第三章 避難小屋：專用設施的生成及演變
第三節 變動的登山治理框架
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第三節 變動的登山治理框架
2011 年，一位大學生獨自攀登位於台中市和平區與南投縣仁愛鄉交界處、
海拔 3341 公尺的白姑大山，但卻在過程中迷途失聯，警消歷時五十多日，最後 僅搜尋到已經過世的學生遺體。意外發生後，學生父母認為政府機關搜救不當而 提告，一審經台北地院判准國賠將近 267 萬（台北地方法院，2015），引起社會 的關注。29社會關注的除了國賠的數字，還有長期以來國家花費於山難搜救的成 本、台灣民眾對登山活動的風險認知普遍不足等問題。登山社團呼籲大眾，爬山 迷途不可偏離山徑找路，如果不能待在原地等待救援，應該往稜線走，切勿下切 溪谷尋覓水源，會大幅降低救援的成功率。此外例如救援直升機高額的出勤費用 該由誰支出、是否應該限制獨攀的行為等等，在此刻也都掀起討論。
相關判決也滾動了後續一連串的立法協商，國賠判決出爐後，時代力量黨團 隨即提出《國家公園登山活動安全管理條例草案》，限制從事登山活動，都需要 攜帶具有定位功能的器材，並由領有基本救命術證書或初級技術救護員證照的領 隊帶領（立法院公報，2016b）。提案很快通過一讀並交付內政委員會審查，不過 審查完成之前，短短三個月內就引發公民社會多次抗議，以至於在隔次會期便被 撤回了（立法院公報，2016a、2016c）。雖然中央機關的法案在抗議聲浪中撤回，
但是由台中市起始，南投縣、花蓮縣、苗栗縣、屏東縣而後都相繼通過相似的自 治條例，如果在違反條例的情況下動用搜救資源，除了按罰則裁罰，違法者也得 自行支付救援費用（中央通訊社，2019a）。
在上述的新聞中，山難國賠判決和後續地方管理條例陸續通過展現了政府在 搜救責任和管制權力之間的連結。政府在戰後將高山列為管制地區，擬定入山證 申請條件，也意味著掌握了哪些人可以獲得入山／登山的資格，無形中構成一套 登山活動的治理框架。依據警政署統計，自 2013 年起台灣申請進入山地管制區
29 二審高院則認為搜救人員並無怠於執行職務，而大學生也未充分注意自身的安全，改判南投 縣政府消防局無須賠償（台灣高等法院，2017）。
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的人數已經超過了每年九十萬人次。30面對愈來愈龐大的管制人口衍生的問題及 相關爭議，也迫使政府和社會需要回頭來檢視行之有年的軟體法規、硬體建設作 為登山活動的基礎設施，可以如何調整，形構出更適應當代現況的治理框架。
一、山地管制到登山管理
長久以來，台灣的山域對於大多數的台灣人來說是鮮少有機會踏入、陌生的 空間。戒嚴之初，1949 年的〈台灣省平地人民進入山地管制辦法〉首開先河，
將台灣山地行政區劃分為管制區與非管制區，明訂只有因公務或研究學術、國營 事業業務，或是社會文化宗教慈善團體和合法工礦農林業員工等具正當事由者，
才准許進入山地管制區。入山者不只必須「思想純正身家清白有正當職業未受犯 罪處罰」，還須有主管機關長官、事業負責人或鄉鎮區公所作為保證人才能申請，
假如入山後有不法言行，保證人也負有連帶責任。辦法第二十條更指出，「為保 守軍事機密，安定山地秩序…，在山地拍攝照片繪具地圖刺探地勢及其他妨礙軍 事秘密行動得予禁止」（台灣省政府公報，1949：499-500）。
戒嚴時期，管制區的出現使得需要以地圖判斷方位和路線、拍照記錄的登山 活動大大地受到抑制。因等高線地圖被列為機密文件，只有政府或相關單位得以 申請使用，許多民間登山活動都必須憑藉大量的嘗試及摸索才能完成，十分艱辛。
不過相同的政治環境也催生出了救國團帶領的官方登山活動。31救國團是當時最 大規模的青年組織，定期在寒暑假舉辦大型青年訓練活動。在第一次暑期青年戰 鬥訓練中，內容就包含了中央山脈探險大隊和玉山登高隊，32期許青年「在海闊 天空的大自然環境中，去認識祖國的偉大，發揮愛國的熱情」，並且「在集體生
30 內政資料開放平台「歷年申請進入山地管制區統計資料」，取自 https://data.moi.gov.tw/MoiOD/
Data/DataDetail.aspx?oid=686E0529-3C8C-4002-BDFF-691BA32B2014（檢索日期：2018 年 8 月 2 日)。
31 救國團成立於 1952 年，最初全名為中國青年反共救國團，由蔣中正兼任團長，1989 年改登記 為社團法人，2000 年後更名為中國青年救國團。
32 救國團在 1953 年 3 月 29 日青年節發表了首次戰鬥訓練，主題包括中央山脈探險大隊、玉山 登高隊、海上戰鬥隊、海濱游泳隊、單車旅行隊、滑翔隊、跳傘隊及軍中服務隊，這裡八支大隊 中登山活動就佔了四分之一（聯合報，1953a）。
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活中，去理解軍事精神的真諦，發揚互助、合作、勞動、創造的人生價值」，以 及「在實際行動中，去學習戰鬥技能，鍛鍊堅強的體魄，養成勇敢冒險的生活習 慣，充實青年報國救國的力量」（聯合報，1953b）。登山活動在此又被鍍上反共 救國的政治意涵而獲得肯定（蘇瑞陽，2010）。由許多文宣都可以看出，當時的 登山活動帶有濃厚的國族色彩，尤其在 1970 年代，台灣在外交方面屢屢受挫，
出國登山遂不失為與國際聯絡，相對可行的辦法之一。當時常以「海外遠征」來 形容海外攀登的隊伍，遠征隊在外國的山峰高舉國旗也成了經典的時代影像。33 被認為是台灣最早登上 6000 公尺以上高峰的留學生簡正德甚至為第一支遠征隊 撰文寫道：「我們一直認為，埃佛勒斯峰是我們的國土，我們一直認為中華民國 是一個富強的國家、中華民族是個優秀的民族，因此，我們怎麼能不去攀登呢？」
（簡正德，1978）。
隨著觀光需求日增，1959 年行政院公布了〈台灣省戒嚴期間山地管制辦法〉， 初步放寬管制。此時登山健行已是申請入山的「正當事由」，管制區也開始劃分 得較為細膩，部分「風景名勝地區，具有遊覽價值，而與治安無影響」的區域，
慢慢劃定為山地遊覽區，並分為管制遊覽區及開放遊覽區管理。雖然屬於管制區 的入山許可依然需要填寫個人資料、出具證明文件才能取得，開放為遊覽區的地 區，只要憑身份證就可以申請遊覽證進入（司法院行政部令，1959：4131）。
以《戒嚴法》為制定依據的山地管制辦法在解嚴、停止動員戡亂臨時條款後，
改為以《國家安全法》為法源訂定的〈人民入出台灣地區山地管制區作業規定〉
實施至今。依現行的規定，若申請出入特定管制區要憑身分證申請乙種入山證，
經常管制區則要填寫申請書取得甲種入山證，其中從事登山健行者須另附計畫書 及路線圖。多次修訂的條款中也曾經出現「攀登三千公尺以上高山，須領有合格 嚮導證之嚮導隨行」的「高山嚮導制」（總統府公報，1993：6-7），與現今地方 施行的自治條例裡頭，要求登山活動需由領隊帶領的規定相似。
33 1978 年台灣組織了第一支海外攀登隊，活動經費合計為 2,634,976 元，獲得教育部補助 500,000，
全國體協補助 50,000，中國時報補助 300,000（蔡樂禮，1980）。
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規範中，法律等於是知識的產地（Jasanoff, 2012: 19），法律不僅編入主流文化對 於國家義務的理解，也是公民得以去知曉與學習的基準。由於山域是大眾陌生的 空間，社會普遍認知的登山僅是一項往山上走的活動，而並不清楚哪些山是相對 安全的，不知道如何評估潛在的危險，以準備或應對。分級制度本身建構了一組 認識框架，如 A 級的玉山、雪山、合歡山主峰是沒有經驗的新手也能夠嘗試的 一般健行路線，B 級的奇萊主峰、白姑大山則適合具基礎的進階挑戰者。大眾藉‧
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一種安全配置（the apparatuses of security），有別於傳統將法典二分為允許和禁 止規則的司法機制（juridical mechanism），也和近代強調監視和矯正的規訓機制
（disciplinary mechanism）不同，安全配置訴諸於對不確定性、偶然性的處理，
也就是去計算機率，評估法律的設計能否增加或減少機率，並衡量花費的成本而 做的配置（Foucault, 2007: 5-6, 11）。許可的核准，正是顯現國家在領土中區隔出 山巒這樣具有不確定性的背景（milieu），透過法律的配置協商風險、事故機率，
而施加在整體人口的流通性掌控。
然而，如同上述受訪者們對於台灣登山管制的批評，太過嚴苛的安全配置可 能反而遭致實作者的反抗，造成管制的失靈。統計資料顯示，在 2016 年之後，
台灣申請入山證的人次便開始逐年下降。2013 年到 2015 年間，申請人次分別有 九十七萬、九十五萬、九十三萬，2016 年甚至有九十八萬人次，但 2017 年申請 人次卻降為八十萬，到了 2018 年只剩下六十五萬人。2016 年到 2017 年間，正 是分級制度與地方自治條例紛紛上路的時期，由於申請手續變得繁瑣，使得申請 人次下跌，這樣的解讀應是合理的。只是申請人次下降並不必然表示真實的入山 人數減少了，這些數字代表的也可能是違規入山的黑數。
圖 15：歷年申請進入山地管制區統計資料 資料來源：繪製自內政資料開放平台。
0 250 500 750 1000
2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 申請進入山地管制區人次（千人）
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近年來台灣發生了多起未申請許可的山難通報（自由時報，2019；中央通訊 社，2019b）。違規入山鬆動了登山活動的治理框架，反映部分群體對於制定得愈 來愈瑣碎的管制規範無聲的反抗，政府因而必須重新評估目前法律調整事故發生 機率的能力與成本。自 2016 年行政院便送出《國家安全法》第五條、第七條的 修正草案，研擬放寬管制區的劃定，以便在將來廢除入山許可申請（法規會，2016）；
近年來台灣發生了多起未申請許可的山難通報（自由時報，2019；中央通訊 社，2019b）。違規入山鬆動了登山活動的治理框架，反映部分群體對於制定得愈 來愈瑣碎的管制規範無聲的反抗，政府因而必須重新評估目前法律調整事故發生 機率的能力與成本。自 2016 年行政院便送出《國家安全法》第五條、第七條的 修正草案，研擬放寬管制區的劃定，以便在將來廢除入山許可申請（法規會，2016）；