第三章 言論自由基本權的保障
第一節 言論自由保障
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三章 言論自由基本權的保障
本章會探討的是在公共生活領域中，一般在公法學對於保障人民之言論自由 基本權的討論，包括言論自由保障目的、範圍，以及保障的界限，亦即在何種情 況下對於言論自由權保障會設下限制，與採取的標準。最後在第三節會提到，當 涉及言論自由與其他基本權或憲法法益的衝突時，在我國釋憲實務上的處理。如 大法官針對誹謗罪是否合憲之問題，關於誹謗性言論與名譽權兩者基本權衝突，
所為之司法院大法官第 509 號解釋；以及針對新聞自由與行動自由和私領域不受 侵擾之自由，兩者衝突時在個案中進行具體的利益衡量，所為之司法院大法官第 689 號解釋。兩號解釋中大法官所採取的處理模式，或可作為勞工言論自由界限 問題處理之參考。
第一節 言論自由保障
第一項 理論基礎
言論自由為現代自由民主社會不可或缺的重要基本人權，幾乎在各國都已明 文規範於憲法之中，如美國聯邦憲法增修條文第 1 條172（First Amendment）規範 國會不得制定限制或剝奪人民言論及出版自由之法律。我國則是在憲法第 11 條 規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」、第 12 條規定：「人民有秘密通 訊之自由」以及第 14 條：「人民有集會及結社之自由」。這些規範僅例示憲法所 保障言論自由表達的方式，對於是否所有言論類型皆受到憲法保障，或是該以何
172 「Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
種標準來界定何者為憲法上所保障的言論173，亦或是是否因言論內容而受到不同 程度上的保障等等問題，皆需要透過學說理論分析來建立言論自由保障體系。
關於如何定義「言論」，學者認為：「凡是透過言語、寫作、行動或者其他具 有表達或溝通功能的方式，展現或表達個人心中的想法，或者藉以做為溝通工具 達成說服他人的目的，都可能成為言論自由所保護的對象」，亦即廣義來說，除 了憲法例示的言論類型，例如講學、著作、出版、秘密通訊及集會遊行，只要同 樣具有表達自我和說服他人的意涵，皆可認為屬於廣義的言論類型，方能符合憲 法保障言論自由的基本精神，據此亦有稱之為「表意自由」或「表達自由」174。
然而是否所有言論類型皆受到憲法所保障，一般皆認為，言論自由並非絕對 不可受到限制，此點從我國憲法第 22 條與第 23 條規範：「凡人民之其他自由及 權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」；「除為防止妨礙他人自由、
避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」， 亦清楚可知，我國憲法所保障的基本人權皆非絕對的權利。學者亦認為，現今各 種權利相互影響，在實際運作上，言論自由也不可能受到絕對保障175。
進一步要釐清的問題是，憲法保障言論自由的範圍為何，亦即界限為何，該 界限如何劃定。學者認為此攸關於基本問題：「憲法為什麼要保障言論自由」，先 確立保障的目的，能達成此目的之言論即應受到保障，而保障的目的就在於言論 自由的價值與功能176。就此，學說上普遍認為言論自由價值為追求真理說、健全 民主程序說以及實現自我說。
173 林子儀，言論自由之理論基礎，台大法學論叢，第 18 卷第 1 期，頁 227-228，1988 年 12 月。
174 劉靜怡，言論自由：第一講—「言論自由」導論，月旦法學教室，第 26 期，頁 74，2004 年 12 月。
175 劉靜怡，同註 174，頁 74。
176 林子儀，同註 173，頁 230。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一款 追求真理說
此說以真理的追求（truth-seeking）做為理論核心，假設多個彼此之間具有差 異的意見為觀念市場（marketplace of ideas），而透過市場競爭法則來檢驗出哪個 意見比較接近真理，前提必然是容許各種不同見解進入市場，否則可能出現事前 審查的結果，就無從發揮言論市場的功能177。此說的特點在於重視「真理」，認 為凡是有助於社會大眾追求真理的即應該受到保障，並且相信自由市場機能及人 們是理性的，認為不同言論自由競爭就能凸顯真理178。
對於本說的批評從核心出發，第一，何謂真理，是否具有普遍及客觀的真理；
第二，完全競爭的市場只存在於理論，並非任何人在言論自由市場都是自由競爭 的，特別是現今資訊社會每個人是否擁有同樣的話語權，不無疑問；第三，作為 憲法理論基礎，無法推知「真理」是憲法上要追求的目的之一179。
第二款 健全民主程序說
健全民主程序說則認為，統治者統治的合法權力基礎，在於被統治者的同意，
人民透過定期選舉的方式，行使此同意的權利，而一旦針對和民主程序健全有關 的意見限制，選民就可能因為獲得的資訊內容不夠充分，導致做出的判斷不夠理 智，而有決策不周的可能180。資訊自由權為言論自由的要件，人民在事先取得充 分的資訊後，才能作成有意義且負責任的言論自由181。
177 劉靜怡，同註 174，頁 75。
178 林子儀，同註 173，頁 243。
179 林子儀，同註 173，頁 244-245。
180 劉靜怡，同註 174，頁 75。
181 法治斌、董保城，同註 14，頁 223。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
此說受到的批評是，第一，與追求真理說之共通問題，言論本身並未終極目 的，若將其視為目的，會推導出某些言論類型不受保護，例如：容易形成只有在 涉及民主政治運作程序的言論，尤其是政治性言論（political speech）才歸屬於言 論自由的保障範圍182；第二，健全民主政治程序固然為憲法保障言論自由的主要 價值，但是並非唯一的價值；第三，實質上與追求真理說關係密切，故亦有認為 此說就是較為限縮的追求真理說，或者其分支183。
第三款 實現自我說
有別於前兩說的理論基礎都來自於功利主義的價值觀184，認為某種言論是否 言論自由所保障，端看其是否與追求真理或健全民主政治程序有關，此說著重的 是發表言論的個人。實現自我說認為個人的存在並非幫助他人完成任何目的的工 具或手段，追求個人的尊嚴和活動自主性才是目的，據此應該保障個人能自由地 表達想法，於是言論的價值並非作為他人、社會或國家的工具，而是對於發表者 本身具有價值，能滿足其自我實現的個人需求185。
學說上認為，此說「讓言論自由成為不依附於任何其他目的的基本權利，本 質上是屬於一種『權利理論』（right-based theory）」，優點在於，不但政府不能任 意限制或剝奪個人的基本權利，社會上亦不能透過多數的壓力來侵害個人的基本 權利，亦即不能透過犧牲特定少數人的方式來追求公益186。學者林子儀贊同此說，
其認為採取追求真理說及健全民主程序說，運用利益衡量和成本效益分析來計算 言論自由的利弊得失，容易變成壓迫少數的手段，不能忽略基本權利的本質即是
182 劉靜怡，同註 174，頁 76。
183 林子儀，同註 173，頁 248、251。
184 林子儀，同註 173，頁 232。
185 劉靜怡，同註 174，頁 76。
186 劉靜怡，同註 174，頁 77。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
保障個人免於侵害，憲法皆是保障個別的人性尊嚴以及發展自我的機會，並非使 其成為滿足社會大眾利益的工具或手段之一187。
第四款 大法官解釋見解
觀察我國大法官解釋中提及言論自由的功能與價值，如釋字第 414 號：「言 論自由，在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，
包括政治、學術、宗教及商業言論等」188；又如釋字第 445 號提到：「憲法保障 人民之表現自由。因為人民有參與政治意思決定之權利，表現自由使個人之意思，
於公意形成之過程中，得充分表達，是為實施民主政治重要之基本人權」。另外 如釋字第 509 號：「言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國 家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治 或社會活動之功能得以發揮」189。整體而言，似乎可認為大法官兼採三說，無特 別偏重何種目的190。
第二項 保障範圍
大法官解釋第 577 號闡述：「憲法第十一條保障人民有積極表意之自由，及 消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述」，於 是可以得知言論自由保障的範圍包括，積極表意自由與消極不表意自由，以及主 觀的意見表達與客觀的事實傳達。所謂意見，指的是主觀上對於事件的看法、見 解或價值判斷，而對外表達，並且不論是針對公共、私人事務，亦不論有無價值，
187 林子儀，同註 173，頁 274-275。
188 大法官解釋第 617 號、第 623 號、第 634 號、第 744 號同此意旨。
189 大法官解釋第 644 號、第 678 號、第 734 號同此意旨。
190 許育典（2019），《憲法》，九版，頁 222，台北：元照。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
均受到言論自由的保障；而客觀的事實陳述與傳播，無論真假或屬於真相的一部 或全部，縱使在不確信的狀況下陳述，均不影響言論自由的保護191。
對於品質不良或者虛假的言論或觀念是否納入保障，雖然不無爭論，但若是 將其排除在保護範圍之外，就很容易成為政府濫用權力箝制言論的藉口，所以不 應該將其在此層次上排除在言論自由的保護範圍之外192。於是學者認為，討論保 障範圍時應該採取寬廣的解釋，至於虛構事實的謠言傳播的管制，應該屬於下一 個層次言論自由的限制問題193。
言論自由的保障範圍亦包括使用工具的自由，學者即認為應該首要保障使用 母語的自由，因母語是人格發展所必須，憲法增修條文第 10 條第 11 項亦規範：
「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」194，對此我國於
「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」194，對此我國於