第四章 勞動關係的調節機制
第一節 調節勞動關係的三個層次
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第四章 勞動關係的調節機制
第一節 調節勞動關係的三個層次
隨著經濟體制從計畫經濟體制朝向社會主義市場經濟體制轉型，勞動關係的 雙方主體也隨之明確，勞動關係在不同所有制的經濟體內特質也越益複雜。勞動 者與用人單位之間的利益零和結構使得雙方地位差距越益不平等，勞動條件受雇 主主導而壓抑了勞動者的生存品質。工資水平低下、欠薪、超時勞動、職業病與 工作傷害等，是工人普遍面臨的處境，靜坐、罷工、遊行示威、堵塞交通要道、
占領工廠等，是工人主要引起社會關注的抗爭方式。或是怠工、破壞機器、擾亂 工序等利用工人在工作情境中的結構性力量進行弱者的抵抗，甚或有的透過自 殺、暴力，進行個人式的報復，將勞資衝突轉化為身體的毀滅，付出慘痛的代價。
但這些僅能讓工人獲得暫時性或形式上的補償，沒有根本改變勞動關係中不平等 的地位，以及建立有效規範勞動關係的機制。勞動關係的穩定攸關乎廣泛的社會 安定，然而現有的勞資爭議不減反增的現象，表示當前的勞動關係調節機制沒有 充分發揮調節的功能。
1994 年勞動部（現為人力資源與社會保障部）在《關於我國現階段勞動關 係調整工作的研究報告》中明確指出，現行的勞動關係調節機制的缺陷在於法律 規章不完善、有法不依或執法不嚴（監督檢查機制不完善）、及勞動者與企業之 間的自行調整機制未形成。因此，政府提出勞動關係的調整機制應以「主體自行 協商、政府適時調整」為主軸，由雙方主體在平等的基礎上，自行針對勞動關係 問題進行協商、談判，並透過個體或集體的勞動合同將協議結果具體化、制度化。
在主體自行協商的層面中，協商主體又可分為以雇主與勞動者為主體，以及以雇 主組織和工會組織為主體兩種。在後者又以建立集體談判與集體協議制度為核心 的溝通機制，建立雙方的組織性代表，加強工會的協商與談判能力，並由集體合
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同來對雙方進行規範。政府則是扮演輔助的角色，提供雙方互動的法律基礎與框 架，以勞動監察為手段，在談判破裂或其中一方不遵守規範時，提供調解與仲裁 等管道協助解決爭議(勞動部 1994: 20-23)。
也就是說，勞動關係調節機制可分為三個層次：宏觀層次以立法與政策為框 架，由政府監察及處理勞動爭議；中層以集體談判和工會參與管理所構成協調機 制；微觀層次則由勞動關係雙方主體簽定集體或個別合同。雖然這三層調解機制 是具有前瞻性的，在 90 年代初政府就已經意識到未來的勞動關係是以雇主主導 的模式，因而在勞資雙方「自主建立、自行協調」的制度安排中，政府必須扮演 立法與中介人的角色。然而，這樣的制度安排預設了勞資雙方的力量是可以相互 抗衡的前提。在現實情況中，這樣的理想並未完全實現。
在微觀層次，政府於 90 年代推行勞動合同制度與集體合同制度，將締結勞 動關係的權力交由勞資雙方決定，並依據《勞動法》的規定確保雙方的權利義務，
以及形成勞動關係的程序。然而這個由雙方自行規範的目的乃是在勞資雙方於勞 動市場中的地位或力量是相當的情況之下才能夠實現，雖然雙方在法律中的地位 是平等的，但在現實情況中的諸多因素使得這樣的前提難以實現。
首先，由於勞動力供過於求，勞動者個人缺乏與雇主談判或議價的能力，因 此在個體層面的勞動關係是嚴重向雇主一方傾斜，勞動者只能被動順從。同時，
在戶籍制度之下，農村出身的民工居於次等公民的地位，即便為工作地的繁榮有 巨大的貢獻，卻無法享有工作地的社會福利保障，因而赤裸裸地暴露在資本飢渴 的剝削中。而在地方政府將經濟成長視為優先考量，官員與企業有難以釐清的利 益關係，為雇主鋪設了一個可以規避勞動合同與勞動標準的環境，使得勞動合同 無法成為有效規範與保障勞動條件的合法工具。也就是說，勞資關係內部結構是 先天性的失衡，政府卻執意在此失衡中去推行由雙方自行規範的勞動契約制度，
自然達不到效果(岳經綸 2007；李琪 2009: 152-180)。
在中觀層面，政府欲透過集體協商機制來讓工會和企業代表參與協調勞動關
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員會處理的案件數量與涉及人數急遽增加，面對龐大數量的企業、工人和勞資爭 議案件，勞動行政部門的人力與能力明顯不足、疲於應付，難以確實履行其應盡 的職責。在官商利益一體的體制內，勞動監察部門不具獨立性，在人事與財政等 方面受制於地方政府，其職能的履行無法免於干預，最終造成了行政不敢為、不 作為(李琪 2009: 152-180)。
而當監察部門的能力不足，無法作有效的預防時，勞動爭議擁擠進法律程 序，工人卻又礙於手續繁瑣、時間與金錢成本高昂等因素，即便知道有法律途徑 可循，也難免望之卻步，法律途徑甚至因此成為雇主用以打擊工人反抗力量的手 段。
而相關的勞動政策在以經濟發展為優先的方針下，傾向於補充式、權宜性、
零散的狀態，為經濟發展的附屬和配套政策，而未能形成完整的勞動政策體系(常 凱 2009)。這些因素使得政府作為調節勞動關係的第三方，其角色與功能多未能 有效彰顯。
綜觀這些調節機制未能完全落實的根本原因在於：就政治層面而言，統治高 層為維護政權的穩定，必須保持自身的排它與封閉性，故而必須對於社會採取強 力管理，投入大量資源來維持表面的穩定，壟斷政治權力，建構「剛性穩定」的 政權(于建嶸 2010)。具體作為乃是限制人民的組織結社，實行嚴格的註冊、審 批制度來禁止人民成立社會組織、表達利益與訴求的自由。這使得工人缺乏表達 利益的組織性力量，只好將衝突外部化以尋求社會的關注。
就經濟層面而言，目前中國以經濟為發展主軸，特別透過招商引資，發展加 工出口型的勞力密集產業作為經濟發展的引擎，以達到解決就業需求、滿足地方 財政的目標。同時勞力密集產業高度依賴低廉的勞動力，而勞動力市場又處於供 過於求的狀態，因而勞動關係的平衡不僅與經濟發展的政策目標相衝突，在結構 上工人也缺乏抗衡資本的力量。
而影響更為具體的乃是政商結盟的利益結構，官員透過股權或投資的方式成
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為企業利害關係人之一，經濟成長指標更是個人升遷的考核標準上，因而企業追 求經濟利益的同時也滿足了官員的個人利益。政府利用權力扶植資本，嚴重影響 勞動關係的正常化，阻礙了勞動法的執行，政府放任企業侵害工人的合法權益，
或是由企業決定勞動條件，使得工人的權益無法受到法律保障。原本期待由政府 扮演中介者的角色，在如今的局面中，政府反倒與資本結盟，工人的處境越益嚴 峻(中國勞工通訊 2010)。