第二章 接收與改制：臺灣省制的變革
第一節 臺灣省行政長官公署的職權
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第二章 接收與改制：臺灣省制的變革
臺灣省行政長官公署是戰後國民政府接收臺灣後所設立的一個特殊統治機 構。由行政長官陳儀兼任臺灣省警備總司令，讓行政長官集軍政權於一身。國民 政府這種對臺灣採取特殊統治的方式，讓臺灣社會普遍存在反對臺灣省行政長官 公署的聲音，最終成為二二八事件發生的原因之一，也是臺灣省行政長官公署改 制的主要原因。為了了解臺灣從行政長官公署制度改制到省政府制度的差異。本 章將分別分析臺灣行政長官公署與臺灣省政府的權力結構，並了解在這兩個體制 下臺灣省與縣市政府及議會的關係，並進一步了解「改制」對臺灣特殊地位影響。
第一節 臺灣省行政長官公署的職權
1945 年行政長官公署制度確立臺灣的特殊地位。相對於省政府制度，行政 長官公署制度的爭議在於省的權力過大，難以制約，特別是這些權力幾乎都掌握 於行政長官手中。因此必須分別探討國民政府對接收臺灣的設計與現實之間的差 距，並從行政長官公署的法源依據，與省參議會、縣市政府的關係了解行政長官 公署的權力架構。
一、 臺灣的接收準備
1943 年開羅會議結束後，針對戰爭發表的「開羅宣言」，針對臺灣領土的歸 屬，主張將臺灣歸還給中國。1儘管開羅宣言不具國際法效力，但會議上取得美國 羅斯福總統的支持，是國民政府對臺灣政策轉向積極的重要開端。2不過，臺灣自 脫離中國後，雙方長期處於陌生的狀態，因此對國民政府來說，收復臺灣的前提 是對臺灣有足夠的認識與研究，31944 年 4 月國防最高委員會的幕僚機構中央設
1 薛化元編著，《台灣地位關係文書》（臺北：日創社文化，2007），頁 47。
2 薛化元，《戰爭的省思：國際法上二次大戰的結束與臺灣》（臺北：國史館，2015），頁 12。
3 鄭梓，〈國民政府對於「收復台灣」之設計─台灣接管計劃之草擬、爭議與定案〉，《東海大學歷 史學報》，9（臺中，1988.07），頁 194。
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接受。12這些討論表示了臺灣人對國民政府接收的期待，然而就在行政組織及人 事任用這兩個問題尚未有共識之前，隨著日本宣布投降，有關臺灣的各項接收計 劃只能倉促定案。13
過去研究有以行政長官公署擁有全權接收的權力，說明〈臺灣接管計畫綱要〉
於戰後被擱置不理，14或以〈臺灣接管計劃綱要〉缺少軍事占領的部分而指出該 綱要被軍事佔領計畫取代。15不過，從陳儀提交給行政院的接收工作報告中顯示，
除了外交、軍事、司法、郵電四個項目由中央另派人員負責之外，其餘均是根據
〈臺灣接管計劃綱要〉逐項完成對臺灣的接收，行政長官公署所屬各機關的接收 工作報告，也加註說明接收工作是依據〈臺灣接管計劃綱要〉內各項規定，16這 說明〈臺灣接管計劃綱要〉並非完全被擱置，而是有條件地被實施，不過該綱要 的內容大多屬於原則性的規定，因此具體的接收情況，行政長官公署仍有相當的 彈性空間。
儘管國民政府針對接收制定了〈臺灣接管計劃綱要〉，但接管臺灣並不是國 民政府可以的獨自決策範圍，仍需聽從盟軍的指令。就當時盟軍的立場而言，依 照國際法規範，和平條約簽訂之前都屬於停戰狀態，也就是所謂的占領時期，這 個時期為了進行軍事控制，通常會設立軍政府管理占領區域。17因此，臺調會這 份直接將臺灣視為領土所擬定的〈臺灣接管計劃綱要〉，並不符合軍事占領事實。
影響占領臺灣的重要計畫如表2-1 所示。
12 鄭梓，〈國民政府對於「收復台灣」之設計─台灣接管計劃之草擬、爭議與定案〉，頁 200。
13 鄭梓，〈國民政府對於「收復台灣」之設計─台灣接管計劃之草擬、爭議與定案〉，頁 201。
14 鄭梓認為臺灣省行政長官公署的特殊統治取代「臺灣接管接畫綱要」的設計，全權接收臺灣。
參見鄭梓，〈戰後台灣行政體系的接收與重建－以行政長官公署為中心之分析〉，《思與言》，
29：4(台北，1991.12)，頁 235。
15 陳翠蓮認為臺調會擬定「臺灣接管計畫綱要」時忽略國際法的規範，未考慮軍事占領問題，使 得該綱要最後被台灣軍事占領計畫取代。參見陳翠蓮，《重構二二八：戰後美中體制、中國統 治模式與臺灣》（臺北：衛城，2017），頁 53-54。
16〈臺灣省行政長官公署工作報告案〉，《行政院》，國史館藏，數位典藏號：014-010200-0138。
17 蘇瑤崇，〈論戰後（1945-1947）中美共同軍事佔領臺灣的事實與問題〉，頁 86-87。
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B5018230601/0034/002.6/4010.2/1/001；〈台灣省占領計劃〉，1945 年 10 月 5 日，《臺灣光復案專輯》，檔案局藏，檔號：B5018230601/0034/002.6/4010.2/1/008；
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政府成立臺調會開始到〈臺灣接管計畫綱要〉產生都受到各界矚目，其中又特別 重視行政體制與人事任用，因此當知曉行政長官公署為接收單位時，與原先想像 產生的巨大落差，讓臺灣人頗為失望。1946 年 2 月軍事接收告一段落，美軍聯 絡組也離開臺灣，但臺灣省行政長官公署這個因軍事占領需要而成立的政府，並 沒有因此結束，軍政合一的行政長官仍繼續在臺灣執行統治。21
上述各項接收計畫，從〈收復臺灣計畫要點五項〉到〈臺灣省佔領計畫〉， 都是針對如何完成對臺灣的軍事占領及接收，而對於占領後的行政接收，〈臺灣 省收復計畫大綱〉雖有提及政治及經濟的接收，但屬於原則性的規範，未詳明具 體的接收計畫，而〈臺灣接管計畫綱要〉正好補足了此一部分。不過軍事占領計 畫與臺灣接管計畫綱要一個很大的差異是前者將臺灣視為軍事占領時期，後者則 是將臺灣視為中國一省。這種混亂的狀態，直接反映在行政長官公署的統治上，
由於〈臺灣接管計畫綱要〉是以臺灣設省政府作為各項接收計畫的主要原則，但 實際上為了符合軍事占領需要，使得臺灣行政長官兼任警備總司令，掌握臺灣軍 政大權。
二、 行政長官公署的權力
由於佔領時期設置行政長官公署並由行政長官兼任警備總司令已成為中美 雙方的共識。1945 年日本宣布戰敗後，國民政府於 8 月 29 日任命陳儀為臺灣省 行政長官，22同日國防最高委員會秘書處函請行政院迅速核定「臺灣省行政長官 公署組織綱要」，2331 日再以時間緊迫為由，未完成立法程序之下，就直接公布 適用「臺灣省行政長官公署組織大綱」。249 月 7 日國民政府再令陳儀兼任臺灣省 警備總司令，25確定陳儀為臺灣軍政首長，集大權於一身。直到9 月 14 日立法院
21 陳翠蓮，《重構二二八：戰後美中體制、中國統治模式與臺灣》，頁 76。
22 〈特任陳儀為臺灣省行政長官〉，《臺灣省行政長官公署公報》，1945 年 12 月 01 日，頁 1。
23 張瑞成編，《光復臺灣之籌劃與受降接收》，頁 157。
24 〈臺灣省行政長官公署組織大綱〉，《國民政府公報》，1945 年 9 月 4 日，頁 5-6。
25 〈特派陳儀兼臺灣省警備總司令〉，《臺灣省行政長官公署公報》，1945 年 12 月 01 日，頁 1。
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才決議通過「臺灣省行政長官公署組織條例」，26並於 9 月 21 日公布施行，27在 制度上確立「臺灣省行政長官公署」在臺灣的統治地位。
在中美的各項占領計畫中，明確表示為了執行軍事管理，應由臺灣行政長官 兼任警備總司令，在這個目的下，為了使行政長官擁有足夠的權力，國民政府頒 布「臺灣省行政長官公署組織條例」成為行政長官公署權力的法源依據。由於該 條例對於臺灣的各項權責界定相當簡略，給予行政長官極大的發揮空間。據此條 例行政長官擁有以下職權：28
1. 依據法令綜理全省事務。
2. 發布署令，並得制定單行規章。
3. 受中央委任辦理中央行政，並對中央駐臺各機關有指揮監督之權。
4. 得於必要時設置專管機構或委員會。
過去研究從不同面向分析行政長官的權力，29不過整體而言，這些分類大多可以 歸類為行政、人事任用、制訂單行法規、軍事權或其延伸，以下就此四部分分別 探討：
（一） 行政權
為了執行軍事管理，行政長官公署的設計從一開始就與省政府制度有相當大 的差異。省政府採取的是合議的決策機制，而臺灣省行政長官公署則是屬於首長 制，再加上中央政府把中央駐臺各機關的指揮監督權授權給臺灣省行政長官公 署，這表示行政長官擁有更多的權力，在臺灣幾乎沒有可以節制行政長官的力量。
30依規定行政長官綜理全省事務，公署所發布之行政命令、政策基本上得以直接 施行。31公署之下雖設有「政務會議」，但並不具備決策權，「臺灣省行政長官公
26 〈臺灣省組織法令案〉，《國民政府》，國史館藏，數位典藏號：001-012071-00214-004。
27 〈臺灣省行政長官公署組織條例〉，《國民政府公報》，1945 年 9 月 21 日，頁 1-2。
28 〈臺灣省行政長官公署組織條例〉，《臺灣省行政長官公署公報》，1945 年 12 月 01 日，頁 1。
29 相關研究如許禎庭，〈戰後初期台灣省行政長官公署與省參議會的關係(1945-1947)〉；鄭梓，
〈戰後台灣行政體系的接收與重建－以行政長官公署為中心之分析〉。
30 許禎庭，〈戰後初期台灣省行政長官公署與省參議會的關係(1945-1947)〉，頁 16-17。
31 許禎庭，〈戰後初期台灣省行政長官公署與省參議會的關係(1945-1947)〉，頁 17。
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署政務會議暫行辦法」第一條即明示政務會議設立之目的是為「檢討政務，增加 聯繫」，所交議的範圍根據第四條規定也只限於行政長官、出席者或臨時動議者，
32基本上該會議所提之建議，是否採用仍以行政長官的決定為圭臬。
根據「行政長官公署組織條例」，行政長官公署下設秘書、民政、教育、財 政、農林、工礦、交通、警務、會計等9 處，及機要室、人事室、統計室等 3 室 另給予公署在其認為必要時設置專管機構，不過組織規程由行政院訂定。33公署 據此擴充了多達24 個單位（見圖 2-1），組織規模相當龐大，這些擴充的單位超 過〈行政長官公署組織條例〉設計的好幾倍，顯示了行政長官公署不受限制，可
根據「行政長官公署組織條例」，行政長官公署下設秘書、民政、教育、財 政、農林、工礦、交通、警務、會計等9 處，及機要室、人事室、統計室等 3 室 另給予公署在其認為必要時設置專管機構，不過組織規程由行政院訂定。33公署 據此擴充了多達24 個單位（見圖 2-1），組織規模相當龐大，這些擴充的單位超 過〈行政長官公署組織條例〉設計的好幾倍，顯示了行政長官公署不受限制，可