珠三角草根勞工組織集體維權行動與組織正當性之形構 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會學系碩士班碩士學位論文. 珠三角草根勞工組織集體維權行動與組織正當政治. 立. 大. 性之形構. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：劉雅靈博士、劉梅君博士研究生：楊欣儒. 2014 年 12 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要本研究試圖從探索中國珠江三角洲地區草根勞工組織在經濟改革之後興起，且在普遍不具合法組織身份的情況下參與工人維權的現象中，以組織正當性為研究理論基礎，並以廣東番禺打工族文書處理服務部為研究對象，從組織內部實作與外部環境的互動了解草根勞工組織得以在嚴峻的制度環境中生存與運作、並協助政府承擔部分普及法律、協助工人使用行政化的管道解決勞資爭議工作的原因。. 政治大的創新作為，輔以參與觀察三個案例的處理過程與相關人士的訪談，研究者發現立藉由分析研究對象在勞動關係三個調節機制失靈的背景中發展出集體維權. ‧ 國. 學. 番禺打工族文書處理服務部一方面受到了「中央政府推行法治」所形構出的勞動關係調節機制與《社會組織管理條例》的限制，另一方面受到「地方政府官僚的. ‧. 利益權衡」與「底層工人的社會需求」的相互作用，在如此多重競爭的制度之中仍開展協助工人集體維權的工作，乃是因為其透過組織日常工作流程的轉化，有. y. Nat. io. sit. 策略地「動員」、「調度」、「組合」制度與網絡裡的各種資源，讓各個要素在工. n. al. er. 人集體維權的過程中發揮互補功能，產生出不同於體制內或體制外型態的集體維權行動模式。. Ch. engchi. i n U. v. 如此的創新模式使其相較於官方組織、非正式的同鄉團體等更能有效協助工人體現權利訴求與維權行動，讓求助工人獲得個人無法取得的有利資源，助其面對不平等的勞動關係，因而取得組織存續最基本的社會正當性，使得原本應是受限於制度控制的草根組織得以擁有籌碼向地方的官方單位交涉組織的政治正當性與行政正當性，消解了組織的法律正當性不足的窘境。. 關鍵字：中國草根勞工組織、勞動爭議、集體維權、組織正當性. i.

(4) Abstract This thesis explored the phenomenon that grass-roots labor NGOs in The Pearl River in China sprang up and involved in labor disputes without legal status after 1900s economic reform. To clarify how these grass-roots NGOs strive to survive and operation under the strict environment and the reason why they become a part of disputes-resolving framework, the author developed this research base on the theory of the organizational legitimacy, and take Guangdong Panyu Migrant Workers Center. 政治大. as a case through investigating the interaction between the inner organization and. 立. outside environment.. ‧ 國. 學. By investigating how Guangdong Panyu Migrant Workers Center developed collective right-defending actions under the failure of three labor-relations regulations,. ‧. the author found that the subject was embedded within three parts at the same time:. sit. y. Nat. the central government’s legal implementation of labor-relations and“Regulation and. io. al. er. Administration of Social Organizations”, the local-government bureaucracy’s. n. benefits weighting, and migrant workers’ social needs. They strategically transformed. Ch. i n U. v. organization’s routine works and agendas to mobilize, to control, and to link resource. engchi. in the formal system and right-defending network. Each resource worked complementary to form a different pattern rather than“within the system”or “beyond the system”action. Such pattern was much more efficient than official organization and fellow-provincial groups in helping workers to appeal their rights and making defending actions, because workers benefited from the resource network and had capacity to handle the unfair relationship with the employers. By facilitating this, the NGO could obtain social legitimacy and further bargain with the governmental ii.

(5) organization about political legitimacy and administrative legitimacy, which compensated for the unfavorable situation of lacking legal legitimacy.. Keywords：China grass-roots labor NGO, labor dispute, collective right-defending actions, organizational legitimacy. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(6) 誌. 謝. 這本論文花了好幾年的時間，終於在工作與家庭的夾縫中完成了。即便有許多不成熟之處，因著撰寫論文所展開的一切，無疑為我的生命蓄積了更豐厚的養分。感謝劉雅靈教授與劉梅君教授的悉心指導，不厭其煩地梳理我的疑惑與想法，讓我能在探索學術的路上一步步走穩。口試委員黃德北教授、陳志柔教授、. 治政大對於我都是莫大的鼓勵與動力。立在田野調查期間受到諸多協助才得以安然度過異地的生活。感謝中華發展基. 陳明祺教授給予的改進建議，每個仔細的提點與回饋、每次耐心的聆聽與討論，. ‧ 國. 學. 金會與政治大學社會科學院補助研究經費，讓我能無後顧之憂全心投入田野。感謝研究組織包容我以實習生的身分蒐集資料，不僅想方設法提供資料給我，並更. ‧. 費心帶著我到現場觀察、訪問工友，才有本論文的核心佐證。感謝工友們無私的. Nat. er. io. 匡的激盪與堅持則是田野期間最令人安心的力量。. sit. y. 照料與關心，是您們的努力與富韌性的生命力支持我寫完這本論文。研究夥伴兆. al. n. iv n C 談心與陪伴，讓我的學業生活充實而精彩，研究路上不孤單。也謝謝職場的主管 hengchi U 同時感謝研究所師長們的智識啟發與引導、同學們的彼此砥礪，以及淳芳的. 與同事們，每天的日常工作、對問題的論辯莫不成為我思考論文與對照不同組織困境的重要依據，並進而形成撰寫本論文的初衷。最後感謝父母親的支持與包容，讓我在學業與職場上能勇敢嘗試，並奠定對於底層人們的關懷，了解自己何以成為現在的我。弘光的督促與體諒讓本論文有機會面世。. iv.

(7) 目次. 摘要 ......................................................................................................................... i Abstract..................................................................................................................... ii 誌謝 ..................................................................................................................... iv 目次 ........................................................................................................................ v 表次 ...................................................................................................................... vii 第一章緒論........................................................................................................... 1 第一節研究背景 ........................................................................................... 2. 政治大. 一、經濟轉型下的中國工人 .................................................................... 2 二、中國社會組織的發展脈絡 ................................................................ 4. 立. ‧ 國. 學. 三、草根勞工組織的興起 ........................................................................ 6 第二節研究動機與研究目的 ........................................................................ 8 第二章文獻回顧與研究問題.............................................................................. 12 第一節國家統治正當性、制度的產生與執行 ............................................12. ‧. 第二節第三節. 草根勞工組織與政府關係 ...............................................................14 組織正當性理論...............................................................................15. Nat. sit. n. al. er. 研究方法 ..........................................................................................20 研究對象 ..........................................................................................20. io. 第一節第二節. y. 第四節小結與研究問題...............................................................................19 第三章研究設計 ................................................................................................. 20. Ch. i n U. v. 第四章勞動關係的調節機制.............................................................................. 27 第一節調節勞動關係的三個層次 ...............................................................27. engchi. 第二節草根勞工組織的集體維權模式........................................................31 案例一：恒寶飾物工人 .......................................................................... 34 案例二：番禺珠寶工人 .......................................................................... 36 案例三：環衛工人.................................................................................. 37 第三節小結 ..................................................................................................39 第五章集體維權的資源網絡.............................................................................. 41 第一節第二節. 組織內部的資源－人力、維權經驗、組織管理.............................42 國際組織的資源－資金、技術、理念 ............................................46. 第三節民間的資源－律師、媒體與網路 ....................................................50 第六章組織正當性之協議.................................................................................. 53 第一節. 社會正當性 ......................................................................................53 v.

(8) 第二節政治正當性與行政正當性 ...............................................................54 第七章結論......................................................................................................... 58 第一節第二節. 研究發現 ..........................................................................................58 研究建議 ..........................................................................................60. 參考文獻 ................................................................................................................ 62 一、中文..........................................................................................................62 二、英文..........................................................................................................64. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 表次表 1：四個組織正當性類別 ................................................................... 18 表 2：珠三角地區草根勞工組織名單 .................................................... 22. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(11) 第一章緒論 NGO（Non-Governmental Organization）是什麼？一般認知的 NGO 是彌補政府與企業部門的不足為出發點、以促進公共利益為導向所形成的組織，並依據組織的目標群體或倡導議題來為其定位，亦是公民社會發展成熟度的指標之一。研究者實際在教育領域的 NGO 工作逾三年，深刻體會到非營利組織難以單純就其字面上的意義所能理解，其鑲嵌於內外部環境的互動中使得組織的意義具多重建. 政治大證明自身存在價值的焦慮、壓力所纏繞。然而在組織研究的領域中卻鮮少探討這立構的特質，日常的工作不僅只是完成交辦的任務，更常是被一股必須向外在環境. 類非典型（非營利）的組織。這一股難以說明清楚的它是什麼、我在其中又經歷. ‧ 國. 學. 了什麼的感受促使著研究者投入非營利組織的研究，並試圖跳脫開既有的環境，. ‧. 從另一個國家的案例－中國－來理解自身的經驗。. 1979 年改革開放之後，中國透過一連串的制度改革與國際貿易市場連結。. y. Nat. sit. 1985 年起中國陸續在沿海省份開闢經濟開放區，成為全球生產鏈上重要的一. er. io. 環，低廉的勞工、廣袤的土地、稅務的優惠，加上龐大的消費市場，吸引大批外. al. n. iv n C hengchi U 造業大國。2010 年發生震驚全球社會的富士康員工跳樓事件讓外界對中國的關. 資進駐，製造出玩具、服飾、電子產品等輕工業商品外銷全球，堪稱是現代的製. 注從表面蓬勃的經濟成長轉向勞工問題。位於深圳的富士康工廠員工自殺的原因雖不明確，但工廠內部的管理方式、超時工作、薪資水準與勞力付出不相符等惡劣的勞動環境不禁引人與之聯想，並且看到那些隱藏在亮麗商品背後的生產者們不再是面貌模糊的勞動力，而是有血有肉的「人」。 2012 年的夏天，研究者針對 NGO 組織正當性的問題到廣州與深圳訪談了 5 家長期從事改善勞工權益的草根組織，並於其中三家短期實習，其中一家是本研究的研究對象－番禺打工族文書處理服務部（以下簡稱打工族）。在經過訪談與. 1.

(12) 實習之後，研究者發現珠三角的草根勞工組織普遍組織內部的能量尚在蘊積當中，包含不同工作者之間還在磨合（特別是具有工人運動理念的領導者、工友出身的工作者與非工友出身的工作者之間要如何建立對工作內容與方法的共識）、組織要如何獲得工人的認同與參與、工人運動的理念如何轉化為工人接受的語言、以及能否熬得住在達成目標之前有許許多多的空白與等待等在組織發展過程中所可能經歷的階段。草根勞工組織的成立雖然絕多數是出自於為工人服務的初衷，但並不代表這些服務工作能夠順利地被完成、勞工組織自然而然地能夠吸引工人的參與或獲得. 政治大織、組織與外部環境之間的衝突與界線尚待化解、突破。立. 認同，也並非工作者能隨心所欲地執行組織的任務，其中有許多人與人、人與組. ‧ 國. 學. 相較於其他兩家研究者實習的組織，打工族在面臨上述問題時已有相對成熟與從容的應對方式，再加上受限於田調時間，研究者不採取比較研究而選擇資料. ‧. 最豐富的打工族作個案研究，希望能夠從組織日常實做的角度更深度呈現出打工族何以從一個鬆散的組織成為一家具有現代意義的非營利組織、面對嚴酷的政治. y. Nat. io. sit. 環境仍屹立不搖的草根勞工組織。從他們如何搭載著組織發展所積累的經驗去回. n. al. er. 應現存的社會問題，循此脈絡理解他們的動機與想法、所開展的行動，與如何尋. i n U. 找組織實踐的社會空間、遇到的困境與突破之道。. Ch. engchi. 第一節. v. 研究背景. 一、經濟轉型下的中國工人農民工是中國大陸改革開放以來經濟體制與社會結構轉型之下產生的群體，戶籍屬於農民身份，但從事非農行業、到本地的鄉鎮企業或其他省份務工者 (王小章等 2010: 3-4)。1毛澤東時期確立的〈戶口登記條例〉將個人所能獲得的. 依據中華人民共和國《2010 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》的資料，中國大陸農民工總量已逾 2.4 億人，其中跨越省份務工者總數為 1.5 億，占總農民工人口的 63%，佔全中國 2 1.

(13) 資源與身份和地域連結，亦即在財政與行政方面執行「屬地管理」制，將人民區分為「鄉村居民」與「城鎮居民」，確立了城鄉二元劃分的社會結構。受到城鄉二元分割制度的限制，大批脫離農地至城市投入非公有制企業的農民工無法接受工作所在地政府的社會福利保障（社會保險、教育、住房、醫療等），只能稱是「二等公民」、「非公民」(Solinger 1999)。隨著經濟體制的改革與市場開放，勞動關係由行政化逐漸轉變為市場化，農民工的劣勢身份使其基本勞動權益不被雇主重視，在地方保護主義的作用下更是加速了企業藉由原始資本積累而快速發展(江立華 2008)。根據調查，農民工一. 政治大不準時發放勞動報酬、不提供充分的勞動保護措施，因此職業病與工作傷害頻仍立般工作時間在 10-12 小時之間，不僅超時加班，法定假日也往往無法休息。雇主. ‧ 國. 學. 發生，如珠三角地區每年斷指事故達 3 萬宗，被機器切斷的手指頭超過 4 萬指(張許君、李文波 2012)。農民工勞動合同的簽訂率低於城鎮就業人員，勞動合同的. ‧. 內容也往往未包含勞動法規所規定的所有內容。雇主未依法幫工人購買社會保險，特別是失業、醫療等社會保障更是缺乏。甚至有農民工與城鎮工人同工不同. y. Nat. io. sit. 酬的現象，顯示出農民工在勞動力市場中的地位與城鎮勞動人口有天壤之別。. n. al. er. 中國在資本主義全球化的背景下發動經濟轉型，在成為世界工廠的同時，也. i n U. v. 造就了數量龐大的產業工人，勞動關係隨之改變，原本具有濃厚行政色彩的勞動. Ch. engchi. 關係逐漸向市場化勞動關係轉型，特別是非公有制企業迅速地發展，不論是私人資本組成的「原生型」與由國有或集體中小企業轉型而來的「轉制型」私營企業，還是在中國投資的外資企業，勞雇雙方關係人的地位分明，在用人、勞動條件（工時、勞動環境、勞動強度）、勞動關係過程（工資、福利、獎懲、聘雇）等都由雇主決定。不同所有制與工廠體制（factory regime）的企業有不同的勞動關係特性與展演，然而最終都不脫一個基本的態勢，即工人與雇主之間的地位越益不對等(常凱 2009)。. 總人口的 10%。在外出農民工中，93.6%是以受雇的形式就業，有 72%就業於製造業、建築業、住宿餐飲業和批發零售業。 3.

(14) 勞動關係不僅是勞動者與雇主雙方所形成的關係，中央政府為了維持政治權力的集中及對社會的控制，並且兼顧經濟成長與轉型，建立與國際市場接軌的投資環境，提出了勞動法規來因應勞動關係的轉變所帶來衝擊，試圖以國家的力量參與勞動關係的調節(Gallagher 2005；Lee 2007)。自 1990 年代中期開始出台與改革的勞動法律包含 1994 年《中華人民共和國勞動法》、2001 年《中華人民共和國職業病防治法》、2007 年《中華人民共和國勞動合同法》、2007 年《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》與 2010 年《中華人民共和國社會保險法》等。然而中央政府以法律制度作為兼顧政治集權與經濟成長的國家目標的同時，在財. 政治大央與地方之間的矛盾，相對完備的法規到了地方執行層面便很難能獲得落實，工立稅分權的制度安排之下，地方政府與企業的利益緊密相關，這些法規反而造成中. ‧ 國. 學. 人的合法權益就在地方官商合謀的結構下被犧牲。. 工人在法定權益受到侵害時，往往透過非正式的抗爭行動來尋求勞資爭議的. ‧. 解決。他們用身體當作武器，發起罷工、堵塞道路、到政府廣場靜坐、遊行等行動來獲取政府和社會的關注(Chan 2001)。作為中國經濟發展的引擎與全球生產分. y. Nat. io. sit. 工體系的重要環節，以外資企業和私營企業為主的勞力密集產業更是經常發生勞. n. al. er. 動爭議與工人抗爭行動。他們以集體行動或是個人式的抗爭將日益激化的勞資關. i n U. v. 係呈現出來，但是在缺乏結構性力量與結社性力量的情況下，這些行動若不是被. Ch. engchi. 政府以群體性事件來壓制，就是在不平等的勞動關係中被雇主以各種手段規避責任，因而成為消極的防禦性抗爭，無法改變既有的不平等制度或結構(黃德北 2008)。. 二、中國社會組織的發展脈絡 1978 年以前，共產黨為了恢復長年動盪的社會秩序，以黨國體制嚴密地控制社會，透過如單位制作為管理人民的機制，同時禁止民間自發性組織的存在，只允許體制內的人民團體擁有合法地位，民間社會的組織生活空間被限縮。在這 4.

(15) 些人民團體之中，唯一能夠代表工人的組織是全國總工會。在與黨政緊密結合的情況之下，人民團體扮演著聯繫政黨與人民之間的橋樑，將人民的意見向上傳達給政黨，也將政策向下傳遞給人民。因此，工會具有雙重制度性身份，一方面是在集權體制之下，官方治理社會的管道之一，具有濃厚的官方色彩；另一方面則是代表工人利益的組織，這使得中國的工人運動具有不同於西方資本主義國家的特性。 1978 年由鄧小平領導中國市場經濟體制的轉型，改變了勞動關係的同時也伴隨著國家與社會關係的變化，新的調節機制也成為迫切的需求。宏觀結構的改. 政治大由組織控制社會的力量逐漸減弱，原本受到壓抑的社會空間增大，在全國總工會立變使得經濟與社會資源不再由國家完全掌握，極權政體的意識形態失去權威，藉. ‧ 國. 學. 系統之外興起的自主工會也為工人運動帶來新的契機。然而，1989 年發生六四天安門事件與波蘭自主工會推翻共產政權事件，影響了中央政權對於民間組織性. ‧. 力量的態度，國務院隨後頒定了《社會組織登記管理條例》，藉由雙重管理體制來整肅具有潛在政治威脅的組織，自主工會所帶來的契機成為曇花一現。. y. Nat. io. sit. 1992 年鄧小平南巡之後，加速了市場經濟改革的深化程度，社會問題與社. n. al. er. 會矛盾劇增，社會需求複雜且難以完全被政府所滿足。加上 1995 年北京舉辦世. i n U. v. 界婦女大會開啟了與國際社會開放交流，建構有利於自發性組織發展的環境，促. Ch. engchi. 發了多元的社會組織蓬勃興起，成為人們參與公共事務與表達利益訴求的管道 (Ma 2006；王信賢、王占璽 2006)。這些社會組織任務越來越多是以改善或彌補經濟改革所帶來的社會影響為主，例如貧窮、健康、教育、環境等(Howell 2008)。依據民政部門登記註冊的社會組織（包含社會團體、民辦非企業、基金會與第三部門組織）數量從 1997 年的 18.1 萬增加到 2010 年的 98.5 萬，2但這僅是冰山一角，因為有大量未註冊的組織，數量遠超過已註冊的組織數量。雖然不同估計的方式之間有很大的出入，但是這些由人民自發組成的社會組織數量估計已逾百萬(康曉光 2011)。 2. 數據來源：《1997 年中國民政統計年鑑》、《2010 。 5 年中國民政統計年鑑》.

(16) 三、草根勞工組織的興起在這些社會組織中，草根性勞工組織的興起正是回應了在經濟體制與社會結構轉型下產生的龐大農民工群體，其承受不平等的勞動關係與社會權利缺乏的處境所產生的社會需求。農民工雖然填補了經濟發展所需的勞動力，但其生存的處境遭遇許多的困難，例如適應城市生活、就業資訊、人際交往、心理調適、勞動權益等，未能獲得政府與工會重視（江立華 2008）。1990 年代中期，國際組織（如美國福特基金會）與研究人員開始關注農民工群體的權利問題，投入資金進. 治政大公眾的視野。這些人力與資源的投入，催生了為農民工提供服務的草根性勞工組立織，並且持續提供如資金、項目管理、組織能力等方面的支持和培訓，奠下了勞行如農民工的生活、權益、就業與健康等議題的研究，讓農民工的生存處境進入. ‧ 國. 學. 工組織發展的基礎(Chan 2010)。其中以成立於 1996 年「北京打工妹之家」與「深圳南山區女職工服務中心」為早期服務女工組織的代表。. ‧. 隨著資助機構、研究人員、政策推促組織的投入，社會輿論對農民工處境的. Nat. sit. y. 關注和對相關政策的討論與日具增，使得政府原本對於農民工群體的歧視態度逐. al. er. io. 漸轉變，3以農民工為服務對象的組織數量也有較快的成長，特別是在外資企業. n. iv n C 師生等關心農民工權益的人士在國際資助機構或街道社區的協助下發起之外，也 hengchi U. 與農民工大量聚集的北京與珠江三角洲地區。這些組織除了由律師、記者、高校. 有由農民工群體自行組織而成。這些組織由於少有在民政部門登記註冊成功，加上不乏有打著勞工組織的名號，實際上卻從事營利工作的機構，因此難以計算精確的數量。據學者估計 2007 年在珠江三角洲確實符合非營利性、針對性等標準的勞工組織約有 25-30 家(和經緯、黃慧 2008)。. 政府處理農民工流動的政策從最初的嚴格管控、禁止，到逐步開放、主動引導，最後甚至採取服務的態度。如 1989 年國務院發布的《關於嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》、1991 年《關於勸阻民工盲目去廣東的通知》呈現出對農民工流動的控管。1993 年勞動部發布的《農村勞動力跨地區流動有序化》與 2000 年《關於做好農村富裕勞動力流動就業工作的意見》則正面處理農民工流動帶來的社會問題。到了 2003 年國務院發布《關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》與 2006 年《關於解決農民工問題的若干意見》呈現出政府積極處置農民工的問題。 6 3.

(17) 這些草根勞工組織的工作內容可以主要區分為幾類：「維權類」以協助農民工維護合法權益為主要工作，例如他們為工人提供熱線諮詢、起草文書、公民代理、調解勞資糾紛等服務。「培訓類」則是以舉辦課程講座、製作宣傳手冊等方式提升工人在法律權益、職業安全、身心健康與融入城市方面的知能。「文娛類」則是舉辦如聚會、聚餐、郊遊等娛樂活動來滿足工人在文化休閒與人際交往的需求，並且提升組織對於工人的可親性。「援助類」則是在當工人面臨緊急突發事件（如工殤意外）時這些組織會到醫院探訪與提供相關協助等。不過，大部分的組織並非僅有一項核心工作，而是會依據現有的資源和服務對象的需求而同時進. 政治大. 行其他類型的工作 (占少華、韓嘉玲 2005；和經緯、黃慧 2008；余章寶、楊淑. 立. 娣 2011)。. ‧ 國. 學. 然而社會組織面臨了兩個層次的制度限制。首先是中央政權為維護政權穩定，必須保持自身的排它與封閉性，對於社會組織的態度是在控制的前提下以「不. ‧. 危及政權」與「分擔公共職能」為原則(王信賢、王占璽 2006)。另外一個層次是具體的法制規範，《社會團體登記管理條例》中規定社會組織要取得註冊的身. y. Nat. io. sit. 份必須通過登記管理機關與業務主管單位的雙重管理，限制社會組織的發展空. n. al. er. 間，使得許多組織必須設法規避（如改變註冊名義或不註冊）(Saich 2000)。. i n U. v. 草根勞工組織的處境在這兩個層次的制度限制中又更加艱鉅，原因在於地方. Ch. engchi. 政權的維持與經濟利益息息相關，不僅是維持自身的統治正當性，也是官員的政績標準，因此地方政府對於維護工人權益的草根勞工組織抱持著防範或敵對的態度(Gallagher 2005)。例如 2012 年召開十八大前夕，深圳的草根勞工組織陸續遭到地方基層政府部門的刁難，以諸如消防安全、房租合約到期等理由迫其搬遷或關閉，引起民間一陣譁然(王婧 2012；姜子健 2012)。此外，相較於扶貧、教育等議題領域，草根勞工組織因為敏感性而更難取得註冊身份。缺乏正當性身份造成他們不僅被排除在政府資源分配體系之外，更無法公開向社會大眾募集資金，在開展行動上更是屢屢受到地方政府的刁難(朱健剛 2004；鄧雅莉、王金紅 7.

(18) 2004)。珠江三角洲地區是中國經濟改革的門戶，以其地理優勢吸引外來資金的投資，其中以勞力密集的加工製造業為大宗，是許多從外地省份或本省農村移入的民工大量聚集之處。然而，由於工廠體制與政商共謀結構對於勞動者權益的漠視，珠三角地區的勞動爭議案件亦是全國之冠。不穩定的勞動關係迫切需要更有效的解決機制，讓國家可以藉以協調勞動關係，讓雇主得以與工人溝通，讓工人有表達不滿、伸張權益的管道。但是全國總工會及各級工會既有的角色與功能難以滿足這些需求，企業內部的工會不免受到. 政治大收益而缺乏改善勞資關係的動力。這樣的背景讓原本是為了滿足工人在異地工作立管理階層的把持，而地方政府無法抵擋低成本的人力資源為企業和財政所帶來的. ‧ 國. 學. 的生活需求而產生的草根勞工組織，慢慢參與進形塑勞資關係的過程裡。隨著勞資爭議案件增加，草根勞工組織的工作內容也隨之調整，從滿足工人融入城市的. ‧. 生活需求，到積極地協助工人依循法律途徑處理勞資爭議、推廣法律知識，甚至. 研究動機與研究目的. al. sit. io. 第二節. er. Nat. y. 是運用集體談判來解決勞資糾紛。. n. iv n C 中國的經濟體制轉型之後，勞動關係越趨市場化，特別是在私營與外資企業 hengchi U 的勞動體制以撙節成本與獲取利益為主要考量，犧牲了工人的合法權益。政府出台的勞資爭議處置辦法（例如《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》）成為工人在面對不平等的勞動關係中可以用以與雇主抗衡的武器。自 1995 年《中華人民共和國勞動法》開始實施以來，全國各級勞動爭議仲裁委員會處理的案件數量與涉及人數急遽增加。1994 年勞動爭議受理案件為 1.9 萬件，涉及 7.7 萬人。到了 2011 年，受理案件為 64.1 萬件，涉及人數 88.2 萬人，分別是 1994 年的 33 倍與 11 倍。42008 年 1 月實行的《中華人民共和國勞動合同法》與下半年全球金融 4. 研究者整理自歷年人力資源與社會保障事業發展統計公報。 8.

(19) 危機引起的效應使得勞動爭議案件大量暴發，5而該年度的集體勞動爭議案件更達歷年來最高峰（2.2 萬件／50.3 萬人）。6 在這樣的情況下，工人以正式的法律程序來解決勞動爭議的需求大幅提升，草根勞工組織的工作內容也順勢從滿足工人生活面向的需求，增加以教育或法律途徑來提升工人自我保護的能力，積極地協助工人處理勞資爭議(Lee 2007)。這些工作內容包含為工人解答勞資爭議的處理疑難、辦理勞動法律知識的講座、以各種貼近工人生活的方式來推廣權利意識（例如到工業區廣發印有勞動法規或工傷保險的文宣品）等。或是協助工人形成組織，以集體協商或談判的方式解決與. 政治大為這些草根勞工組織的核心任務。立. 雇主的衝突。法律諮詢、起草文書、公民代理、集體談判等勞動權益維護工作成 7. ‧ 國. 學. 這個現象引起研究者的好奇，雖然管控社會的政治力量隨著經濟改革而逐漸削弱，因應社會需求的組織力量彌補了政府未能滿足的空間，但社會組織往往受. ‧. 限於制度與資源，並且為避免政治敏感性，多以提供殘補性的服務工作為主。勞資關係與地方政府的利益密切相關，以維護工人權益為任務的草根勞工組織一旦. y. Nat. io. sit. 涉入勞工維權事件，理應會增加其自身的政治風險，威脅其生存處境。但是，從. n. al. er. 草根勞工組織的工作內容中可以發現，他們不僅是提供殘補性的服務，還協助工. i n U. v. 人藉由正式的法規與程序處理勞動爭議，而勞動爭議的處置又與政府所訂定的正. Ch. engchi. 式制度和經濟利益相關，不僅所需的資源比單純提供滿足工人生活需求的服務還要來得多，政治敏感性又更高，因此形成了一個有趣的現象：在法外生存的草根勞工組織卻幫助政府落實勞動制度。原本是為了滿足工人在異地工作的生活需求與制度性排斥所造成的缺乏社會保護而產生的草根勞工組織，如今卻透過協助工人處理勞資爭議而深深參與進勞動關係的調節過程裡。. 5 2008 年全國各級勞動爭議仲裁委員會受理的勞動爭議案件計 69.3 萬件，涉及 121.4 萬人，分別是 2007 年各數據的兩倍，數據來源：2008 年度人力資源與社會保障事業發展統計公報。 6 勞動爭議的案件數量無法精確的數據，各單位的統計對象與標準不一，有的包含信訪、或工會有介入處理的案件，因此由勞動爭議仲裁委員會所受理的案件數量僅能作為參考指標之一。 7 根據在和經緯與黃慧於 2007 年對 20 家珠三角地區勞工組織的考察中，有 18 家提供法律諮詢， 14 家提供起草文書，提供公民代理服務的則有 10 9 家。.

(20) 就這個現象來看，在勞資關係與地方政府的利益密切相關而產生的諸多潛在威脅、社會組織制度所設下的諸多限制之下，草根勞工組織運用既有的制度資源來改善工人的處境，協助工人藉由正式法規程序或集體談判來處理勞動爭議，試圖在政治敏感性與維護工人利益上找到平衡。研究者想要更進一步了解的是為什麼這些組織得以被允許參與和政府有利益衝突的勞資關係調節，在如此矛盾之中持續運作？缺乏法律認可身份與充足的發展資源，他們如何能夠回應工人群體的需求，開展出協助工人處理勞資爭議的工作呢？何以讓工人的騷動（labor unrest）從不規範的抗爭走向制度化、組織化的談判？. 政治大的情況下參與工人維權的現象，以組織正當性為研究理論基礎，從組織內部的立. 本研究試圖從探索中國草根勞工組織在經濟改革之後興起，在不具合法身份 8. ‧ 國. 學. 實作為研究焦點，提出草根勞工組織得以在嚴峻的制度環境中生存與運作，並協助政府承擔部分普及法律、協助工人使用行政化的管道解決勞資爭議的工作，乃. ‧. 是組織行動者在多重競合制度之中，策略性組合不同資源所產生的制度創新結果。草根勞工組織一方面受到了「中央政府推行法治」所形構出的勞動法律體系. y. Nat. io. sit. 與社會組織管理條例的限制，另一方面受到「地方政府官僚的利益權衡」與「底. n. al. er. 層工人的社會需求」等制度的相互作用，在組織內部日常實作中透過不同的社會. i n U. v. 行動者（工會、律師、高校師生、媒體、工友與組織者個人）和既有勞動爭議處. Ch. engchi. 理制度所提供的行動資源，運用策略性的資源整合，實踐協助工人解決與雇主的勞動利益矛盾之工作，藉此生產出自身的組織正當性基礎。由於工人行動的目的往往僅限於爭取經濟賠償，無論是正式與非正式管道皆會面臨難以形成長期、有組織性的行動的困境，以及難以將行動深化為對於根本的結構提出挑戰。本研究的目的是欲透過草根勞工組織的日常實作，了解勞資爭. 在本文之所以選擇「正當性」而非「合法性」為 legitimacy 的中譯，原因在於合法性指涉了「法律」的存在，是一個狹隘的定義。然而組織存續的原因並不僅止於符合某個特定的明文法規，還包括了社會與政府的認可程度等，更何況本文所探究的草根勞工組織多不符合組織管理條例的設立條件。也就是說，合法性可說是正當性的種類之一，具有正當性的組織不一定合法，但合法的組織一定具有正當性。因此在本文使用「正當性」作為討論組織之存續符合社會、政府認可的程度。 10. 8.

(21) 議處理的過程是如何被一個法外組織所實踐，畢竟草根勞工組織是除了官方工會與企業工會之外，較能代表工人利益的組織性力量，研究者希望從草根勞工組織在工作上面臨的挑戰與困境中找到能夠更為長遠有效的維護工人權益的作法。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(22) 第二章文獻回顧與研究問題第一節. 國家統治正當性、制度的產生與執行. 該如何解釋中國這樣一個威權體制、個人權力凌駕於制度性規範之上的國家會以法律來規範勞資關係呢？Huntington 在探討開發中國家的政治發展時，認為政治參與的制度如果沒有同時伴著社會變遷所產生的參與需求而改變，必然會帶. 治政大（institutionalization）是讓中國政權具有高度的韌性（resilience）的原因，因為立中國並未如威權體制面臨預期的正當性危機，在威權意識形態破產、經濟轉型帶來政治動亂與社會失序(Huntington 1981)。Nathan 則認為制度化. ‧ 國. 學. 來高度社會動盪的情況下，提供民眾參與的制度保持了中國穩定的政權統治正當性。例如在社會層面，政府提供人民政治參與的管道，例如行政訴訟、信訪等，. ‧. 讓人民擁有改變現狀的「有能力感」，將其不滿限制在個人層次，並且將不滿引. Nat. sit. y. 導致地方層次的政府和官員，維持了威權政體的正當性地位，進而減少了社會威. er. io. 脅政權的可能性(Nathan 2003)。. al. n. iv n C 經濟轉型造成社會動盪的情況下，提供給人民參與管理社會的正式制度。然而國 hengchi U. 透過法律來調節勞動關係，特別是勞資爭議的處理，可以被視為是國家欲在. 家雖已提供法律途徑做為工人維護權利的制度性資源，工人的抗爭行動並未因此而減少，他們所發起的法律或非法律抗爭行動反而增加，而非如 Nathan 所預期的是維持社會穩定、減緩在快速但分配不平均的經濟發展中所引起的社會衝突，甚至出現了權利意識的高漲，為威權體制帶來緊張。Lee 認為，勞動法規的規定與實際執行之間的差距來自兩個面向的衝突：一是中央政府欲透過保護弱勢者的權利來維持統治正當性與地方政府欲透過原始資本累積促進市場化；二是中國法制系統的狹隘、偏執的（illiberal）本質，一方面作為控制社會的工具，另一方. 12.

(23) 面卻又允許部分作為不受法律約束，造成地方政府無誘因去貫徹法律(Lee 2007)。鄭廣懷以「安撫型國家」來說明國家的政策文本與政策實踐的斷裂已成為常態，政策文本成為實踐的參照，而非必須遵行的標準。官方對於政策是有效執行的表述讓人誤以為政策是成功的，卻也變相地鼓勵、認可地方政府違反勞工權利的作為。這讓地方政府越益將政策文本視為政治修辭，而不顧制度的約束各行其是(鄭廣懷 2010)。參與政治的管道被預設為可以有效紓解人民的不滿，理所當然地發揮維繫政權正當性的作用。但是國家提供給人民參與政治的制度能否服務於維持政權的正. 政治大因為制度的實施不能夠免於其所鑲嵌的外部環境與承受制度的行動者所影響。中立. 當性，以及有效協助人民解決勞動爭議，必須要多方面地檢視制度的實際執行，. ‧ 國. 學. 央政府與地方政府之間的利益衝突或對政策模糊地帶的心照不宣呈現出法律難以貫徹的背景因素，但多重利益的交織使得制度的落實有更加複雜的面向，必須. ‧. 更細緻地檢視人民如何經歷這個制度、如何使這個制度為其利益所用、遭遇了什麼正式制度與非正式制度的限制等來加以說明。. y. Nat. io. sit. 有具體探討勞動爭議處理制度如何透過體制外管道來落實的是 Gallagher 比. n. al. er. 較政府、工會與高校三種法律援助機構所做的工作方向及其面臨的困境. i n U. v. (Gallagher 2007)。其中工會與高校缺乏吸引勞動法專業律師的有利結構，使得專. Ch. engchi. 業的資源十分缺乏。此外，高校法律援助中心的資源大部分來自國外資助機構，為其帶來高度的政治敏感性。除了這三種機構之外，草根性勞工組織也參與了法律援助的工作，但其功能與角色往往被學者所忽略。雖然其組織規模與所擁有的資源較其他三種機構還要弱小，卻具有更能親近工人群體的優勢，無論是在組織的地理位置、工人網絡、或是具有工人身份的組織成員等，皆較高校與工會還要更容易為工人所親近、接觸。因此，它參與勞資爭議的處理過程、困境和所引發的效果勢必與其他三種有所不同，值得被仔細地檢視。. 13.

(24) 第二節. 草根勞工組織與政府關係. 宏觀的政治體制與法制環境對草根勞工組織的發展造成許多困境，但為何草根勞工組織不具法律認可的身份卻還能見容於懼怕民間組織性力量的政府，甚至進而協助落實勞動權利救濟的相關制度呢？既有研究的成果對於這個現象有詳細的描述，以草根勞工組織與政府的關係為分析焦點，了解影響其與地方政府互動的原因。這方面的文獻可分為兩類，一是從組織資源的角度來分析，另一則是以民間組織能否滿足政府利益為判準。組織資源觀點如 Xu and Ngai 在探討中國. 政治大 capital）是影響志願服務組織生存最重要的因素。由於這些組織的服務內容是以立. 志願服務組織的處境時，認為道德資源（moral resources）與政治資本（political. ‧ 國. 學. 促進社會福利與公共利益為目標，具有很強的道德正當性，同時道德資源有助於其接觸政治系統的資源，因此即便組織未能註冊取得合法身份也能在嚴峻的政治. ‧. 與法律規範中生存(Xu and Ngai 2011)。. 從政府利益的滿足與否作為草根組織生存環境依據的研究觀點認為，勞工組. y. Nat. io. sit. 織一方面因為其工作內容往往與政府的職責產生重疊，若能彌補政府力有未逮之. n. al. er. 處，政府可能會採取默認的態度，允許其開展活動；然而如果其工作影響了政府. i n U. v. 的利益，政府在即便其能彌補職能的情況下，也不會給予實質上的協助，甚至會. Ch. engchi. 百般刁難(Saich 2000；鄧雅莉、王金紅 2004)。Hildebrandt 從比較環保與愛滋／同志領域組織的註冊情形，發現規定社會組織取得註冊身份並不有利於地方政府的需求，因為地方政府能夠在非註冊的社會組織中取得較多好處，包括分配資金的權力、分攤工作量、從補助款中抽取佣金等情形，反而變相鼓勵社會組織不要註冊(Hildebrandt 2011)。Spires 則進一步用偶發性的共生（contingent symbiosis）來說明草根組織與地方政府官員個人之間的利益交換關係是經歷複雜的協商過程後所產生的結果。原因在於不同層級的政府單位對草根組織的資訊不互相流通，政府官員的個人功績取向使其仰賴草根組織的社會服務能力，草根組織能否 14.

(25) 存續、能否順利開展工作有賴於其能否滿足地方政府官員的利益來與之進行協商，使得政府與草根組織之間的關係呈現多變與偶發的特質(Spires 2011)。Cheng et al.的研究則強調微觀互動的層面，他們認為草根勞工組織與不同層級的政府單位之間於「非正式政治（informal politics）」領域的互動是草根勞工組織能否生存的關鍵，地方政府、基層的政府代理人與官方工會基於各自的利益與勞工組織互動，產生普遍被接受的潛規則，草根勞工組織如能運用適當的策略與這三者互動，則非正式政治場域將可發揮緩衝的作用，減輕草根勞工組織所面臨的制度困境(Cheng et al. 2010)。. 政治大間的互動、協商提供了深入的分析與解釋，但他們皆忽略了草根勞工組織的正當立雖然資源觀點與政府利益觀點對於草根勞工組織和政府（或政府代理人）之. ‧ 國. 學. 性究竟是如何被生產出來的問題。如資源觀點說明了志願團體得以於法外生存的條件，卻未能說明志願團體如何能夠創造道德資源與政治資本。而政府利益觀點. ‧. 從微觀的互動層面分析，將草根勞工組織視為一個整體，預設了草根勞工組織是被動地配合制度環境的限制，缺乏具體分析草根勞工組織所開展的維權模式如何. y. Nat. io. sit. 形塑其與政府協商的能力與籌碼，呈現出組織與外在環境互動時所具有的能動. n. al. er. 性，進而創造生存與發展的空間。. i n U. v. 本研究認為，要了解草根勞工組織如何建構組織正當性，必須探究其在日常. Ch. engchi. 實作中由組織工作者、工人、工會、政府和其他行動者與外部制度環境所架構出的維權模式，才能夠進一步解釋何以草根勞工組織得以在嚴峻的制度環境中存續的原因。. 第三節. 組織正當性理論. 維護勞動權益是草根勞工組織的重要工作與組織目標，也是大部分草根勞工組織成立的初衷。草根勞工組織因應個別工人權益受到侵害所發展出來的維權工作已形成了固定的模式（例如工傷探訪、追討工資、緊急救助等）及工作流程。 15.

(26) 近年工人透過集體行動來爭取權益的案例增加，行動訴求也不僅止於消極追討受損的勞動權益，而是積極爭取改善既有的勞動條件。立基於工人需求的草根勞工組織也隨著這股趨勢產生了工作方針的改變，以集體協商、建立勞資雙方直接溝通的平台成為趨勢，進而促使集體維權模式的形成。本文以組織正當性（organizational legitimacy）理論為基礎，提出以組織內部實作為建構維權模式的分析途徑，從技術層面來理解草根勞工組織的作為如何與制度環境互動，從中生產組織的正當性，使其擁有生存於不利的制度環境中的能力。首先釐清組織正當性的內涵，正當性的概念最先出現於對政治現象的研究，. 政治大情感、價值理性或合法性（Weber 1947）。而奠基於此的官僚組織結構則使得正立. 理論淵源可以上溯至 Weber 分析權力正當性問題，認為權力的正當性源於傳統、. ‧ 國. 學. 當性概念的適用範圍由政治領域跨及組織研究。不同於 Weber 將組織視為一個封閉的、對外部力量具排斥性的社會關係，當代的制度理論學者普遍認為組織是一. ‧. 個開放的、制度化的有機體，受到所處社會環境的影響，其發展與演變是不斷與外部環境互動、適應的結果（Selznick 1949；Scott 2003）。在考量外部環境的情. y. Nat. io. sit. 況下，「正當性」即非單一方面的賦予，而是由社會文化所定義的一套價值觀、. n. al. er. 信念或規範，多方面地、互動地去建構、詮釋組織。而組織具有「正當性」則代. i n U. v. 表其目標、作為、結構等在其所處的社會環境中被多方面地建構、詮釋為是符合. Ch. engchi. 價值觀、信念或規範，因而獲得外部行動者的認同、接受與支持，進一步保障了組織生存與發展的可能性（Suchman 1995）。組織正當性領域主要分為兩種研究取徑。從組織內部的管理策略角度出發的學者將正當性視為一種可操作的資源，探究組織如何操演自身的作為將外部社會環境中的元素型塑為有利於自身組織存續的助力，同時也設法改變外部環境對於正當性的定義(Dowling and Pfeffer 1975；Ashforth and Gibbs 1990)。他們認為組織具有從社會環境中掘取正當性的元素並且用以達成其目標組織的能動性，組織取得正當性乃是出自於工具性的目的，管理者希望正當性是彈性、可調整的，以 16.

(27) 利隨時因應組織的績效而有所變動，但外部制度並不易快速改變，故組織管理者與外部環境之間往往有所衝突，使得取得正當性的過程充滿管理者高度的控制與分配。因此組織的發展過程可以看成組織採取策略以取得、維持或修補正當性身份的過程（Suchman 1995）。從制度研究取徑的學者則認為，組織乃是受到社會制度（文化、法律等）所影響，其結構與作為等各面向皆是在社會制度的形構與滲透下所形成，包含其如何運作、其作為如何被理解與評價等。正當性只是組織符合制度期待的產物，因此組織取得正當性的過程也就是組織制度化（institutionalization）的過程。管理. 政治大 Meyer and Rowan 從組織與環境的關係去理解各式各樣的組織行為與現象，認為立者的操控能力、績效評估、顧客的需求等也都是大環境中的制度所形構而成。. ‧ 國. 學. 組織所處的法律制度、文化期待、社會規範、觀念制度等被人們視為理所當然的事實對組織存續的影響大過於組織完成組織目標所需要的技術、能力、管理等技. ‧. 術環境，如果組織違反這些制度就會面臨正當性危機(Meyer and Rowan 1991; 周雪光 2003)。又如 DiMaggio 與 Powell 從不同組織的結構趨同現象，歸納出強迫、. y. Nat. io. sit. 模仿與社會規範等三個機制，認為組織為了獲得自己的利益而會有選擇性地服從. n. al. er. 制度的規範(DiMaggio and Powell 1983)。在此研究觀點之下，組織是受到制度所控制的產物。. Ch. engchi. i n U. v. 除了探討組織與正當性之間的關係之外，學者亦將正當性的內涵區分為不同的層次。以較為符合本研究討論情境的中國學者高丙中的研究為例，他依據中國社會組織的現況將組織正當性分為社會正當性、行政正當性、政治正當性與法律正當性等四個類別，解釋許多社會組織在不具備法律正當性的情況下，卻仍正常地維持組織運作與行動，其必然是符合除了法律之外的社會秩序而被賦予行動的空間。他認為《社會組織管理條例》將不同內涵的正當性設定了階序關係，以社會正當性最為基礎，法律正當性最具整合性，組織必須先擁有符合前三種正當性才能取得法律正當性。但現實社會中的矛盾並未獲得整合，因此對這些未具法律 17.

(28) 正當性的組織有所妥協與默認(高丙中 2000)。表1：四個組織正當性類別。（資料來源：研究者整理自高丙中 2000）類別. 內涵. 取得方式. 認可形式. 社會正當性. 符合社會習慣、文化傳透過傳統的儀式、民眾承認、參與、承、共識、共同利益滿足社會的需求捐款. 行政正當性. 協助地方政府執行政透過行政程序、向機構文書、符號、策、滿足官僚體制的程序行政部門打招呼. 政治正當性. 儀式、同意. 組織宗旨與活動符合政透過政治話語讓組政府給予活動空治規範，不違反或有助於織活動目標與國家間現存的政治秩序，分擔公政策一致、讓負面. 治政的被改觀為正面的大滿足法律的規範規則在民政部門登記註立冊成功共職能. 執照、許可證. 學. ‧ 國. 法律正當性. 綜觀兩種研究取徑的差異，制度取徑從組織外部的社會環境觀向組織內部，. ‧. 組織策略取徑則從組織內部的管理者角度觀向組織外部，但兩者之間的影響實為. y. Nat. 難以明確劃分。實際上，組織的行為不僅面臨了外部制度的規範，組織內部在日. io. sit. 常的工作之中如何擬訂策略來獲得外部環境的認可與支持亦是一項考驗. n. al. er. （Suchman 1995）。本文的研究焦點－草根勞工組織不是一群具有同質性的組. Ch. i n U. v. 織，雖同處於相同的外部制度環境中，每個組織的工作方向與組織經營卻有許多. engchi. 明顯的差異，回應外部制度規範的方式也並不相同，展現出多樣的組織成效與行動成果，因此必須要從組織內部的技術環境來理解他們何以有如此的行動。9 基於上述原因，加上既有研究文獻多著重於草根勞工組織的外部制度環境，或是將組織的正當性視為一個理所當然的行動結果，而少從組織內部組織內部管理與組織內部管理與實作管理與實作的角度去探討組織如何獲取外部環境的認同或正當性的角度去探討組織如何獲取外部環境的認同或正當性。因此，本研究欲從組織內正當性. 對一般企業組織而言，技術環境是指達成組織目標所需的生產技術與管理，講求有效分配資源。本文雖以非營利組織為研究對象，但與企業的技術環境定義並非完全不同，差別在於此達成組織目標的技術並非用以生產或資源最佳分配，而是協助工人解決勞資爭議，故此技術更強調的是組織內部工作者的能力、讓個人能力得以實踐的制度設計（或行政流程），以及組織領導者的管理方式等面向。 18 9.

(29) 部的技術環境面出發，以中國學者高丙中的四個正當性類別為研究框架，藉由分析組織內部的日常實作來理解草根勞工組織在多重制度角力的夾縫中，如何建構組織的社會、行政與政治正當性，取得組織運作與存續的社會空間。. 第四節. 小結與研究問題. 從上述文獻回顧中，可以了解到制度的實踐受到其所鑲嵌的環境與行動者之間的互動所影響，而草根勞工組織本身作為勞資爭議處理制度中的一個重要行動者，其所能發揮的作用卻很少受到仔細的檢視。在制度環境的限制之下，草根勞. 政治大. 工組不具合法身份與缺乏充足的發展資源，他們卻能夠在這樣的限制下回應工人. 立. 群體的需求，開展出協助工人處理勞資爭議的工作，顯見其具有組織的正當性。. ‧ 國. 學. 那麼研究者要進一步詢問的是，這樣的正當性是如何建構出來的？如何將制度的限制轉為協助自我組織存續的助力？如何影響外部行動者對於其組織的正當性. ‧. 之判斷？. sit. y. Nat. 本研究試圖從「由上而下建立的勞動關係調節機制」與「由下而上生成的社. io. er. 會組織」這兩個制度的結合面，從以下研究問題了解兩者之間的互動。一、梳理中國勞動關係的調節機制，呈現出草根勞工組織的維權機制所生成. n. al. 的脈絡。. Ch. engchi. i n U. v. 二、一個勞資爭議案件的解決過程中，草根勞工組織與工人、工會、政府和其他社會行動者（如律師）在正式制度限制中互相形構出何種勞資爭議處理型態？三、草根勞工組織取得社會正當性、行政正當性與政治當性的內部日常實作為何？藉此了解組織影響外部行動者對於其組織的正當性之判斷的作為與策略。. 19.

(30) 第三章研究設計第一節. 研究方法. 本研究從珠三角地區草根勞工組織在不具合法身份的情況下持續協助工人處理勞動爭議的現象，探討其組織正當性的建構，屬於實證研究。研究者先透過次級資料的蒐集，包含政府機構發行的刊物或研究報告、學術論文與相關著作等資料，梳理中國勞動關係與調節機制的發展，作為研究背景與脈絡。研究樣本的. 政治大. 選擇從珠三角地區的草根勞工組織裡，以協助工人處理勞資爭議為主要工作者為. 立. 研究樣本，透過事前的資料蒐集，選擇最具有代表性的個案－廣東番禺打工族文. ‧ 國. 學. 書處理服務部作為研究對象。. 研究者以參與觀察法和半結構式訪談法蒐集次級資料所不能夠滿足的部. ‧. 分，以實習生的身份進入個案組織，參與實際的組織工作，進一步觀察研究場域。. sit. y. Nat. 一方面藉此了解勞工組織協助工人處理勞資爭議的過程與相關工作內容，以及勞. io. er. 資爭議案件的背景脈絡，另一方面也創造與組織工作者、工人與相關的行動者互動的機會，以利針對研究問題進行訪談，並從訪談內容來驗證研究者在參與觀察. n. al. Ch. i n U. v. 中所蒐集到的資料。在工作現場蒐集組織內部行動者的行動環境、日常的工作內. engchi. 容、與其他參與者的互動等資料，彌補深度訪談中所無法取得的、屬於非正式或研究對象沒有意識到的細節資料。最後，研究者以描述性資料分析輔助訪談內容和參與觀察筆記，回答本研究所提出的問題。. 第二節. 研究對象. 本研究以珠三角地區的草根勞工組織為研究，個案選擇是依據和經緯與黃慧在 2007 年對廣東地區的農民工維權組織所做的田野考察中列出的 20 個組織名單. 20.

(31) 為基礎，其中已經刪除明顯具有營利性質或已經不再營運的組織(和經緯、黃慧 2008)。同時研究者再透過網路搜尋到 2007 年以後成立的組織，盡可能建立一份珠三角地區勞工組織的完整清單。由於本研究欲了解組織的日常工作如何生產正當性，何以在不具合法身份的情況下實踐具敏感性的工人維權工作，為求資訊的豐富與聚焦，研究者以組織的工作內容為篩選標準，從組織在網路上呈現的資料及參考其他既有研究所蒐集的資料歸納出組織的工作內容，挑選其中有從事勞資爭議調解的組織為本研究可能的研究對象。最後，再依據組織對於研究者參與觀察的包容程度，選擇以廣東番禺打工族文書處理服務部（以下簡稱打工族）為研. 政治大打工族的主要工作內容是依據勞動法規協助工人與雇主進行協調爭議，透過立. 究個案。. ‧ 國. 學. 集體談判的方式要求雇主提供勞工合理的勞動條件。根據工作人員的說法，目前經手過的案件「還沒有不成功的」！10這樣自信的態度及令人驚喜的成績相對於. ‧. 過去工人在面對雇主的剝削所採取的抗爭行動，以及正式管道的重重阻礙有明顯. n. al. er. io. 草根勞工組織的工作內容分類如下說明：. sit. Nat. 他組織久，亦令人好奇能夠持久運作的原因與優勢為何。. y. 的差距，讓人宛如看到解決勞資矛盾的一線曙光。同時打工族成立的時間也較其. i n U. v. 1、爭議調解：實際參與勞資爭議的處理，主動協助工人調解與雇主之間的矛盾。. Ch. engchi. 2、教育培訓：開設勞動法規、勞資爭議處理、職業安全與健康、社會保障、兩性平等知識等宣導或講座。 3、文化娛樂：開設音樂、電腦、語言、寫作、戲劇、手工藝等學習活動；放映電影、圖書借閱、運動設施、組織聯誼活動等文藝學習。 4、法律服務：提供法律諮詢、起草文書、公民代理等協助。. 10. 2012 年 8 月 26 日研究者於廣州的訪談。. 21.

(32) 表 2：珠三角地區草根勞工組織名單（資料來源：研究者整理）. 編號. 組織名稱. 成立時間. 地點. 爭議調解. 法律服務. 教育培訓. 文化休閒. 工傷探訪. 研究. 出版. 1. 女工關懷. 1996. 廣州. X. X. O. O. X. X. X. 2. 番禺打工族文書處理服務部. 1998. 廣州. O. O. O. X. O. 3. 打工者職業安全健康中心. 2000. 立深圳. O. O. O. X. O. 4. 深圳當代社會觀察研究所. O. O. X. O. O. 5. 達縣民眾勞工權益服務部. 6. 南華勞工服務中心. 7. 小小草信息諮詢中心. 8. 安康信息諮詢服務部. Nat. 9. 志強信息諮詢服務部. 2004. 10. 愛才勞動爭議服務部. 2004. 11. 南山區女工服務中心. 2004. 12. 春風勞動爭議服務部. 13. 廣州珠江工友服務部. 政 O 治 O大 X. O. 2002. 東莞. X. O. N. N. O. X. N. 2002. 廣州. O. O. N. ‧. N. N. O. N. 2003. 深圳. X. O. O. O. O. X. N. 2004. 廣州. X. O. O. O. O. X. N. O. X. O. X. X. X. X. X. N. N. io. er. ‧ 國. 深圳. 學. 2001. y. O. sit. X. n. X O a l 深圳 v i n Ch O 深圳 e n g c h i OU 深圳. X. O. O. O. X. N. N. 2005. 深圳. N. O. O. O. O. X. X. 2005. 廣州. N. O. O. O. O. X. O. 22.

(33) 14. 愛心職安信息諮詢有限公司. 2005. 深圳. X. O. O. N. O. N. N. 15. 小小鳥打工互助熱線(深圳). 2006. 深圳. X. O. O. X. O. X. X. 16. 人在他鄉勞工服務部. 2006. 深圳. X. O. N. N. N. N. N. 17. 深圳圓典工友服務部. 2007. 深圳. O. O. X. X. X. 18. 手牽手工友活動室. 2007. 立深圳. O. O. O. X. O. 19. 紅花草信息諮詢服務部. X. X. X. O. O. 20. 深圳青草工友熱線. 21. 東莞市藍衣工人公益服務中心. 22. 友聯社區書屋. 23. 時代女工服務部. 24. 向陽花女工活動中心. 2012. 25. 友維法律諮詢服務部. N. 政 X 治 O大 O. O. 2008. 深圳. X. O. O. O. X. X. X. 2011. 東莞. X. O. O. ‧. O. X. X. X. 2011. 深圳. X. X. X. O. X. X. X. 2011. 深圳. X. X. O. O. X. X. X. O. O. X. X. X. N. N. N. X. X. Nat. io. er. ‧ 國. 深圳. 學. 2008. y. O. sit. X. n. X X a l 廣州 v i n Ch N 東莞 e n g c h i OU. 註：Ｏ-代表有此項業務；Ｘ-代表無此項業務；Ｎ-代表無法得知相關資訊。. 23.

(34) 1998 年，珠三角地區工業正蓬勃發展之時，來自四川的工廠保安廖曉峰見到工廠裡侵害工人權利的現象，偶然一次機會運用自學的法律知識幫助一名老鄉討回工傷賠償，遂想成立機構來幫助其他權利意識薄弱的工人進行法律維權。他於該年度 8 月正式註冊成立了「廣東番禺打工族文書處理服務部」（以下簡稱打工族），隨著報章媒體的宣傳報導，登門求助的工人絡繹不絕。由於初衷是幫助工友，加上沒有律師執業證照，只能夠在工商部門註冊文書處理業務，不能提供有償的法律服務，因此在考量維持組織營運的目標後，他僅向求助的工人收取幾百元的文書處理費用。然而處境原本就不佳的工友往往無法負擔這筆費用、甚至. 政治大核心成員曾飛洋在加入打工族服務部之前，曾任職於律師事務所，幫助企業立. 刻意拖欠，使得組織面臨嚴峻的生存考驗。. ‧ 國. 學. 客戶處理各種法律問題。其中最重要的工作內容就是處理勞動爭議案件，他必須代表企業和工人針對賠償、欠薪等問題進行談判。在處理過程中，他發現企業雖. ‧. 然明顯違反法律規定，但工人往往退讓於企業所提出來的和解條件，不為自己的法定權利據以力爭，使得拿到賠償甚至還不足以應付醫療費用。面對如此不公平. y. Nat. io. sit. 的現象，曾飛洋思考如何能夠運用己力幫助弱勢的工人應對企業的各種手段。後. n. al. er. 來因為常在報紙投書而引起需要有法律實務經驗的廖曉峰的關注，便被網羅到這. i n U. v. 家新興草創的勞工組織擔任副手。幾個月後，廖曉峰受其他律師事務所的邀請而. Ch. engchi. 離開打工族，曾飛洋卻堅持留下來服務工人，並且想找出兼顧組織使命與組織生存發展的方法。 2000 年曾飛洋至北京參與 NGO 論壇，初次接觸到非營利組織的概念，並且藉機獲得香港勞工組織的小額定期資助，之後也陸續與其他國際組織合作，解決了長久以來資金不足的困境。11打工族也不再向工人收取費用，成功從勞工自救團體轉型為正式的非營利組織。以「自尊自強、互助關懷」為核心理念，打工族希望能提升工人理解勞動對於社會繁榮的重要性，提升自我的社會地位，並能相 11打工族陸續獲得德國基督教發展服務社（EED）、美國 Reebok 公司、美國華人職工聯誼會、社會責任國際組織（SAI）、美國亞洲基金會、挪威奧斯陸大學法學院、加拿大國際開發署、香港亞洲專訊資料研究中心等單位的資助。 24.

(35) 互扶助鼓舞，勇於挑戰不平等的事情。他們更期盼透過組織的工作讓工人明白自身的權益、責任與地位，成為有尊嚴的勞動者。12 後來隨著打工群體的改變，打工族的工作方針也順勢調整，開始發展法律援助與諮詢之以外的工作。由於八零後的工人相較於上一代的農民工，對於生活與勞動條件的要求更高，不再滿足於基本的生活溫飽。2003 年打工族成立「打工族文化服務部」，舉辦文娛活動、短期藝能課程、聯誼等，豐富工人的精神生活，協助工人融入城市，提高自身的生存能力與社會競爭力。13同時他們也到醫院探視罹患職業病或工殤的工人，給予陪伴和關懷，並提供求償驗傷的相關法律知. 政治大了「珠三角健康與安全支援網絡」與「珠三角工傷者社區康復與互助支援網絡」立識。此外，他們立基於長期服務工殤工友的經驗，整合相關的組織與資源，建立. ‧ 國. 學. 兩個組織協力網絡。而受過打工族協助的工友更投入打工族的志願服務工作，以自身的過來人經驗協助其他工友維護權利。. ‧. 除了上述的工作之外，打工族還自行編輯出版《我是打工族》、《工友通訊》、《職業健康安全簡報》和《工友之聲》等機構內部刊物，免費贈送給工友閱讀，. y. Nat. io. sit. 並在報紙媒體上發表維權的知能教育文章。他們對於改善工友處境所開展的工作. n. al. er. 也獲得如新華社、中央電視臺、廣東電視臺、中國青年報、南方日報、南方都市. i n U. v. 報、廣州日報、南風窗、番禺日報等主流媒體的詳盡報導，讓打工族這家組織獲. Ch. engchi. 得社會大眾的關注。同時，打工族也成為珠三角地區勞工組織的「孵化器」，它接納工友在組織擔任志願者、實習、或成為正式的工作人員，讓維權的相關工作經驗獲得推廣與傳承。許多志願者或工作人員在學習了打工族的工作知能與技能後，更設法成立獨立的組織來協助更多需要幫助的工友。14 2012 年，隨著珠三角地區群體性的勞動爭議數量增加，以及經濟與社會發. ＜廣東番禺打工族服務部的核心發展理念＞ http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b83da09010006eo.html 13 然而由於工人踴躍響應，挑起公安部門對於群眾聚集的敏感神經，該分部於 2007 年被迫關閉。 14 從＜曾飛洋：中國勞工 NGO 推動者＞一文中，得知包含雨點工人服務部、深圳小小鳥打工熱線、自強工人服務部、外來工協會、小小草工友家園、向陽花女工活動中心等草根勞工組織的核心幹部都曾於打工族學習工作經驗。http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b83da09010006jq.html 25 12.

(36) 展的需求，打工族在其他社會行動者的協助下，從累積多年的工作經驗中摸索出新的工作方針。他們欲改善工人維權行動原子化的困境，將原本的工作主軸由個人維權、社區教育、工傷權益與協助工人融入社區生活等面向，轉為工人的集體維權，特別是以勞資集體談判的方式化解勞資利益衝突、改善勞動條件、維護勞動權益，期待能建立有效的勞資協商機制，達到勞、資、政三贏的局面。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(37) 第四章勞動關係的調節機制第一節. 調節勞動關係的三個層次. 隨著經濟體制從計畫經濟體制朝向社會主義市場經濟體制轉型，勞動關係的雙方主體也隨之明確，勞動關係在不同所有制的經濟體內特質也越益複雜。勞動者與用人單位之間的利益零和結構使得雙方地位差距越益不平等，勞動條件受雇主主導而壓抑了勞動者的生存品質。工資水平低下、欠薪、超時勞動、職業病與. 政治大. 工作傷害等，是工人普遍面臨的處境，靜坐、罷工、遊行示威、堵塞交通要道、. 立. 占領工廠等，是工人主要引起社會關注的抗爭方式。或是怠工、破壞機器、擾亂. ‧ 國. 學. 工序等利用工人在工作情境中的結構性力量進行弱者的抵抗，甚或有的透過自殺、暴力，進行個人式的報復，將勞資衝突轉化為身體的毀滅，付出慘痛的代價。. ‧. 但這些僅能讓工人獲得暫時性或形式上的補償，沒有根本改變勞動關係中不平等. sit. y. Nat. 的地位，以及建立有效規範勞動關係的機制。勞動關係的穩定攸關乎廣泛的社會. io. al. n. 充分發揮調節的功能。. er. 安定，然而現有的勞資爭議不減反增的現象，表示當前的勞動關係調節機制沒有. Ch. i n U. v. 1994 年勞動部（現為人力資源與社會保障部）在《關於我國現階段勞動關. engchi. 係調整工作的研究報告》中明確指出，現行的勞動關係調節機制的缺陷在於法律規章不完善、有法不依或執法不嚴（監督檢查機制不完善）、及勞動者與企業之間的自行調整機制未形成。因此，政府提出勞動關係的調整機制應以「主體自行協商、政府適時調整」為主軸，由雙方主體在平等的基礎上，自行針對勞動關係問題進行協商、談判，並透過個體或集體的勞動合同將協議結果具體化、制度化。在主體自行協商的層面中，協商主體又可分為以雇主與勞動者為主體，以及以雇主組織和工會組織為主體兩種。在後者又以建立集體談判與集體協議制度為核心的溝通機制，建立雙方的組織性代表，加強工會的協商與談判能力，並由集體合 27.

(38) 同來對雙方進行規範。政府則是扮演輔助的角色，提供雙方互動的法律基礎與框架，以勞動監察為手段，在談判破裂或其中一方不遵守規範時，提供調解與仲裁等管道協助解決爭議(勞動部 1994: 20-23)。也就是說，勞動關係調節機制可分為三個層次：宏觀層次以立法與政策為框架，由政府監察及處理勞動爭議；中層以集體談判和工會參與管理所構成協調機制；微觀層次則由勞動關係雙方主體簽定集體或個別合同。雖然這三層調解機制是具有前瞻性的，在 90 年代初政府就已經意識到未來的勞動關係是以雇主主導的模式，因而在勞資雙方「自主建立、自行協調」的制度安排中，政府必須扮演. 政治大抗衡的前提。在現實情況中，這樣的理想並未完全實現。立. 立法與中介人的角色。然而，這樣的制度安排預設了勞資雙方的力量是可以相互. ‧ 國. 學. 在微觀層次，政府於 90 年代推行勞動合同制度與集體合同制度，將締結勞動關係的權力交由勞資雙方決定，並依據《勞動法》的規定確保雙方的權利義務，. ‧. 以及形成勞動關係的程序。然而這個由雙方自行規範的目的乃是在勞資雙方於勞動市場中的地位或力量是相當的情況之下才能夠實現，雖然雙方在法律中的地位. y. Nat. io. sit. 是平等的，但在現實情況中的諸多因素使得這樣的前提難以實現。. n. al. er. 首先，由於勞動力供過於求，勞動者個人缺乏與雇主談判或議價的能力，因. i n U. v. 此在個體層面的勞動關係是嚴重向雇主一方傾斜，勞動者只能被動順從。同時，. Ch. engchi. 在戶籍制度之下，農村出身的民工居於次等公民的地位，即便為工作地的繁榮有巨大的貢獻，卻無法享有工作地的社會福利保障，因而赤裸裸地暴露在資本飢渴的剝削中。而在地方政府將經濟成長視為優先考量，官員與企業有難以釐清的利益關係，為雇主鋪設了一個可以規避勞動合同與勞動標準的環境，使得勞動合同無法成為有效規範與保障勞動條件的合法工具。也就是說，勞資關係內部結構是先天性的失衡，政府卻執意在此失衡中去推行由雙方自行規範的勞動契約制度，自然達不到效果(岳經綸 2007；李琪 2009: 152-180)。在中觀層面，政府欲透過集體協商機制來讓工會和企業代表參與協調勞動關 28.

(39) 係，以制定集體的勞動合同，更大範圍地確保勞動條件的規範得到落實。然而目前集體協商多是形式作為，根本的原因在於工人缺乏組織性的力量。集體協商的前提是工人具有結社權，可以組織成工會，透過工會的集體力量來平衡與雇主之間的不對等地位，進一步針對勞動條件進行談判協商。但是，中國工人的結社權嚴重受到限制，一方面中華全國總工會壟斷了其它工會的正當性地位，長久以來只有任職於國家企業的工人才能成為工會的成員，它所扮演的角色是協助政府行政管理的功能，而非為工人的利益代言。即便全國總工會在 2008 年時宣布將組織農民工加入工會，農民工加入工會對於權利維護的實際效果有限(江立華. 政治大依據目前的《工會法》，企業內部的工會並不獨立於資方，無法避免不受到資方立. 2008；王小章等 2010)15。另一方面，雖然總工會也積極提倡企業成立工會，但. ‧ 國. 學. 所把持。而有更多的企業並沒有依法成立工會，能夠實際反映工人利益的自主工會的組織率有待提升。. ‧. 在集體協商的主體上，不僅工人缺乏能夠代表其利益的組織性資源的支持，集體合同的內容也難以反映真實情況的需求。更根本的癥結在於工人對集體協商. y. Nat. io. sit. 的重要性認知不足，在既有的不平等關係中，工人為保住飯碗而不敢主動與管理. n. al. er. 階層發生衝突，對於受侵害的權益抱持隱忍的態度，因此集體協商難以發揮有效規範勞動關係的功能(程延圓 2004)。. Ch. engchi. i n U. v. 在宏觀的立法與政策方面，90 年代以後中央政府陸續頒布了勞動相關的法律，形成基本的勞動法律框架，並以各級政府的勞動監察部門為監督執法的主體，透過行政監察來維護勞動關係的運行，將工人與用人單位的爭議引導至法律仲裁途徑，確立勞動關係的制度規範。然而，中央政府所訂定的法律在執行與落實程度受限於地方政府與資本的利益共謀結構、勞動保障部門的資源有限與不具行政獨立性的體制限制而成效不佳。自 1994 年《中華人民共和國勞動法》頒定以來，全國各級勞動爭議仲裁委. 由於農民工的流動率頻繁（跨地域流動、更換工作）、行業分佈廣泛、以及工會的入會費為農民工帶來負擔等因素，再加上工會以控制為取向，農民工加入工會的形式意義大於實質意義。 29 15.