第二章 接收與改制：臺灣省制的變革
第二節 臺灣省政府的職權
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第二節 臺灣省政府的職權
二二八事件後，行政長官公署制度受到嚴厲批判，國民政府為穩定局勢，以
〈省政府組織法〉為法律基礎，將行政長官公署改制為省政府。〈省政府組織法〉
是訓政時期國民政府用以規範各省的主要法規，也是分析省政府的重要參考點。
先行研究多援引1944 年對該法的修正作為最後的分析版本，不過，1947 年 11 月 15 日《臺灣省政府公報》公布之〈省政府組織法〉卻為 1931 年修正之版本，這 兩者之間的誤差影響對省政府定位的不同解釋，因此在了解省政府制度規範之 前，有必要先釐清該法的修正過程。再從省政府的籌組過程理解中央對臺灣改制 的態度，分析改制後臺灣省的權力結構，及省與參議會、縣市政府關係，從而了 解臺灣改制的意義。
一、 〈省政府組織法〉的修法過程
1925 年國民政府成立後，於 7 月 1 日公布〈省政府組織法〉85作為訓政時期 省政府組織的法律依據。與先前省制的差異在於將省政府由獨任制改為合議制，
不過當時國民政府力量並未遍及全國，因而該法的適用範圍也隨國民政府勢力消 長而產生變化。86國民政府 1925 年公布的〈省政府組織法〉內容相當簡略，不論 是省與中央或省與轄下各廳之關係均相當模糊，因此 1926-1931 年間，國民政府 頻繁的對該法進行修改以釐清上下權責關係。從時間上來看，該法幾乎一年一修，
甚至出現一年修正兩次的情況，然而組織變革非短時間所能促成，在新法尚未普 及之前就加以修改，加上法規公布與實際實施的時間落差，在標準不一的情況下，
85 〈省政府組織法〉，《國民政府公報》，1925 年 7 月 1 日，頁 6-7。
86 錢端升，《民國政制史》(上海：上海人民出版社，2008)，頁 381-382。
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冊》(台北：近代中國，1995)，頁 94-95、258；〈中央與地方政府權限劃分〉，
《國民政府》，國史館藏，數位典藏號：001-012070-00031-041；中國國民黨中 央委員會黨史委員會，《國防最高委員會常務會議記錄第七冊》(台北：近代中 國， 1995)，頁 189。
8 月 13 日各專門委員會針對立法院之修正案提出三項原則：（一）省政府 置委員九人至十五人（二）增設社會廳、糧政廳、地政處及衛生處（三）各處廳 長及秘書長由省府委員兼任。不過國防最高委員會並未採納專門委員會之意見，
而是改交由行政院討論，891946 年 2 月 11 日國防最高委員會針對行政院所提意 見，通過行政院建議，決議待全國復原後，再參照實地經驗予以修正。至此〈省 政府組織法〉的修正案告一段落，但這表示原有的問題仍然沒有解決，根據國防 最高委員會法制委員會針對調整省縣機構的意見，要解決省的問題，前提是確定 省究竟是屬國民政府之縮小體還是行政院行署，蔣介石據此進一步做出指示，表 示省在訓政時期，應暫定為行政院行署。問題是 1931 年的〈省政府組織法〉是 將省視為國民政府縮小體所制定，90而修正後的〈省政府組織法〉又一直沒有公 布，導致制度與現實呈現矛盾的狀況，造成省級權力混亂不清。
根據 1945 年行政院秘書長蔣夢麟上呈蔣介石的函文中，省政府委員名額及 省政府組織架構與職員人數是各方爭論不下的重要問題，91〈省政府組織法〉在 國民黨內、立法院、行政院之間多次來回爭議而無法達到共識，以致修正案一直 未能通過。換言之，國民政府在〈省政府組織法〉已不符合現狀的情況下啟動修 法，但又未能完成修法程序，使得 1931 年公布的〈省政府組織法〉仍然是各省 組織的主要規範。
二、 臺灣省政府的籌備過程
1947 年二二八事件爆發後，國防最高委員會於 3 月 8 日決議通過處理臺灣
89 中國國民黨中央委員會黨史委員會，《國防最高委員會常務會議記錄第七冊》，頁 454。
90〈上海等市(省)政府施政大綱及調整省縣機構〉，《國民政府》，國史館藏，數位典藏號： 001-041002-00001-010。
91〈省縣政府組織法〉，《國民政府》，國史館藏，數位典藏號：001-012071-00420-004。
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所，1992），頁 129-132。94 陳翠蓮，〈二二八事件後的臺灣省政府人事〉，《法政學報》，8（臺北，1997.08），頁 49。
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委員的名額作了仔細的安排，最後定案的十五名委員也的確超出規定人數，但省 政府委員超編的情況，臺灣並非單一事例，根據 1945 年國防最高委員的調查，
各省省政府委員人數超過法定名額的情況仍不在少數。100其次，臺灣省政府組織 的擴編情況，同樣也發生在各省。101最後，各廳處均設有副廳、處長一職，的確 是專為臺灣所設置的特殊職位，白崇禧解釋，這是考慮到臺灣人因語言關係對中 央法令不甚熟悉，故增設副職培養臺籍行政人員。102
三、 臺灣省政府的組織與權力
由於〈省政府組織法〉是以國民政府之縮小體所設計，但中央認為在訓政時 期應將省定位於行政院之行署。這兩個截然不同的設計是造成省政府在制度與現 實產生巨大差距的原因，而〈省政府組織法〉又一直未能完成修正程序，國民政 府為了因應現況，則以另立法條或行政命令的方式，改變〈省政府組織法〉對省 的規範。這些疊床架屋的規定隨著國民政府政策的變動而產生改變或廢止，使得 省級權力混亂不清。在此一背景下，臺灣在二二八事件後，以〈省政府組織法〉
103為依據改組臺灣省政府，自然也受到省政府制度變化的影響，產生省政府權力 超出原初設計的情況。一般而言，省政府制度採合議制，行政首長不再掌握大權，
這也是臺灣要求改制的主要原因之一，以下將分析省主席與省政府委員會之間的 權力劃分，了解改制後省級權力的架構：
（一） 省政府組織
如前所述，〈省政府組織法〉未能完成修正程序，因此1931 年修正公布的〈省 政府組織法〉仍是各省政府的正當性來源，但為了符合現實的需要，國民政府透 過各種行政命令與暫行法規，改變省政府組織的規定。原本根據〈省政府組織法〉，
100 中國國民黨中央委員會黨史委員會，《國防最高委員會常務會議記錄第七冊》，頁 532。
101 浙江、福建分別設立 12 與 11 個廳處局。參見夏良業，〈魏道明與臺灣省政改革(1947-1948)〉， 頁22-23。
102 中央研究院近代史研究所編印，《二二八事件資料選輯（二）》，頁 213。
103 以下所稱〈省政府組織法〉均為 1931 年修正公布之版本。
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省政府下設秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳，並於必要時，得增設實 業廳及其他專管機構。104除了上述各廳處，各省配合中央法令或命令所增設之機 構包括人事處（室）、衛生處、社會處、糧政局、地政局、主計處等單位，105再 加上其他省政府所設立的專管機關，都難以限制省政府的組織不斷擴張。
省政府組織的擴張連帶影響人員編制，1946 年 2 月國防最高委員會決議在
〈省政府組織法〉未修正前，各省依照規定擬具各廳處局編制表呈行政院核轉國 民政府備案，106並於同年8 月將各省設置、聘用、派用人員及員額的核定權交於 行政院。107這表示省政府增設相關機構與人員亦必須經過行政院同意，各廳處的 職權，除了原初設置的4 廳 1 處列於〈省政府組織法〉中，其餘增設機構均另設 辦事細則，由省政府委員會通過後，再呈交行政院核准。不過，在〈省政府組織 法〉的規範下，省政府對其轄下各機關之編制及人員派用均有決定權，這些增設 之機構，來自不同的法源依據，雖然是省政府的所屬單位，但又同時受到中央各 主管機關監督，這種複雜的隸屬關係，也是造成中央與省職權劃分不清的原因之 一。
在此背景下成立的臺灣省政府自然也不符合制度的規定，再加上必須接收行 政長官公署時期龐大的組織，使得臺灣省政府從成立開始就已朝向組織擴張的方 向發展。1947 年 5 月臺灣省政府委員會第一次會議針對省政府如何接收行政長 官公署所屬單位進行討論，會中通過部分單位接收方案（見表2-3），而其餘長官 公署直屬機關及各處所屬機關，均照常進行，另外派員接收。根據1948 年 1 月 臺灣省政府公布的組織架構（見圖2-3），臺灣省政府轄下單位已略具規模，除了 依〈省政府組織法〉設立的廳處，其他都屬於組織擴張的範疇，儘管這些不在設 計內的單位也普遍設立於各省，或者各省也都各自成立相關單位，但從可以發現
104 〈省政府組織法〉，《國民政府公報》，1931 年 03 月 24 日，頁 5。
105 錢端升，《民國政制史》，頁 398-403。
106 中國國民黨中央委員會黨史委員會，《國防最高委員會常務會議記錄第八冊》（臺北：近代中 國，1995），頁 54。
107 中國國民黨中央委員會黨史委員會，《國防最高委員會常務會議記錄第八冊》，頁 507。
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臺灣省政府的組織高度繼承行政長官公署時期的架構，這說明了臺灣改制並沒有 改變組織過度擴張的問題。
表 2-3 臺灣省政府接收對照表
臺灣省行政長官公署原有機關 臺灣省政府接收機關
秘書處 民政廳
民政處 財政廳
教育處 教育廳
工礦處 建設廳
農林處 農林廳
法制委員會 秘書處
設計考核委員會 秘書處
公營事業管理委員會 建設廳
新聞室 秘書處
人事室 秘書處
統計室 秘書處
省立編譯館 教育廳
出處：〈臺灣省政府委員會第 1 次會議紀錄〉，《臺灣省政府公報》，1947 年 5 月 17 日，頁 16。
圖 2-3 臺灣省政府組織圖
＊加框線者為〈省政府組織法〉規定應設立之單位。
出處：〈臺灣省政府組織系統〉，《臺灣省政府公報》，1948 年 01 月 01 日，頁 9。
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1936 年 10 月 24 日，頁 15-16。
由上表來看，在各種法令與行政命令的授權之下，省主席的權力得以不斷擴 充，1945 年中央通過〈中央黨政軍提高行政效能及行政三聯制總檢討會議決議 案〉，臺灣省行政長官公署據此於1946 年制定〈臺灣省各機關處理公務分層負責 及簡化公文辦法〉，1947 年改制後獲得沿用。110為了增加行政效率，該辦法強化 省主席的個人權力，從省預算、人事、重要政策的決策，省主席都有置喙的空間，
由上表來看，在各種法令與行政命令的授權之下，省主席的權力得以不斷擴 充，1945 年中央通過〈中央黨政軍提高行政效能及行政三聯制總檢討會議決議 案〉，臺灣省行政長官公署據此於1946 年制定〈臺灣省各機關處理公務分層負責 及簡化公文辦法〉，1947 年改制後獲得沿用。110為了增加行政效率，該辦法強化 省主席的個人權力，從省預算、人事、重要政策的決策，省主席都有置喙的空間，