身心障礙者就業服務

一、臺灣身心障礙就業服務之發展與困境

臺灣身心障礙者就業服務之發展有許多是參考自美國 的職業復健服務模式。美國在 1970 年代以前，除了較輕度 的障礙者得以在競爭性職場工作外，許多重度障礙者的就 業是在庇護性職場。直到 1970 年代後期，在注重人權等潮 流下，障礙者團體及學術界呼籲對於障礙者之服務應力求 去機構化、正常化及社區化，促使聯邦政府檢視障礙者職 業復健措施並進行改革，其中「支持性就業」為當時開始 被用來增進重度障礙者社區參與的一項就業安置措施（陳 靜江，1998a）。臺灣則在 1980 年的殘障福利法開始規定就 業輔導機構應輔導障礙者就業，並在 1986 年起有少數幾家 身心障礙福利機構開始應用「支持性就業」的理念輔導智 障者進入競爭性職場就業。1992 年因應就業服務法的規 定，使政府加強障礙者就業服務，隔年臺北市就業服務中 心開始辦理障礙者就業服務，而勞委會職業訓練局（後文 簡稱職訓局）亦訂定「支持性就業試行草案」、並委託臺北 第一兒童發展中心編製「支持性就業工作手冊」，在國內五 個身心障礙福利機構試行一年（陳美智、張書杰，2005；

陳靜江，2002）。職訓局再於 1995 年至 1996 年委託陳靜江、

胡若瑩、李崇信和李基甸等人，以美國支持性就業服務的 理念為基礎，建立較符合我國身心障礙者就業輔導的一種

模式，其稱為「身心障礙者社區化就業服務」。大致來說，

「身心障礙者社區化就業服務」包含一般性與支持性就業 服務。

近年來，身心障礙者就業輔導模式的發展愈趨多樣 化，目前包括一般性就業服務、支持性就業服務、庇護性 就業服務、居家就業服務（行政院勞工委員會，2007）等。

「一般性就業服務」簡單來說是指對於有就業意願，且能 獨立工作之身心障礙者，提供其就業媒合、就業諮商、或 職務再設計等，協助其在一般職場就業；「支持性就業服 務」是指對於有就業意願之障礙者，但因其無法在一般職 場獨立就業，需透過深入且持續之職場支持，以協助其在 一般職場中穩定就業（行政院勞工委員會職業訓練局，

2006）；「庇護性就業服務」則指提供庇護性工作環境與 職業能力強化訓練等給具有工作意願，但因工作適應、社 會適應等之能力不足而無法獨立進入就業市場，而需長期 就業支持之身心障礙者（行政院勞工委員會，2006）；「居 家就業服務」指提供相關服務給因身體機能障礙而不便外 出至職場，但可在協助下於家中工作之中、重度以上身心 障礙者，提升案主專業、行銷、管理能力而成立個人工作 室或創業，或協助其尋找企業合作，以僱用、勞務承攬或 外包方式，獲得在家工作的機會（行政院勞工委員會職業 訓練局，2005a）。勞委會另有頒訂許多就業促進辦法，例 如「身心障礙者就業轉銜服務實施要點」及「職業災害勞

工職業重建補助辦法」來協助身心障礙者就業轉銜或職災 勞工職業重建。

除了勞委會近年來執行身心障礙就業促進，地方政府 亦運用身心障礙基金與公益彩券盈餘等自行辦理、委託辦 理、或補助辦理各就業促進服務。然而各地方政府財政差 異極大，有重疊及資源多寡不一之情形（行政院勞工委員 會，2004），並且就業服務在各級政府教育、衛政、社政及 勞政等相關部門缺乏橫向聯繫、各自為政之下，影響著服 務的績效（林幸台，2007）。這顯示即使 1980 年殘障福利 法就開始規定就業輔導機構應輔導障礙者就業、迄今已二 十餘年了，不過障礙者就業服務的推展仍有些困境。它面 臨了哪些問題呢？

陳美智、張書杰（2005）曾以臺北市與臺中市的社區 化就業服務計畫為例，探究此一服務計畫所屬的身心障礙 者職業重建制度在理論與實踐上的落差。其研究說到：法 規應用在實務時，常因整體資源與專業人力不足與不均、

政府眾部門各自為政、組織場域中相關人員對此制度理念 與實施之認知不同、以及非營利組織的惰習，進而出現許 多削足適履的結果及職業重建的理論與實踐上出現落差，

包括：（一）制度內在邏輯的矛盾（例如職業訓練強調「先 訓練後安置」與支持性就業強調「先安置後訓練」服務模 式共存、支持性就業對傳統標準化職業輔導評量的抗拒）；

（二）職業輔導評量目標錯置（例如社區化就業服務強調 生態評量，而職業輔導評量卻經常淪於障礙者需要何種資

源的評估判斷角色與工具—例如判斷障礙者要去職訓、接 受支持性就業服務、庇護性就業服務或去醫療復健體系或 養護機構）；（三）規格化服務方案與支離破碎的需求（例 如各方案之設計未考量整體性）；（四）標準化的服務措施 和以量化的服務成果為考核的評鑑制度阻礙專業的成長、

成為專業發展的桎梏等。某些就業服務機構另有互相競爭 難以合作，以致影響服務品質與專業倫理的情形（姚奮志，

2007）。

在庇護性就業服務方面，庇護性就業服務方案與庇護 工場有城鄉設立不均的情形（行政院研究發展考核委員 會，2007），且多由非營利組織承辦與經營，其以服務障礙 者為其專長，但對於市場評估、產品開發及行銷可能較陌 生，缺乏行銷人員協助作市場調查，以及分析本身優勢條 件、市場分析、及工場本身產能及競爭力等（行政院勞工 委員會，2005），加上政府的補助辦法或相關規定經常改 變，不但補助有限而且不穩定，若因此經營不善或虧損連 連，方案將不易持續、營運維持不久。其中的身心障礙者 屆時又將面臨重新安置的循環；原本工場設施器具則可能 因不經營而用不到，淪為閒置；而方案補助下的就業服務 人員可能因其工作無持續性及無升遷而轉換工作。

另外，近來法規規定對於具有就業意願而就業能力不 足進入競爭性就業市場之身心障礙者，應依其職業輔導評 量結果，提供庇護性就業服務（身心障礙者權益保障法，

2007）。但是這種先評估一位身心障礙者的工作能力足不

足，再決定他是否適合接受某種就業服務的做法被認為是 不合宜的、被認為目標是錯置的（李崇信，2002；陳美智、

張書杰，2005）。現行職業輔導評量多運用標準化工具、晤 談、短期現場試做或情境評量等在幾個小時內評估個人適 合某種就業服務模式之做法，缺少了訓練及支持等對障礙 者就業安置結果帶來的影響，且可能忽視障礙者的職業潛 能。許多成功的支持性就業服務說明，透過工作現場直接 訓練及支持，許多中重度智障者可成功的在一般職場中就 業，不僅內容涵蓋不同的職種，且能獲得與一般人相同的 工資（李崇信，2002）。由此我們可以推論，某些重度障礙 者亦可以經長期支持或訓練以及職務再設計等而成功的在 庇護工場工作而不用到教養機構或待在家裡，而｢職業輔導 評量｣卻可能阻擋了某些有潛能的重度身心障礙者進入庇 護性職場的機會。

近來法律還新規定將原本兼有復健、工作能力強化、

職業準備、態度養成、工作訓練、就業等多重角色的庇護 性就業服務之角色以法律方式定位為「就業」，庇護工場雇 主須遵照勞基法等勞工權益法規對待庇護就業者。雇主除 薪資可與庇護性就業之員工協議依其產能核薪而可不達法 定基本工資外，雇主應為庇護性就業員工辦理勞工保險、

全民健康保險及其他社會保險、職業災害補償所採薪資計 算之標準不得低於基本工資，並需依勞基法等相關勞動法 規確保其權益（身心障礙者權益保障法，2007），例如資遣、

退休金等，這樣的規定勢必使庇護工場成本升高。若為了

因應成本而聘用功能較好者以提升產能，這是否會排擠到 產能較不好者？基於資源與名額有限，庇護性職場取捨功 能較好者或較不好者，將變成另外課題。另有看法認為，

身心障礙者無論障別與障礙程度，都應以能回歸社會環境 和一般人在一起工作，並獲得合理待遇為目標，故隔離或 庇護性就業服務該只是暫時性的措施，而非最終目標（陳 靜江，1998c）。庇護工場應強調訓練及暫時性安置的功能，

待當事者工作技能或態度等有所改善之後，便可以進行一 般性或支持性就業安置。這種讓障礙者先接受庇護性就業 安置，並逐漸依照其能力轉換至其他就業機會的方式，稱 為「轉銜型就業（Transitional employment）」（花敬凱，

2004）。然我國當前的法律卻將庇護工場定位為具有勞僱關 係的「就業」，而非｢暫時安置｣、｢過渡｣或「訓練」的概念。

廣設庇護性職場的哲學基礎，也和當代職業重建的服務理 念有所違背（花敬凱，2004），一方面政府勞政單位不斷推 動雇主雇用獎勵措施、倡導職務再設計、建立職場自然支 持、及促進身心障礙勞工與一般員工融合，卻一方面又在 勞政體系下倡導庇護性職場的設置與相關措施來自相矛 盾，開身心障礙人權的倒車（陳靜江，2007）。若根據國外 的經驗，庇護工場成本高且效益低（李崇信，2002），因此 未來臺灣的庇護工場會如何發展仍待觀察。

至於在協助職災致障勞工重返職場的服務方面，其問 題有：專業人員、政府及保險人員等對於職災後重建之認 識不足，造成職業傷病診治中心、工作強化中心、職業重