英國經驗

於下簡述憲章標誌、最佳價值、全面性績效評鑑之具體作法及優缺點分 析。

一、憲章標誌

（一）簡介

英國前首相梅傑於1991 年提出「公民憲章」（Citizen’s Charter）政策，

從柴契爾夫人採取經濟、效率和效能等 3E 管理原則，讓政府服務的宗旨從 控制資源投入得效率，轉為更重視產出的服務品質，以增進資源運用的最大 效益，達到提高服務標準的目的。鄭興弟（2002：24）的研究同時指出當時 的英國經驗便要求中央及地方政府機關應建立顧客服務標準，如果機關達成 當時英國政府所揭示的十項服務標準當中的九項，即可申請「憲章標誌」

（Charter Mark），並立於機關門口，以彰顯其優良表現並勉勵持續維持顧客 滿意度與服務品質。

公民憲章曾於 1997 年提出七種實施方式，包括：民營化、外包、.績效 報酬制、服務資訊與績效資訊出版、嚴謹且獨立之檢查、有效之申請制度、

服務缺失之矯正。此外，並確立六大指導性原則，包括：服務標準、資訊公 開、選擇與諮商、禮貌與協助、正確工作方法、資源運用最大效益（林水波 等，2003）。直至1998 年 6 月 30 日由內閣辦公室的憲章小組重新發動「服務 至上－新公民憲章」（Service First-The New Citizen’s Charter）的為民服務計 畫，增列三項原則：公平處理、創新與改進、與其他單位合作（Open Government in the Ministry of Defense, 2001），加上 1997 年推動的六項共九項原則，作為 所有公共服務應努力達成的願景。服務至上計畫認為任何中央政府部門與機 構都應該達成下列標準，如果部門或機關無法達到上述標準時，亦應向民眾 解釋完整的原因（Open Government in the Ministry of Defense, 2001；（林水波 等，2003）：

1、迅速且清楚地回答民眾來函：各機構與部門應建立回覆來函的標準作 業程序並定期公布處理情形。

2、與民眾的會面時間不應讓民眾等待超過 10 分鐘。

3、提供清楚且明確的服務資訊，或電話詢問號碼，讓民眾能夠輕而易舉 地找到負責的單位與人員。

4、定期詢問民眾對機關服務的意見，並將結果匯報。

5、建立處理民眾抱怨的程序。

6、盡力讓每位民眾都能獲得政府服務，特別是有特殊需求的民眾（如殘 障人士）。

（二）執行方式

憲章標誌是針對公部門設立的優質為民服務的標準。公民憲章的精神在 於瞭解「民眾對政府服務的期待與希望」，強調政府單位必須隨時「聆聽」、「反 映」民眾的心聲，並「提供」明確的溝通管道與方法，進而將民眾的抱怨、

讚美及建議轉化為改進的動力（Cabinet Office, 2008）。對政府部門而言，憲 章標誌是評鑑政府單位提供服務品質的標準，更強調其對「組織文化」的改 變，讓民眾不再只有接受政府服務的義務，而是提供民眾選擇的機會。尤其 是與民眾接觸的第一線人員（front-line）及處理每日例行公共事務（public daily）的人員，更是提升政府服務的動力來源。

憲章標誌的評估指標於2003 年進行簡化並提高使用者的親和度，原憲章 標誌所規範的前五項評估指標維持不變，但將各公務服務單位對所處整體環 境的貢獻列為第六項；此外，為協助各級機關能夠充分落實憲章標誌，當年 更增設網路自我評量工作（web-based self-assessment tool）提供進一步的免費 資詢、應用協助。調整過後的評量標準如下表2-9 所示（Revised Charter Mark Criteria for 2003, 2003; Cabinet Office, 2008）：

表2-9 憲章標誌的評量標準

6、在服務的社區中對改進機會與生 活品質的貢獻

（1）意識到組織在社區的影響與效益，

並尋找增加的機會。

（2）參與社區達成實質結果。

資料來源：Revised Charter Mark Criteria for 2003（2003）。

二、最佳價值（Best Value）

（一）簡介

最佳價值係英國政府致力於改善地方政府績效管理制度的重要計畫，源 自於1999 年所推動的地方政府法修正案，該計畫區分績效指標為三類，分別 為「最佳價值績效指標」（Best Value Performance Indicators, BVPI）、「審計委 員會績效指標」（Audit Commission Performance Indicators）、「地方績效指標」

（Local Performance Indicators）。再者，是法明訂英格蘭與威爾斯所屬各級地 方政府每年度必須擬定「最佳價值績效計畫」（Best Value Performance Plan, BVPP），並由中央政府訂定績效指標及績效標準予以評估衡量，進而追求機 構運作之經濟性、效率性及效果性（陳秋政，2005）。最佳價值之權責機關為

「地方政府與社區辦公室」，並由審計署（Audit Commission）進行外部稽核，

是為最佳價值的檢查稽核單位。

左峻德（2007：45）的研究指出，依據 1999 年地方政府法規定，「最佳 價值」的施行機關已有各級地方政府（含英格蘭地方政府、蘇格蘭地方政府）、 湖泊管理局、「the Broads Authority」、警察局、消防局、倫敦消防救助規劃局、

廢棄物管理局、都會市郡交通局、倫敦交通局、倫敦發展局等10 個單位。在

程是否良好)、「品質」（即完成的品質）、「易於接近、使用」（即所提供的服 務是否易於民眾接近、使用）。若以2005 年 6 月所公布的年度最佳價值績效 指標為例，合計有90 項指標，其類別包含：（1）企業體質（corporate health）

類型計有11 項指標；（2）教育類型計有 11 項指標；（3）社會服務類型計有

會依據下列問題進行判斷（Audit Commission, 2007；左峻德，2007：51）。

就受評鑑機關「是否提供好的服務」而言，判斷標準有三大類，分述如 峻德，2007：51）。

（2）服務是否能支持地方政府目標、社區計畫的施行？

2、服務是否符合地方政府目標?

（1）地方政府是否進行有效率的績效管理？

（2）地方政府是否實際執行各項作法以達到地方政府目標？

3、績效和其他單位比較的結果為何?

（1）相較於績效排名前 25％者之地方政府表現，該地方政府的績效表 現為何？

（2）地方政府支出是否有效益？

就受評鑑機關「是否能改善」而言，判斷標準有三大類，分述如下：

1、最佳價值評鑑流程是否有改善的趨向?

（1）最佳價值評鑑過程是否已有效管理？

（2）是否透過自我挑戰方式，檢視既有的現況作法並視需要予以改變？

（3）地方政府是否透過檢視，與其他地方政府進行嚴格的比較？

（4）地方政府是否善用診斷諮詢結果？

（5）地方政府所做的選擇多具競爭力？

2、改善計畫是否完善?

（1）地方政府是否針對需要改善的事務進行改善？

（2）改善計畫內容是否足以使地方政府達到前 20％的目標水準？

3、地方政府改善結果如何?

（1）改善計畫是否包含了對利害關係人需求的承諾？

（2）改進計畫是否具有可行性？

（3）地方政府是否對曾進行與管理的各種改革、績效進行良好記錄？

（三）標準作業程序

最佳價值稽核檢查共分為「準備階段」、「執行階段」、「結果階段」三步 驟，其中「準備階段」需進行內容的瞭解、績效檢視、績效簡報；「執行階段」

需進行實際檢查、目前的挑戰；「結果階段」必需出版結案報告，並說明如何 持續日後的檢查。圖 2-5 為審計委員會及政府單位或機構在各階段檢查的工 作事項，原則上，地方政府如能提供審計團隊更多相關資訊，將有利節省檢 查時間（左峻德，2007：55-56）。

圖2-5 英國最佳價值績效指標各階段檢查工作事項

資料來源：Audit Commission（2007）；左峻德（2007：56）。

三、全面性績效評鑑（Comprehensive Performance Assessment, CPA）

「全面性績效評鑑」其實是「最佳價值」績效評鑑下轄的具體計畫之一，

用於測量地方政府服務效能，將焦點集中於服務提供的方式、團隊夥伴關係 的運用，分由領導、系統與文化三處著手，整個架構以地方政府目前的服務 績效為起點，績效數據係來自循環性評鑑的成果。評鑑的第一階段由地方政 府本身進行自我評鑑，回答政策目標為何？施政優先順序為何？迄今有哪些 成果？下一步要做什麼？等四項問題，來衡量其改善施政成效的能力。其次，

則進行外部評鑑，由其他地方政府同僚組成評鑑小組，來評斷受評對象的優 缺點及其改善能力。評鑑小組同時並蒐集其他相關受評對象的績效資訊，例 如：最佳價值稽查報告（best value inspection report）、績效指標（performance indicators, PIs）、政府施政計畫等，以作為參考資料（陳秋政，2005）。其實，

全面性績效評鑑係針對組織評鑑、資源使用評鑑、服務評鑑及方向性評鑑等 四個面向進行評量。其中，組織評鑑的內涵包括：企圖心、優先發展策略、

能力、內部績效管理、成就；資源使用評鑑則包括：財務報告、財務管理、

財務信用、內部控制、經費效益。另，圖 2-6 所示為全面績效評鑑架構，其 內容簡明扼要地呈現該項評鑑的目的在於改善地方政府能力，同時也說明評 鑑之標的業務與送審資料，評鑑的等第及後續評鑑結果的揭露與報導方式。

圖2-6 全面績效評鑑架構圖

資料來源：陳秋政（2005）。

再者，就「全面績效評鑑」的執行方式而言，左峻德（2007：58）的研 究指出，全面績效評鑑之權責機關為「地方政府與社區辦公室」，英國政府在 英格蘭、威爾斯各地成立全面性績效評鑑團隊，作為改善地方政府施政與成 效的主力，每年由審計委員會組團對各地方政府的績效進行評斷。各地方政 府亦需成立相關之權責單位（如內部委員會）進行績效評估，並向審計委員 會提出評估報告。

改善能力 自我評鑑與政府評鑑

評鑑架構

整體評鑑 績優、優良、普 通、不佳、很差

公開報導

改善計畫

住宅

教育

資源使用

圖書休閒

環境

社會照顧

施政收益

目前的服務績效、稽查判 斷、審計判斷、績效指標與 中央對地方施政計畫的評估

四、優缺點分析

民眾對政府部門公共服務滿意度的評鑑，基本上採取的是外部治理的觀 點，蒐集曾經接受特定政府服務的受訪者主觀經驗。加上延續相關研究的分 析結果，曾指出必須明確區隔服務品質與滿意度調查兩者的差異，以免偏離 研究主題，甚或產生所謂第三類型錯誤的疑慮。

本案的委託目的主要在於提出滿意度調查架構及問卷內容，以及後續推

本案的委託目的主要在於提出滿意度調查架構及問卷內容，以及後續推