第四章 衝突與協調：臺灣省與中央的職權問題
第三節 臺灣省保安司令部職權與縣市自治的問題
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第三節 臺灣省保安司令部職權與縣市自治的問題
由於吳國楨是省主席兼任臺灣省保安司令，為了了解在吳國楨掌握的權力，
本節將討論吳國楨時期臺灣省保安司令部權力運作的情況。此外，中央遷臺後，
開始著手規劃實施地方自治，〈臺灣省各縣市實施地方自治綱要〉成為臺灣各縣 市地方自治的母法，而省的自治在沒有法源的狀態下，省的代議機構仍是省參議 會，本節將討論中央遷臺後地方自治在此架構下的侷限，同時探討省參議會、縣 市政府與省的關係。
一、臺灣省保安司令部的權力
1947 年臺灣改制後，「臺灣全省警備司令部」取代長官公署時期的「臺灣省 警備總司令部」負責臺灣軍事事務。751948 年 3 月行政院行文要求臺灣依法成立 省保安司令部，臺灣省政府認為臺灣已有全省警備司令部負責軍事工作，加上情 況特殊，為簡化指揮系統節省經費，拒絕行政院的要求。765 月行政院針對此事 再度行文，臺灣省政府仍以臺灣已有全省警備司令部負責相關業務為由再度表示 臺灣應暫緩設置省保安司令部。771949 年 1 月陳誠接任臺灣省主席後，全省警備 司令部改回臺灣省警備總司令部，並由陳誠兼任警備總司令，9 月東南軍政長官 公署成立後，裁撤警備總司令部並成立臺灣省保安司令部。78陳誠時期的臺灣省 保安司令部隸屬東南軍政長官公署，名稱雖然為省保安司令部，但與「省保安司 令部組織條例」的規定有顯著的差異。基本上，根據該條例省保安司令由省主席
75 原本臺灣改制後應依「省保安司令部組織條例」成立「臺灣省保安司令部」，隸屬軍事委員會，
並受行政院監督，負責全省保安及防空工作。參見〈省保安司令部組織條例〉，《國民政府公 報》，1944 年 1 月 22 日，頁 1。
76 「本省保安司令部擬不予設置一節送核案」（1948 年 03 月 27 日），〈本省保安司令部免予設 置〉，《臺灣省級機關檔案》，國史館臺灣文獻館(原件：臺灣省政府)，典藏號 0040125002046003。
77 「本省保安司令部仍請暫免設置一節送核案」（1948 年 05 月 25 日），〈本省保安司令部免予設 置〉，《臺灣省級機關檔案》，國史館臺灣文獻館(原件：臺灣省政府)，典藏號 0040125002046004。
78 〈臺灣省保安司令部成立〉，《臺灣省政府公報》，1949 年 9 月 9 日，頁 883。
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兼任，綜理全省保安事務，制度上隸屬行政院管轄，並受國防部指揮監督，而此 時的臺灣省保安司令部隸屬東南軍政長官公署管轄，而東南軍政長官公署在當時 隸屬國民黨中央非常委員會第二分會，第二分會具有決策所有管轄區域內的最高 決策權，這表示臺灣省保安司令部不受中央部會指揮，層級上與臺灣省政府平行，
負責安定臺灣內部局勢。79
在這個架構下，1949 年 12 月 16 日公布吳國楨擔任臺灣省主席並兼任臺灣 省保安司令，80吳國楨也透過這項人事命令企圖掌握臺灣的軍政實權。雖然臺灣 省保安司令部並不是臺灣最高的軍事單位，但卻是國民黨當局主要用以維持臺灣 社會內部的重要單位，因此掌握臺灣省保安司令部的權力具有相當的意義。從制 度上來說，臺灣省保安司令部在東南軍政長官公署的體制下，與臺灣省政府都受 東南軍政長官公署指揮，也就是說，東南軍政長官公署掌握對臺灣一切軍政事務 的最終決策權。1950 年 3 月東南軍政長官公署裁撤，5 月臺灣省保安司令部被劃 入行政系統，受國防部指揮監督。81
體制上，臺灣省保安司令部不直接隸屬臺灣省政府，不受臺灣省政府管轄，
但因為保安司令是由省主席兼任，所以省主席仍然能夠透過這項兼職取得一定程 度的軍事權力。但在吳國楨的任內，他僅是名義上的保安司令，權力受到相當的 限制，在他就任前則對保安司令的權力有所讓步，他表示：
……總裁很高興讓我兼任，只要我保證將部隊的行政管理權完全交給副 司令彭孟緝將軍，我還應當將私章交給彭將軍，由他以我的名義執行司 令的所有職責，當然如果我想了解情況，他會向我報告。但另一方面蔣 又指示我不要以任何形式干涉彭將軍。82
這顯示中央對於吳國楨同時掌握臺灣軍政權力顯然有所顧慮，因此吳國楨正式就
79 張嘉仁，〈東南軍政長官公署與國共內戰（民國 38 年 8 月-民國 39 年 3 月）〉，頁 50。
80 〈任免令〉，《總統府公報》，1949 年 12 月 31，頁 2。
81 〈臺灣省保安司令部隸屬行政系統〉，《臺灣省政府公報》，1950 年 05 月 09 日，頁 517。
82 吳國楨，《夜來臨：吳國楨見證的國共鬥爭》，頁 263。
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職臺灣省保安司令之前，與陳誠、蔣介石達成協議，同意由副司令彭孟緝處理保 安司令部一切事務，但要求如果保安司令部有逮捕平民的行動，其有隨時複審的 權力。對吳國楨而言，其上級長官仍是陳誠，為了避免不必要的麻煩，他同意作 為名義上的保安司令，這一妥協也等同放棄保安司令的實權。83值得注意的是 1949 年東南軍政長官公署同意將保安司令部轄下之臺灣省警務處及保警總隊隸 屬臺灣省政府，儘管仍受保安司令部指揮，84但卻是省政府能夠直接影響的警力。
但整體來說，吳國楨在沒有足夠的實權下，與彭孟緝之間的爭執屢有所見，以下 舉例說明。
1950 年臺灣火柴公司總經理王則甫被捕入獄，吳國楨得知此事後認為逮捕 此人於法無據，要求彭孟緝釋放王則甫，蔣經國與彭孟緝隨後向吳國楨表示不能 釋放。為此吳國楨上書蔣介石，對這次的非法逮捕提出抗議，但並未得到直接回 復，後由蔣介石秘書周宏濤轉達表示蔣介時願意看在吳國楨的面子上，將王則甫 由槍斃改判七年監禁。851951 年 6 月 1 日《自由中國》雜誌刊載〈政府不可誘民 入罪〉一文批評臺灣省保安司令部的不當作為，866 月 4 日保安司令部副司令彭 孟緝派人監視雷震住所，準備逮捕《自由中國》編輯，而後雷震接到吳國楨的電 話，說明保安司令部不會執行逮捕，87吳國楨也在之後告訴雷震雖然他是保安司 令，但彭孟緝做的事從來都不經過他，這次是湊巧保安司令部的工作人員送急件 被他看到，才知道彭孟緝命令逮捕《自由中國》社編輯，於是馬上在公文上打上 大叉叫人送回去，並通知雷震保安司令部不會捉人。88
從吳國楨卸任離開臺灣之後所發生的吳國楨事件中也可以發現吳國楨身為
83 裴斐(Peffer, N)、韋慕庭(Wilbur,C.M.)訪問整理，吳修垣譯，《從上海市長到"臺灣省主席"：1946
～1953 年 : 吳國楨口述回憶》，頁 80。
84 「警務處及保安警察總隊仍隸臺灣省政府案」（1949 年 09 月 14 日），〈警務處及保警總隊仍隸 本府并受保安司令部指揮〉，《臺灣省級機關檔案》，國史館臺灣文獻館(原件：臺灣省政府)，
典藏號0040125004752002。
85 吳國楨，《夜來臨：吳國楨見證的國共鬥爭》，頁 281。
86 〈政府不可誘民入罪〉，《自由中國》，4：11（1951.06），頁 4。
87 雷震，《雷震全集 11：雷震回憶（一）》（臺北：桂冠圖書，1989），頁 77。
88 雷震，《雷震全集 11：雷震回憶（一）》，頁 82。
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司令卻沒有實權的事實。胡適指控吳國楨任臺灣省保安司令期間於沈鎮南的死刑 判決書上簽名蓋章一事難辭其咎，吳國楨則回應他承認當時他兼任保安司令部的 條件就是把圖章交給副司令，這的確不光彩。89保安司令部軍事法庭有一些案件 有他的簽名，而這些案件也是在他不斷要求之下才交到他手中，他願意為這些他 批准的案件負責，同時也希望胡適去看所有保安司令部的檔案，就會知道有多少 案件是交到他手中，此外，也希望胡適了解保安司令部軍事法庭所審理的案件，
仍需經過國防部軍事法庭覆核，保安司令部並非最高的決策單位。90
這些都顯示蔣介石雖因顧忌美國因素而對吳國楨而有所妥協，但更突顯吳國 楨作為「名義上」保安司令的事實，類似的事件在吳國楨省主席任內屢見不鮮。
吳國楨任省主席在名義上取得軍政權力，但實際上就軍權而言，吳國楨主政時期 所掌握的權力遠小於陳誠時期。
二、地方自治的實施
根據憲法122 條規定，縣市自治法應依據〈省縣自治通則〉，召開縣市民代 表大會制訂縣市自治法，但中央一直未能完成〈省縣自治通則〉的立法，使得地 方自治一直未能獲得足夠的保障。中央與臺灣省政府為了回應臺灣內部長期以來 對於地方自治的要求，以及消除外部的國際壓力，1950 年行政院會議通過臺灣 省政府的提案，1950 年 4 月 24 日臺灣省政府以省的單行法規公布〈臺灣省各縣 市實施地方自治綱要〉，作為省縣自治通則頒布之前臺灣各縣市施行地方自治的 法源依據。91並根據〈臺灣省各縣市實施地方自治綱要〉先後制定一系列縣市及 其下鄉鎮區等選舉法規，然而這種以行政命令為基礎的地方自治，與憲法所保障 的自治體制有相當大的差異，甚至連法律保障的要件也不具備。921953 年臺中地 方法院裁判駁回15 件鄉鎮長的選舉訴訟，法院認為雖然憲法規定選舉訴訟由法
89 殷惠敏，《誰怕吳國楨─世襲專制在台緣起緣滅》（臺北：允晨文化，2016），頁 166-168。
90 殷惠敏，《誰怕吳國楨─世襲專制在台緣起緣滅》，頁 168-169。
91 〈臺灣省各縣市實施地方自治綱要〉，《臺灣省政府公報》，1950 年 04 月 24 日，頁 306。
92 薛化元，《戰後臺灣歷史閱覽》（臺北：五南，2015），頁 81。
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灣地方選舉研究：以《自由中國》的討論為中心（1950-1960）〉，頁 29-30。95 〈臺灣省各縣市實施地方自治綱要〉，《臺灣省政府公報》，1950 年 04 月 24 日，頁 306。
96 任育德，《向下紮根：中國國民黨與臺灣地方政治的發展（1949-1960）》（板橋：稻鄉出版社，
2008），頁 169。
97 歐世華，〈吳國楨與臺灣政局(1949-1954)〉，頁 87-88。
98 歐世華，〈吳國楨與臺灣政局(1949-1954)〉，頁 89。
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演講可以發現他對地方自治與選舉的立場，他表示政府不得操縱、干涉選舉，並 表示省政府以命令警察、公教人員等均不能干涉任何人的選舉，政府不干涉操縱，
演講可以發現他對地方自治與選舉的立場，他表示政府不得操縱、干涉選舉，並 表示省政府以命令警察、公教人員等均不能干涉任何人的選舉，政府不干涉操縱，