住宅短缺的問題，殖民政府遂於1918 年設置住宅委員會（Housing Commission）， 針對人口密度最高的中心地帶進行住宅狀況的調查。並於1927 年成立新加坡改 良信託局（Singapore Improvement Trust，SIT），專責都市規劃，興建公共住宅。
（吳岳融，2002：42、52；唐子來，2000：42）戰後，新加坡改良信託局重新行 使職權。
為了全島整體規劃之目的，殖民政府於 1948 年進行全面診斷性的土地調 查。1955 年當局又公告土地徵用暫行條例（Land Acquisition Temporary Provisions Ordinance），以防止日後總體規劃（Master Paln）實施後可能引發的土地投機買 賣，所有徵收土地的賠償皆以1955 年 4 月 22 日的地價為標準。該法令公布不久 後，隨即完成總體規劃（Master Plan）。（Ole，1999：76；唐子來，2000：42）
然而1955 年的總體規劃多所缺失，未能洞見經濟與社會局勢的動態，欠缺因應 新需求之彈性而顯得過時。時至 1960 年，自治政府通過土地徵用法令（Land Acquisition Ordinance），廢除 1955 年的土地取得暫行條例（Land Acquisition Temporary Provision）。（Tan，1992：22、34、49）同一年，人民行動黨政府亦成 立建屋發展局（Housing and Development Board，HDB），取代並擴充先前新加坡 改良信託局之職責，並頒布新的規劃法令（Planning Ordinance），建立土地利用 與發展之控管架構。（Ole，1999：78）這是新加坡的第一部規劃法，為新加坡的 現代城市規劃體系奠定了基礎。（唐子來，2000：42）
二、獨立後土地政策的修訂
大致上，獨立後的新加坡乃藉由三種方式取得土地。一是，1970 年代早期 英國撤除新加坡駐軍，將軍事土地移轉予新加坡政府。（參見圖4-2-1）二是透過 大範圍的填海造陸（coastal reclamation）工程。（參見圖 4-2-2）三則是經由政府 力量徵收土地。（Warwick，1993：154）其中，土地徵收是最主要的方式。
圖4-2-1. 1968 年英國軍事用地分布圖
資料來源：改繪自Robert E. Gamer, 1972, The politics of urban development in Singapore. P.90
圖4-2-2. 新加坡填海造陸範圍
資料來源：改繪自Pearson Education Asia Pte. Ltd., 2002, The Longman Singapore Atlas 2002, Singapore: Pearson Education Asia Pte., Figure.21
國家收購土地基本上是受到 1966 年之土地徵收法案的管制46，是獨立後國 家權力延伸的原則之一。（Martin Perry etc.，1997：166）該項法令賦予政府權力，
無論何時皆可以低價強迫徵收土地，做為特定用地之使用。依照該法令，徵收土 地的方式有三：（1）為了公共目的（public purpose）；（2）為了公共利益（public benefit）、公用事業（public utility）或公共利害（public interest）之目的；（3）就 任何居住的（residential）、商業的（commercial）或工業的（industrial）目的。
藉此，政府可以宣布土地因特定目的而徵收。（Tan，1992：49）
1970 年針對修正 1966 年的法令做修正，即日後的 1973 年土地徵用修正法 案（Land Acquisition Amendment Act），徵收土地的賠償係依照 1973 年 11 月 30 日的市場價格，或是政府公報發布強迫徵收日之地價，以價格較低者為準。1988 年又再次修訂補償金額，依照1986 年 1 月 1 日的市場價格，或是發布公告日的 地價，以價格較低者為準。1993 年開始，補償金額則固定為 1992 年 1 月 1 日的 地價，爾後又有所變動。政府凍結土地價格，可以減少土地的投機買賣，平穩或
46、獨立前1964 年已通過一項新的土地徵收法案，取代 1960 年的舊法令，並於獨立後 1966 年 實行之。（Tan，1992：49）
縮減地價。強迫地徵收土地，不僅限制了投機買賣，也維持低開發成本，使政府 得以低價收回土地，以利規劃、發展和建構現代工業區、住宅和衛星市鎮。（Tan，
1992：50-51。Martin Perry etc.，1997：166-167）
土地的強迫徵收、控管私人房地產投機，顯示了新加坡政府的基本態度是：
社會全體的利益比個人權利更為重要。如同1985 年總理李光耀所言：
「……人民行動黨早期致力破除法律，拚命解決住宅問題……因此，採取優 先權利以低成本來獲取土地，而違反英國殖民時期基本法律的基礎－財產 的崇高。但是，這必須被戰勝，因為社會的崇高是尋求保護多數。……」
土地徵收的絕對權力是獨特的，在法令的保護底下，政府得以迅速地且廉價 地取得大片土地，做為公共發展的各項用途；同時，土地徵收也是一種具有權力 的手段，以利政府政策之執行，不僅為了發展公共住宅，也是為了使其他眾多官 方計畫的開展過程更為順利。（Warwick，1993：155-156）
為了達到國家主導的國土規劃目的，土地徵收（land acquisition）是必要的 手段。政府的干預和參與是決定新加坡土地利用的重要因素，以政策促進土地利 用的規劃。透過土地徵收的手段，新加坡國家的土地所有權比例從英國殖民末期 之1949 年的 31％，提高到新加坡自治時期，通過土地取得法令後的 44％；1965 年獨立時，國家擁有將近二分之一的土地所有權。時至1985 年，國家所佔土地 所有權比例高達76.2，新加坡四分之三以上的土地皆為國有地。（參見表 4-2-2）
1992 年更是提高至 80％。（Tan，1992：53。Warwick，1993：154。Martin Perry etc.，1997：166）從 1960 年至獨立前，政府收回 1,637 公頃之私人土地；獨立 後至 1985 年間，則是收回 15,955 公頃之私人土地，國有土地大幅增加。（參見 表4-2-3）
表4-2-2. 政府與私人土地所有權的比例
資料來源：（1）Tan Hung Boon, Singapore’s Land Use Policies: 1959-1990. Academic exercise--Dept.
of Economics & Statistics, Faculty of Arts & Social Sciences, National University of Singapore, 1992, p.53
（2）楊松齡等（2006），《各國國有土地經營管理制度之比較分析－以英國、日本及新 加坡為例》，頁127。
表4-2-3. 1960-1984 年政府取得之私有土地 年份 公頃
1960-64 1,637 1965-69 4,097 1970-74 5,199 1975-79 2,561 1980-84 4,138
總計 17,632
資料來源：Tan Hung Boon, Singapore’s Land Use Policies: 1959-1990. Academic exercise--Dept. of Economics & Statistics, Faculty of Arts & Social Sciences, National University of Singapore, 1992, p.50