第三章 擴權與遷臺：臺灣省與中央的遷臺整備
第一節 陳誠時期省政府權力的擴張
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第三章 擴權與遷臺：臺灣省與中央的遷臺整備
陳誠是臺灣1950 年代影響臺灣重要發展的關鍵人物，他在中央遷臺前擔任 省主席，並於中央遷臺後出任行政長。為了了解臺灣省政府在他擔任省主席與行 政院長期間所產生的變化，本章先分析陳誠擔任省主席時，基於中央遷臺的緣故，
逐漸擴張臺灣省政府權力架構的過程，這將有助於理解臺灣省政府如何在陳誠時 期在取得足夠權力，成為中央遷臺後難以控制的隱憂。而後探討1949 年 12 月中 央遷臺之後，中央與省共處一地，陳誠於1950 年 3 月擔任行政院長重組中央體 制並界定與臺灣省的關係。
第一節 陳誠時期省政府權力的擴張
1948 年 12 月，國民黨在國共內戰逐漸趨於頹勢，戰爭局勢的驟變使臺灣的 地位越顯重要，蔣介石被迫下野前著手對鞏固臺灣做出各項準備。由於臺灣剛經 歷二二八事件，社會處於未穩定的狀態，對於中央遷臺恐有不利影響，因此蔣介 石最重要的人事安排之一就是指派陳誠接替魏道明出任臺灣省主席一職，在蔣介 石的支持下，陳誠任內透過各項重要政策逐步穩定臺灣社會，在此過程中，臺灣 省政府的權力也得到了一定程度的擴張，成為中央遷臺後難以忽視的存在。
一、臺灣省政府改組
蔣介石被迫下野前，為穩定臺灣社會提前做準備，其中便是指派陳誠出任臺 灣省主席一職。1948 年 12 月 29 日行政院院會通過陳誠任臺灣省主席的任命案，
陳誠並於1949 年 1 月 5 日與魏道明完成交接工作。1陳誠任內積極爭取臺灣省的 權力，讓臺灣省政府的權力得到強力的擴張。
為了減少臺灣社會對於更換省主席的疑慮，蔣介石給陳誠的電文表示，為了
1 林桶法，《1949 大撤退》（臺北：聯經，2009），頁 46；〈為現任魏主席、新任陳主席經於 38 年 1 月 5 日交接，電達查照〉，《臺灣省政府公報》，1949 年 01 月 06，頁 10。
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迅速完成交接，省政府廳、處改組應迅速進行，暫時或多用原班舊人，1949 年 1 月 11 日指示陳誠今後治臺方針，包括多方引用臺灣優秀人士、培植臺灣有為青 年、消彌二二八事件之裂痕、收攬安定人心等。2陳誠在交接典禮致詞表示，各廳 處人士絕不輕易變動，陳誠事後表示此次改組實際上只是換了一個主席而已。3 由於二二八事件其中重要的癥結在於本、外省官員比例不均，且行政長官公署制 度使得臺灣省首長掌握極大權力，因此臺灣各界對1947 年 5 月的改制為臺灣省 政府有相當期待，而1948 年陳誠接任時間僅經過一年多的時間，因此不適合大 幅調整臺灣省政府的人事安排。這顯示陳誠最重要的任務在於安定臺灣局勢，因 而省府組織並未產生大變動。
1949 年 1 月 10 日，陳誠與魏道明、彭孟緝商討後，呈報蔣介石關於臺灣的 政情問題：（一）二二八事件後中央承諾之條件，如臺人治臺、縣長民選等，履 行不易，為改變臺民之觀感，須力求事實表現（二）中央軍政機關遷移應擬訂計 畫，分別指定指揮人員，以免各自為政（三）資委會應在臺應主辦國防工業，輕 工業或民生工業由地方經營（四）臺幣膨脹問題（五）遷臺人員過多。4從上述各 項問題基本上可以發現陳誠的施政重點，包括臺幣改革、限制入境、成立生產事 業管理委員會等。
在強化臺灣省政府的自主空間的部分，陳誠多次向蔣介石表示相關意見。包 括1949 年 1 月 6 日提到駐臺空軍及眷屬之安置問題，陳誠表示為迅速進行，應 由國防部自行主辦，所需材料須向滬訂購，臺灣在此間盡量提供；51949 年 1 月 10 日再對臺灣境內國營及省營企業提出劃分建議；63 月 3 日則對臺灣為墊付中 央支出，不停加發臺幣，造成發行超支問題，其認為中央政府應將在臺灣的收入，
2 〈台灣省政府官員任免〉，《國民政府》，國史館藏，數位典藏號：001-032220-00051-005。
3 薛月順編輯，《陳誠先生回憶錄：建設台灣（上）》（新店：國史館，2005），頁 12。
4 薛月順編輯，《陳誠先生書信集：與蔣中正先生往來函電（下）》（臺北縣：國史館，2007），頁 724-725。
5 薛月順編輯，《陳誠先生書信集：與蔣中正先生往來函電（下）》，頁 720-721。
6 薛月順編輯，《陳誠先生書信集：與蔣中正先生往來函電（下）》，頁 724-725。
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用來墊付中央在臺機關支出；75 月 11 日提出為了臺灣沉重的財政壓力，建議將 中央在臺機關交由地方主管代管，8這些建議在往後都得到蔣介石的支持，並得 到中央政府的正式授權，強化了臺灣省政府權力擴張的正當性。
這些政策不僅為中央遷臺奠下基礎，也使臺灣省政府透過陳誠掌握眾多資 源。而此次省主席的人事異動具有相當之意義，這是因為陳誠在接任臺灣省主席 後，隨著他日漸增多的職務，使得省主席的職權取得相當的擴充。根據省政府組 織的母法〈省政府組織法〉規定，「現任軍職者，不得兼任省主席或省政府委員」， 臺灣在魏道明時代，省主席未兼領軍職，〈省政府組織法〉採取軍政分離的制度 在魏道明的時代獲得實現。但國民政府1944 年通過〈省保安司令部組織條例〉，
在戰時省設置保安司令部，由省主席兼任司令，使得省主席任軍職的規定有了法 律依據。隨著國民黨在內戰的失利，臺灣成為重要的根據地，陳誠接任省主席後，
不僅於 1949 年 2 月身兼臺灣警備總司令，3 月行政院更通過由陳誠負責指揮監 督中央駐臺各機關、人員，4 月國民黨中常會再通過陳誠任臺灣省黨部主任委員 之決議，1949 年 8 月再命其兼任東南軍政長官一職，9陳誠在其任內掌握黨、軍、
政大權，成為中央遷臺重要的關鍵人物，最重要的是其任內以中央政府遷臺為由 不斷強化臺灣省政府的權力結構。
二、臺灣省行政會議
1928 年國民政府制定〈各省民政廳行政會議規程〉作為訓政時期各省民政 廳召開全省行政會議的依據，在這個規程中，參與會議者包括省民政廳官員及其 所屬機關之主管，還包括各縣、市長和其他與內政相關等機關人員。會議由民政 廳長為當然會議主席，可提議案範圍包含民政廳交議、出席會員提議、及各團體
7 薛月順編輯，《陳誠先生書信集：與蔣中正先生往來函電（下）》，頁 727-728。
8 薛月順編輯，《陳誠先生書信集：與蔣中正先生往來函電（下）》，頁 730。
9 薛化元，〈陳誠與國府統治基礎的奠定：以一九四九年臺灣省主席任內為中心的探討〉，頁263；
〈中央在臺機關由陳誠指揮監督〉，《資源委員會》，國史館藏，數位典藏號：003-010102-2567。
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之建議經會員三人以上連屬介紹者。10換言之，規定了可以提出議案的人，但卻 沒有對議案的內容做出限制，且會後議決案雖需報內政部與省政府備案，但明定 民政廳長有決定議決案是否辦理的權力，一旦省政府與民政廳對議決案產生異議 時，決定權應取決於何者，產生曖昧空間。由於現階段缺乏各省行政會議史料，
無法分析省行政會議的影響有多大，也非本文的重點。不過，從法規而言，此時 的全省行政會議還是比較類似民政廳的幕僚單位，但 1936 年〈省政府合署辦公 暫行規程〉公布後，大幅縮減省所屬廳處的職權，各省對外均統一以省政府名義 執行業務。因此，為了因應合署辦公制度，內政部於1947 年 6 月 16 日明令〈各 省民政廳行政會議規程〉仍繼續適用，但改由省政府召集全省行政會議，11但行 政會議的規程並未隨此變化而有所修訂，更複雜的是1947 年 12 月 25 日行憲後，
理論上，這項規程不再具有效力，但實際上，各省仍繼續召開全省行政會議。
就臺灣而言，1945 年行政長官公署時期即有召開全省行政會議的經驗，然 而在陳誠時期的全省行政會議的層級都比先前要高出許多。根據 1948 年修正公 布的〈臺灣省行政會議規則〉，行政會議的與會者包括省主席、省政府委員、秘 書長、各廳處會局首長、各縣市長及省主席聘任或指定參加之人員。12陳誠上任 後，再增加省、縣、市參議會正副議長、省、縣市中等以上及師範職業等學校校 長。時任省參議會議長黃朝琴在1949 年 3 月臺灣省行政會議致詞時，也表示全 省行政會議出席會員，包括各縣市長、縣市參議會政副市長及各中學校校長一百 餘人，這樣大規模的行政會議，是臺灣光復後第一次，13顯示臺灣省的行政會議 達到前所未有的規模。
根據〈臺灣省行政會議規則〉省主席為會議當然主席，議案範圍包括主席交 議、會員提案及臨時動議者，而議案內容囊括民政、財政、教育、建設，也就是
10 〈各省民政廳行政會議規程〉，《國民政府公報》，1928 年 10 月 31 日，頁 7-8。
11 〈「各省民政廳行政會議規程」並未明令廢止，仍應適用〉，《國民政府公報》，1947 年 08 月 02 日，頁4。
12 〈修正「臺灣省行政會議規則」〉，《臺灣省政府公報》，1948 年 05 月 27，頁 709。
13 臺灣省三十八年度行政會議秘書處編，《臺灣省三十八年度行政會議特輯》（臺北：臺灣省三十 八年度行政會議秘書處，出版日不詳），22-23 頁。
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說幾乎所有跟省政有關的提案均可透過此會議提出，但通過的決議案仍需送請省 政府核定施行。14這表示省政府掌握了最終的決定權，但從參與人員到議案的範 圍都顯示了臺灣省行政會議的重要性以不僅只限於民政範圍，議案範圍包羅萬 象。值得注意的是儘管臺灣省行政會議所做的決議並不具有直接效力，而是必須 在經過省政府核定才得以執行，但陳誠時期，廣納臺灣各界重要人士參與臺灣省 行政會議，成功塑造聽取民意的形象，透過這個方式強化了其施政的正當性。例 如〈臺灣省三十八年度施政方針〉已經由臺灣省政府委員會開會通過，15理論上 已具有公布執行的效力，但臺灣省行政會議仍將此案列為會議議決案，並議決通
說幾乎所有跟省政有關的提案均可透過此會議提出，但通過的決議案仍需送請省 政府核定施行。14這表示省政府掌握了最終的決定權，但從參與人員到議案的範 圍都顯示了臺灣省行政會議的重要性以不僅只限於民政範圍，議案範圍包羅萬 象。值得注意的是儘管臺灣省行政會議所做的決議並不具有直接效力，而是必須 在經過省政府核定才得以執行，但陳誠時期，廣納臺灣各界重要人士參與臺灣省 行政會議，成功塑造聽取民意的形象，透過這個方式強化了其施政的正當性。例 如〈臺灣省三十八年度施政方針〉已經由臺灣省政府委員會開會通過，15理論上 已具有公布執行的效力，但臺灣省行政會議仍將此案列為會議議決案，並議決通