檢查年報中並未將桃園市勞動檢查處、以及臺南市勞動檢查中心涵蓋其中，故本圖中亦並未繪製。 71 相關分類參考林良榮，同註 26，頁 149-210。 63 64. 20. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(30) 經濟部. 勞動部. 科技部. 直接隸屬. 直接隸屬. 同樣隸屬. 職業安全衛生署 (北、中、南區中心合計 212 ). 新竹科學工業管理園區. (3 人). (4 人). (2 人). (45 人). io. 屏東分處第四課. 中華壓力容器協會. Nat. 高雄分處第四課. 中華鍋爐協會. 中華民國工業安全衛生協會 (49 人). (36 人). 中部科學工業管理園區 (6 人). 南部科學工業管理園區 (5 人). sit. (3 人). 委辦. ‧. 臺中分處第四課. 委辦. (6 人). 學. 中港分處第四課. 立. ‧ 國. 直接隸屬. 政治大委託辦理. y. 加工出口區管理處勞動檢查科 (4 人). (35 人). n. al. er. 礦務局. Ch. engchi. i n U. v. 新北市政府勞動局. 臺中市政府勞動局. 高雄市政府勞動局. (15 人). (3 人). (3 人). (10 人). 檢查處(76 人). 檢查處(73 人). 檢查處(42 人). 檢查處(83 人). 台北市政府勞動局. 圖 2 我國現有勞動檢查機構組織系統及編制檢查人力. 21. DOI:10.6814/NCCU201900812.

(31) 一、中央主管勞政機關部門相關之檢查機構. 勞動檢查業務在 1986 年時，在中央原本由內政部勞工司辦理，於次年 8 月 1 日將勞工司的人力、業務移轉至行政院勞工委員會，由勞工檢查處分科辦理相關業務的規畫和督導，並於底下設有北區、中區、南區勞工檢查所。而後隨著 103 年 2 月 17 日組織改制後，勞工委員會更名為勞動部職業安全衛生署，原北、中、南區勞動檢查所則納編為職業安全衛生署中的北區、中區、南區的職業安全衛生中心72，沿用至今。二、由中央授權地方政府成立的檢查機構. 政治大臺北市政府和高雄市政府設置檢查所辦理檢查事務。在 2010 年 12 月 25 日時直立. 臺北市和高雄市分別於 1967 年及 1979 年時改制為院轄市，並由內政部授權. 轄市改制，考量勞工安全衛生專業分工，勞動部(當時的勞委會)分別自 2013 年 2. ‧ 國. 學. 月 1 日和 3 月 15 日授權新北市政府和臺中市政府辦理部分勞動檢查業務73。因. ‧. 此我國目前由中央授權地方政府成立的檢查機構，包含臺北市、新北市、高雄市、. y. Nat. 臺中市、桃園市勞動局直接隸屬之檢查處，及臺南市政府隸屬之勞動檢查中心。. er. io. sit. 三、中央直屬但非由主管勞政事務的部門所管轄的檢查機構. 此一類型的檢查機構，主要為經濟部所屬之加工出口管理區以及科技部所屬. al. n. v i n 之科學工業管理園區。1965 年經濟部在高雄成立加工出口區管理處設勞動中心， Ch engchi U. 嗣後有分別在楠梓、臺中設立加工區分處，並由內政部授權各管理處的勞工科辦理檢查業務，現今組織改造後則為高雄、臺中、中港以及屏東 4 分處辦理勞動檢. 查事務。1980 年、1997 年以及 2007 年行政院國家科學委員會分別在新竹、臺南以及臺中成立科學管理局。爾後國家科學委員會於 103 年 2 月 17 日改名為科技部，原科學管理局改制為新竹、南部、中部科學管理園區，並於內部設勞動檢查中心辦理勞動檢查業務。雖然加工出口管理處和科學管理園區分別隸屬於經濟部. 72 73. 勞動部職業安全衛生署，同註 66，頁(9)。勞動部職業安全衛生署，同前註，頁(9)。. 22. DOI:10.6814/NCCU201900812.