都市總合治水與都市規劃 (一) 都市總合治水

三、 都市總合治水與都市規劃 (一) 都市總合治水

「都市總合治水」係為結合各項水患的方法和建設的綜合性計畫，為先進國家 治理水患、減輕洪災之主要方式，其以流域為單元，運用各種工程與非工程手段，

採取流量分擔與淹水風險管理方式，進行內水排除、外水治理及暴潮防禦等工作，

同時配合土地利用的規劃與管制，達到降低區域淹水風險的全方位治水；而總合治 水計畫係為透過土地利用管制、防災策略、工程措施、非工程措施與相關技術規範 規劃等方法，達成地區保護基準下之洪水分配與出流管制之目標(內政部營建署，

2013)。

傳統以渠道排放為內水治水方式，此做法反而將大量雨水排入河道中、下游，

加上區域排水不及造成洪峰流量時間之重疊衝擊，而使水患更加劇烈。因此，都市 內水防治對策遂逐漸轉變為總合治水方式，利用減洪、滯洪、滲透等方式降低洪峰 流量，避免都市土地開發後逕流較開發前過度增加及都市內水災害之發生(廖朝軒、

邱奕儒, 2012)。內政部營建署(2013)提出，都市總合治水可透過擬定都市計畫(新訂) 或通盤檢討時，配合擬訂「都市水空間需求計畫」或「都市暴雨管理計畫」等，並 導入低衝擊開發與綠色基盤(Green Infrastructure, GI)等概念；且應納入都市計畫通盤 檢討之審議制度，以落實總合治水理念於都市計畫內(柳文成、卓昱宏等，2013)。

由於都市總合治水是一個整合性的概念，探討的範圍廣泛，是以整個流域觀點 來看，上游地區是保水；中游地區是減洪；下游地區是防洪。訂定總體量化的短、

中、長期目標，依據流域及土地利用規劃各分擔量，加上工程措施及非工程的總合 治水措施來達到治水的效果。治水措施的部分，工程措施可分為「河川排水系統治 理」、「下水道系統治理」；非工程措施可分為「建築管理」、「都市計畫土地管理」、「監 測預警與避災防災體系之建置」。其中與本案相關的部分為「建築管理」、「都市計畫 土地管理」。其中都市計畫土地管理的內容包括：都市計畫開發區位限制、都市計畫 出流管制、增加都市地區滯洪空間、都市計畫區高程管理、轉化都市設計概念和公 共設施多功能使用以及導入低衝擊開發設施；而建築管理的內容包含：建築管制、

建築基地高程管理、建築物耐洪設計與建築物防洪設施以及基地保水與建築物雨水 貯留(內政部營建署，2013)。

薩支平、陳亮全(2002)、詹士樑、鄧慰先(2002)、何明錦、廖朝軒(2009)、陳瑞 鈴、蔡燿隆(2010)、宋長虹(2012)以管理面向探討都市總合治水，提出都市洪災管理、

都市地區洪水管理、都市雨洪綜合管理及都市暴雨管理計畫，認為各項管理應賦予 法源依據，進而推動相關減洪規範。詹士樑、鄧慰先(2002)參考(Federal Emergency Management Agency, FEMA)及(Wisconsin Disaster Management Center, WDMC)所建 構的都市洪災管理，提出適用於台灣的都市洪災管理。其中減災的步驟主要任務為 繪製洪災地圖、洪災高風險地區指認、易受損害社區指認，指認出各種高風險洪災 地區，作為後續限制開發或是加強防洪能力重要參考；且應有主要計畫管制、人口 最大規模限制、每年發展限制及提高建築物防洪能力，透過都市計畫、成長管理與 建築管制手段來限制高風險地區之開發強度與建築物的防洪能力。並透過宣傳與教 育方式使民眾能夠體認遵守這些管制規定。並設置排水溝渠與滯洪設施，藉由各種 引導、治洪功能之工程設施，降低洪災的危害強度。

薩支平、陳亮全(2002)指出都市地區洪水管理課題理積極有效的制度面方法是 應用土地使用規劃於都市地區，透過創新式的土地利用規劃與管制方法，考量既有 的土地使用管理與規劃的架構之下，運用淹水潛勢資料於土地使用與建築規劃中，

納入以自然資源容受力為考量的管制方法，誘導適當的土地利用規劃與行為，例如 透過以生態為主要考量的規劃方法。

何明錦、廖朝軒(2009)認為政府應研擬「社區或基地開發都市雨洪綜合管理策 略」，將涉及社區與基地之開發、容量設計、小型滯洪設施與建物、都市排水設計等 整合，以增加都市之抗災能力。陳瑞鈴、蔡燿隆(2010)進一步指出社區或基地開發 都市雨洪綜合管理策略將著重在三種設計標準：1. 零排放：以完全消減尖峰流量或 逕流量為減洪目標進行設計；2. 零增量：以削減開發增加之雨洪為減洪目標進行設 計；3. 區域減洪：依據現有設施設置容量評估減洪效果。宋長虹(2012)則是認為應 賦予「都市暴雨管理計畫」法源依據，將依據現行法規，推動「使用公共設施用地」、

「利用法定空地」、「建築物增加雨水貯留設施或採綠建築設計」、「透過土地使用分 區變更」四項策略，以達成都市地區增加滯洪空間之目標。對達成都市地區滯洪空 間之整體規劃提出相關法修訂建議，以現行法規中增加提升公共設施、法定空地、

建築物滯洪功能之規範。

一-18

詹士樑、鄧慰先(2002)、劉清峰(2011)、何明錦、柳文成(2012)則利用災害潛勢 資料或風險地圖，透過空間分析和疊圖分析的方式建立完善的洪災風險地圖，進而 最適合區域的防災減災方式，提供防災決策者參考。詹士樑、鄧慰先(2002)指出未 來都市規劃工作一定要將淹水空間分布的概念納入都市洪災管理與規劃工作中，淹 水潛勢資料將這個構想付諸實現是最佳工具之一。在淹水潛勢之模擬部分，不但可 以利用數值方法模擬協助繪製淹水潛勢的空間分布地圖，還可以將都市開發之程度 利用量化的方式，計算出對淹水情況的改變。在未來利用績效為基礎的管制方式時，

土地開發或規劃者可以依適當的計算方式，得到開發地區合理的開發水準。劉清峰 (2011)則是指出政府有義務依豪雨預測而製作淹水假想區域圖、災害地圖，並公告

「淹水經驗圖」，告知地區居民地區發生水災的危險性。同時建立淹水資料庫，供流 域總合治理、建築開發設計、法規研修、擇定重點治理土地或示範區等不同作業時 利用。何明錦、柳文成(2012)因應都市區獨特的水文和地文因素，參考都市洪災風 險度指標，訂出最適合區域的防災減災方式，並建立脆弱度因子及風險地圖等相關 資料，另外配合水利署既有災害潛勢資料，透過空間分析和疊圖分析的方式配合社 會脆弱度分析資料，建立更為完善的洪災風險地圖，同時持續脆弱度因子研究並擬 定都會區治水策略，以提供防災決策者及民眾參考。

而國內許多學者則是認為要從都市土地利用著手，薩支平、陳亮全(2002)認為 以自然資源容受力為考量的管制方法，配合適當的獎勵與罰則，誘導適當的土地利 用規劃與行為，應能減少長期的洪災損失。詹士樑、鄧慰先(2002)利用淹水潛勢模 擬資料，用量化的方式，計算出淹水情況的改變應用於以績效為基礎的管制方式時，

對於高淹水潛勢地區之建築或土地使用，透過特別的規範，以達到減低洪災損失的 目的。李泳龍、薩支平(2003)指出對於高淹水潛勢地區之土地，應儘速根據淹水潛 勢資料的分析結果，按洪水災害的機率與影響範圍，分級分區修正土地使用管制原 則，包括允許使用類別、發展強度規模以及特別管制事項等；既存建築物使用方面，

則是以重新訂定使用類別的方式，減少使用的強度，提高地面空間的淨空程度，面 對衝擊，方足以建構安全、可居的生活環境。

廖朝軒、林文欽(2005)認為都市要避免洪水威脅，應從上位的災害潛勢調查、

土地使用編訂與開發限制進行管制，進入都市審議階段則應予以對應的管制設計內 容以至建築管理等。過去都市規劃者於規劃都市計畫時，未充分考量水資源佈設空 間在先，中央及直轄市都市計畫委員會欠缺水資源專家在後，致審議時缺乏水資源 專家提供有關水資源知識、經驗與資訊，以供決策層面之參據，以致影響都市計畫 周全性與完整性，導致發布實施後，隨著都市化的程度與範圍加大且加深，進而影 響都市環境日益惡化。因此應利用通盤檢討實施辦法中與建築物減洪措施技術有相 關連之法條，將雨水貯集措施「技術規則」納入都市計畫說明內予以法制化。宋長 虹(2012)指出在總合治水原則下，透過土地使用分區變更來增加都市地區的滯洪空 間，透過導入流域分擔風險概念，以流域防災觀點審視都市發展定位及設計規範考 慮滯洪空間之可行性分析，並研提都市地區滯洪空間整體性規劃設計方案及其因應 策略提升都市防災能力，以供各縣市政府進行都市計畫通盤檢討或辦理防洪治水之 參考。而增加都市地區滯洪空間之四大策略為使用公共設施、利用法定空地、建築 物增加雨水貯留設施或採綠建築設計以及透過土地使用分區變更來增加都市地區的 滯洪空間。柳文成、卓昱宏(2013)指出政府應辦理都市計畫通盤檢討實務操作手冊，

以評估模擬技術及實做經驗務法規操作為基礎，透過模式及歷史資料，界定易淹水 區域為示範區，研議如何尋求淹水地區合適之改善策略，以完備實務操作手冊內容。

同時將綜合治水理念納入都市設計及土地使用開發許可，以銜接都市計畫與建築階 段，形成完整的空間系統之治水工作，透過從管理者及技術者雙方的觀點對現行之 都市設計準則及規則提出增修建議，及操作手冊或指引，以深化綜合治水理念與都

同時將綜合治水理念納入都市設計及土地使用開發許可，以銜接都市計畫與建築階 段，形成完整的空間系統之治水工作，透過從管理者及技術者雙方的觀點對現行之 都市設計準則及規則提出增修建議，及操作手冊或指引，以深化綜合治水理念與都