內政部建築研究所
都市與建築減災與調適科技精進及整合應用發展計
畫協同研究計畫(二)
第 2 案「都市防災空間系統手冊修訂之研究－都市
計畫通盤檢討防災規劃與地區災害防救計畫之銜接」
資 料 蒐集 分析 報 告
內 政部建 築研 所協同 研究 報告
中華民國 104 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）計畫編號：10415B0011
內政部建築研究所
都市與建築減災與調適科技精進及整合應用發展計
畫協同研究計畫(二)
第 2 案「都市防災空間系統手冊修訂之研究－都市
計畫通盤檢討防災規劃與地區災害防救計畫之銜接」
資 料 蒐集 分析 報 告
計畫主持人：何明錦
協同主持人：吳杰穎
研 究 員：彭天蔚、賴深江
研究助理：童詣雯、張智凱
內 政部建 築研 究所 協 同研 究報告
中華民國 104 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）目錄
第一部分-本文 ... II 表目錄 ... III 圖目錄 ... IV 第二部分-手冊 ... V 表目錄 ... VII 圖目錄 ... VIII 附錄 ... X 摘要 ... XI 參考書目 ... 三-14II
第一部分-本文
目錄
第一章 緒論 ... 一-1 第一節 研究緣起 ... 一-1 第二節 研究目的 ... 一-3 第三節 研究設計 ... 一-4 第二章 文獻回顧 ... 一-9 第一節 都市計畫與防災規劃 ... 一-9 第二節 都市防災空間規劃手冊編修歷程 ... 一-28 第三節 都市計畫規劃作業手冊 ... 一-31 第四節 政府單位揭露之防災資訊 ... 一-34 第三章 都市計畫防災規劃作業手冊內容 ... 一-48 第一節 背景說明 ... 一-48 第二節 手冊七大步驟(步驟 1、步驟 2、步驟 3) ... 一-51 第三節 手冊七大步驟(步驟 4、步驟 5) ... 一-58 第四節 手冊七大步驟(步驟 6、步驟 7) ... 一-61 第四章 結論與建議 ... 一-65 第一節 結論 ... 一-65 第二節 建議 ... 一-67表目錄
表 1-1 第一場專家座談會參與人員名單 ... 一-5 表 1-2 第二場專家座談會參與人員名單 ... 一-6 表 1-3 現行都市計畫法與減災規劃之關係 ... 一-10 表 1-4 都市計畫定期通盤檢討實施辦法與減災規劃之關係 ... 一-11 表 1-5 不同災害類型可用之非結構式減災措施表 ... 一-13 表 1-6 不同災害類型常用土地使用減災措施表 ... 一-15 表 1-7 導入生態城市概念之都市計畫通盤檢討執行方式調整關係表 ... 一-25 表 1-8 歷年「都市計畫防災規劃作業手冊」之規劃程序比較 ... 一-30 表 1-9 各直轄市、縣(市)地區災害防救計畫 ... 一-35 表 1-10 各直轄市、縣(市)地區災害防救計畫內容彙整 ... 一-36 表 1-11 台北市各區災害防救計畫內容彙整 ... 一-36 表 1-12 三芝區土石流潛勢溪流 ... 一-38 表 1-13 地震災害潛勢模擬歷史事件表 ... 一-39 表 1-14 各模擬事件傷亡人數統計表 ... 一-41 表 1-15 各模擬事件無家可歸人數統計表 ... 一-41 表 1-16 各模擬事件物資需求量統計表 ... 一-41IV
圖目錄
圖 1-1 1900-2005 年天然災害類別次數統計圖 ... 一-1 圖 1-2 研究範疇示意圖 ... 一-4 圖 1-3 研究流程圖 ... 一-8 圖 1-4 低衝擊開發概念示意圖 ... 一-21 圖 1-5 以生態基盤為轉化的生態城市概念 ... 一-22 圖 1-6 手冊編修與相關法令修正歷程 ... 一-28 圖 1-7 三芝區位置圖 ... 一-37 圖 1-8 三芝區地形高程圖 ... 一-37 圖 1-9 三芝區淹水潛勢圖 ... 一-38 圖 1-10 三芝區全區土石流潛勢溪流分布圖 ... 一-39 圖 1-11 三芝區店子里土石流潛勢溪流分布圖 ... 一-39 圖 1-12 地震潛勢模擬事件震央分布位置圖 ... 一-40 圖 1-13 事件一地震模擬潛勢圖(日間時段里傷亡人數) ... 一-40 圖 1-14 海嘯災害發生位置圖 ... 一-42 圖 1-15 三芝區海嘯波高 1 米潛勢圖 ... 一-43 圖 1-16 三芝區海嘯波高 3 米潛勢圖 ... 一-43 圖 1-17 核一廠 8 公里影響範圍 ... 一-44 圖 1-18 三芝區災害潛勢地點分布圖 ... 一-44 圖 1-19 桃園市楊梅區線上 GIS 查詢結果示意圖 ... 一-46 圖 1-20 新店區警戒值查詢結果－歷史災害 24 小時累積雨量門檻統計值查詢示意圖 ... 一-46 圖 1-21 桃園市楊梅區天然災害潛勢地圖(單日累積雨量 350 毫米) ... 一-47 圖 1-22 都市計畫防災規劃作業手冊架構概念圖 ... 一-48 圖 1-23 都市計畫防災規劃作業手冊章節架構示意圖 ... 一-49 圖 1-24 都市計畫計畫防災規劃作業手冊第一層級示意圖 ... 一-50 圖 1-25 都市計畫防災規劃作業手冊步驟 1 內容示意圖 ... 一-51第二部分-手冊
目錄
前言 ... 二-1 步驟 1 確認規劃底圖 ... 二-3 步驟 2 資料蒐集調查與分析 ... 二-4 步驟 2-1 自然環境 ... 二-5 步驟 2-1-1 地形分析 ... 二-6 步驟 2-1-2 地質與斷層分析 ... 二-8 步驟 2-1-3 水文分析 ... 二-10 步驟 2-2 災害歷史 ... 二-12 步驟 2-2-1 地震災害歷史 ... 二-13 步驟 2-2-2 坡地災害歷史 ... 二-15 步驟 2-2-3 颱洪災害歷史 ... 二-17 步驟 2-2-4 其它災害歷史 ... 二-19 步驟 2-3 災害潛勢地區 ... 二-21 步驟 2-3-1 地震災害潛勢 ... 二-22 步驟 2-3-2 坡地災害潛勢 ... 二-24 步驟 2-3-3 淹水災害潛勢 ... 二-25 步驟 2-3-4 其他災害潛勢 ... 二-26 步驟 2-4 防災土地使用現況 ... 二-27 步驟 2-4-1 現行土地使用計畫 ... 二-29 步驟 2-4-2 土地使用現況 ... 二-30 步驟 2-4-3 防救災道路現況 ... 二-32 步驟 2-4-4 防救災據點、場所現況 ... 二-34 步驟 3 規劃期間行政程序 ... 二-36 步驟 4 發展預測分析 ... 二-37 步驟 4-1 防救災道路災害潛勢分析 ... 二-38 步驟 4-2 防救災據點與重要設施之災害潛勢分析 ... 二-42 步驟 4-3 災害脆弱度分析 ... 二-45 步驟 4-3-1 土地使用計畫脆弱度分析 ... 二-46 步驟 4-3-2 社經脆弱度分析 ... 二-48 步驟 5 整體發展構想 ... 二-49 步驟 5-1 計畫目標 ... 二-50 步驟 5-2 防災規劃構想 ... 二-51 步驟 6 研擬課題與對策及變更內容 ... 二-53 步驟 6-1 研擬課題與對策 ... 二-54VI 步驟 6-1-1 課題產生之方法 ... 二-55 步驟 6-1-2 對策產生之方法 ... 二-57 步驟 6-2 變更內容 ... 二-58 步驟 7 檢討後計畫內容 ... 二-60 步驟 7-1 空間減災計畫 ... 二-61 步驟 7-1-1 災害潛勢地區劃定 ... 二-62 步驟 7-1-2 計畫區策略分區劃定 ... 二-65 步驟 7-1-3 土地管理策略 ... 二-69 步驟 7-2 空間整備計畫 ... 二-71 步驟 7-2-1 防救災道路 ... 二-72 步驟 7-2-2 防救災據點、場所 ... 二-74 步驟 7-2-3 疏散與避難動線 ... 二-76 手冊附錄 ... 二-79
表目錄
表 2-1 計畫區重要河川流域分布表 ... 二-11 表 2-2 計畫區地震災害歷史列表 ... 二-14 表 2-3 計畫區坡地災害歷史列表 ... 二-16 表 2-4 計畫區颱洪災害歷史列表 ... 二-18 表 2-5 桃園市火災災害歷史統計表 ... 二-20 表 2-6 土地使用與公共設施面積表 ... 二-29 表 2-7 計畫區建物樓層面積表 ... 二-31 表 2-8 計畫區建物結構面積表 ... 二-31 表 2-9 現行楊梅區(富岡、豐野地區)主要計畫防救災道路現況列表 ... 二-33 表 2-10 現行楊梅區(富岡、豐野地區)主要計畫防救災據點、場所現況列表 ... 二-35 表 2-11 楊梅區(富岡、豐野地區)道路災害潛勢分析表 ... 二-40 表 2-12 楊梅區(富岡、豐野地區)緊急避難據點災害潛勢分析表 ... 二-44 表 2-13 楊梅區(富岡、豐野地區)緊急避難據點災害潛勢分析表 ... 二-44 表 2-14 楊梅區與周邊行政區社經脆弱度相關統計資料 ... 二-48 表 2-15○○都市計畫區防災計畫目標表 ... 二-50 表 2-16○○計畫區空間規劃工具與減災措施表 ... 二-52 表 2-17 變更○○都市計畫（第○次通盤檢討）變更內容明細表 ... 二-58 表 2-18 變更○○都市計畫（第○次通盤檢討）變更內容明細表 ... 二-59 表 2-19○○計畫區策略分區說明一覽表 ... 二-68 表 2-20○○計畫區分區土地管理策略表 ... 二-70VIII
圖目錄
圖 2-1 都市計畫防災規劃作業底圖（1/1000 數值地形圖）示意圖 ... 二-3 圖 2-2 資料蒐集調查與分析架構圖 ... 二-4 圖 2-3 自然環境資料蒐集調查與分析架構圖 ... 二-5 圖 2-4 地形分布示意圖 ... 二-6 圖 2-5 坡度分布示意圖 ... 二-6 圖 2-6 計畫區地形分布示意圖 ... 二-7 圖 2-7 計畫區坡度分布示意圖 ... 二-7 圖 2-8 地質分布示意圖 ... 二-8 圖 2-9 斷層帶分布示意圖 ... 二-8 圖 2-10 計畫區地質分布示意圖 ... 二-9 圖 2-11 計畫區斷層帶分布示意圖 ... 二-9 圖 2-12 河川分布示意圖 ... 二-10 圖 2-13 埤塘分布示意圖 ... 二-10 圖 2-14 計畫區水文分布示意圖 ... 二-11 圖 2-15 災害歷史資料蒐集調查與分析架構圖 ... 二-12 圖 2-16 地震災害歷史示意圖 ... 二-13 圖 2-17 計畫區地震災害歷史示意圖 ... 二-14 圖 2-18 坡地災害歷史示意圖 ... 二-15 圖 2-19 計畫區坡地災害歷史示意圖 ... 二-16 圖 2-20 淹水災害歷史示意圖 ... 二-17 圖 2-21 計畫區坡地災害歷史示意圖 ... 二-18 圖 2-22 火災災害歷史統計圖 ... 二-19 圖 2-23 災害潛勢地區資料蒐集調查與分析架構圖 ... 二-21 圖 2-24 地震災害潛勢示意圖 ... 二-23 圖 2-25 坡地災害潛勢示意圖 ... 二-24 圖 2-26 楊梅區(富岡、豐野地區)淹水災害潛勢示意圖 ... 二-25 圖 2-27 坡地災害潛勢示意圖 ... 二-26 圖 2-28 防災土地使用現況資料蒐集調查與分析架構圖 ... 二-28 圖 2-29 楊梅鎮(富岡、豐野地區)都市計畫分區示意圖 ... 二-29 圖 2-30 楊梅區(富岡、豐野地區)建物結構示意圖 ... 二-31 圖 2-31 楊梅區(富岡、豐野地區)建物樓層示意圖 ... 二-31 圖 2-32 防救災道路現況資料彙整示意圖 ... 二-33 圖 2-33 現行楊梅區(富岡、豐野地區)主要計畫防救災道路示意圖 ... 二-33 圖 2-34 防救災據點、場所現況資料彙整示意圖 ... 二-34 圖 2-35 現行楊梅區(富岡、豐野地區) 主要計畫防救災據點、場所分布示意圖 ... 二-35 圖 2-36 規劃期間行政程序架構圖 ... 二-36 圖 2-37 發展預測分析架構圖 ... 二-37圖 2-38 防救災道路災害潛勢分析方法示意圖 ... 二-38 圖 2-39 楊梅區(富岡、豐野地區)防救災道路災害潛勢分析圖 ... 二-40 圖 2-40 防救災據點災害潛勢分析方法示意圖 ... 二-43 圖 2-41 楊梅區(富岡、豐野地區)防救災據點災害潛勢分析圖 ... 二-44 圖 2-42 災害脆弱度分析架構圖 ... 二-45 圖 2-43 土地使用計畫脆弱度分析方法示意圖 ... 二-46 圖 2-44 楊梅區(富岡、豐野地區)都市計畫圖 ... 二-47 圖 2-45 楊梅區(富岡、豐野地區)每日降雨累積雨量 600 毫米淹水潛勢圖 ... 二-47 圖 2-46 楊梅鎮(富岡、豐野地區)土地使用計畫脆弱度分析圖 ... 二-47 圖 2-47 整體發展構想之內容架構圖 ... 二-49 圖 2-48 防災規劃構想分區示意圖 ... 二-52 圖 2-49 研擬課題與對策及變更內容架構圖 ... 二-53 圖 2-50 研擬課題與對策架構圖 ... 二-54 圖 2-51 變更○○都市計畫（第○次通盤檢討）變更位置示意圖 ... 二-59 圖 2-52 檢討後計畫內容架構圖 ... 二-60 圖 2-53 空間減災計畫內容架構圖 ... 二-61 圖 2-54 計畫區災害潛勢地區劃定示意圖 ... 二-63 圖 2-55 防災規劃構想分區示意圖 ... 二-64 圖 2-56 災害風險與發展現況矩陣圖 ... 二-66 圖 2-57 災害策略分區圖繪製程序 ... 二-66 圖 2-58 林邊都市計畫災害風險與發展現況矩陣圖 ... 二-67 圖 2-59 林邊都市計畫策略分區分布圖 ... 二-68 圖 2-60 防災空間策略規劃與都市計畫通盤檢討之關係圖 ... 二-69 圖 2-61 檢討後計畫內容架構圖 ... 二-71 圖 2-62 楊梅區(富岡、豐野地區)空間減災計畫示意圖 ... 二-73 圖 2-63 楊梅區(富岡、豐野地區)空間減災計畫示意圖 ... 二-75 圖 2-64 楊梅鎮(富岡、豐野地區)疏散與避難動線示意圖 ... 二-77
X
附錄
目錄
附錄一 評選會議會議紀錄與意見回應 ... 三-1 附錄二 第一次專家座談會會議紀錄 ... 三-2 附錄三 期中審查會議記錄與意見回應 ... 三-4 附錄四 第二次專家座談會會議紀錄 ... 三-9 附錄五 期末審查會議記錄與意見回應 ... 三-11摘要
關鍵詞：都市計畫防災規劃、都市計畫通盤檢討、都市計畫防災規劃作業手冊 一、 研究緣起 為落實都市防災系統，內政部建築研究所於 2000 年、2003 年及 2007 年編定並修正 「都市防災空間系統手冊」，期在都市規劃時期便納入防災之考量，提供分析方法與流程， 作為都市計畫通盤檢討防災規劃之參考依據；然因該手冊內容為防災領域之專業，其對 於都市規劃人員專業門檻過高，多數都市規劃人員無相關專業技術，不易上手操作；此 外「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」於 2011 年針對防災規劃進行修正，都市計畫防災 規劃的內容變為更多元且全面，已非原本「都市防災空間系統手冊」足以因應，使該手 冊有修訂之必要。 由於 2003 年起，臺灣各縣市政府陸續完成縣市層級之「地區災害防救計畫」，2007 年起各鄉鎮市區公所也陸續完成鄉鎮市區層級之「地區災害防救計畫」，並有「行政法人 國家災害防救科技中心」等由政府單位公開之防災資訊；因此本研究嘗試運用政府公開 之圖資、計畫成果等，作為都市計畫通盤檢討時，防災計畫研擬之基礎，一方面可解決 過去「都市防災空間系統手冊」專業門檻過高之問題，也可因應 2011 年「都市計畫定期 通盤檢討實施辦法」之修正，研修「都市計畫防災規劃作業手冊」供社會各界參考。 二、 研究方法及過程 本研究整合近年防災成果、及過去「都市防災空間系統手冊」之經驗，研擬更新版 「都市計畫防災規劃作業手冊」之修訂方向及架構建議，研究方法如下： (一) 文獻回顧 透過文獻回顧掌握都市計畫與防災之關係、都市防災空間系統手冊之編修歷程， 以及都市計畫規劃作業手冊之內容架構與政府單位揭露之防災資訊等，以作為本手冊 研擬與計畫撰寫之參考。 (二) 專家座談 本研究共計舉辦兩場專家學者座談會，第一場座談會於 2015 年 6 月 4 日舉辦，邀 請學界與政府單位相關之專家學者針對本手冊之內容與架構進行討論；並於 2015 年 10 月 8 日舉辦第二場專家座談會，邀集都市計畫業界之專家針對都市計畫防災規劃作 業手冊之操作與實際案例進行深入之探討。透過兩次專家座談會，蒐集多方建議以充XII 實本手冊之內容。 (三) 案例操作 本研究選定桃園市楊梅區（鄉鎮市區層級）作為實證研究地區，並依據本研究研 擬之都市計畫防災規劃作業手冊之內容及程序，提出各操作步驟之說明及參考圖表， 確保各步驟得以實際操作，並供使用者參考；惟部分操作程序於實證研究地區無法進 行有效分析時，則採用其他地區作案例說明。 三、 手冊研擬目的 本手冊研擬之目的在於解決防災規劃落實於都市計畫之問題、提出未來都市計畫防 災規劃落實內容與規劃程序等，並確立空間減災計畫、空間整備計畫與都市計畫中各實 質計畫間之關係，提供空間規劃者或政府相關人員，能透過此手冊，掌握都市計畫區都 市防災規劃之操作與執行方法。
第一部分
本文
第一章 緒論
第一節 研究緣起
臺灣人口多集中於平原盆地，因地理環境影響，平原與盆地地形僅占全臺約三成之面 積，然卻居住超過七成之人口，尤其集中於都市發展地區，也因此都市發展地區成為人口 密集、產經活動頻繁的主要場所，而民眾之財產與生活所需設施也多集中於此。 依據臺灣氣候變遷科學報告之統計，自 1975 年起，天然災害次數逐漸增加，至 1996 年次數更是急劇上升，而近年來歷經數次風災、水災及人為造成之重大災害，在都市建築 緊密、缺乏防災避難空間及系統之規劃下，已對國人生命財產造成嚴重損失；因此「都市 防災系統」將如何保障民眾生命財產安全，並避免因天然災害及意外事故之發生，造成都 市機能受到直接或間接的衝擊而癱瘓，已經廣受重視，成為都市計畫必須面對之重要課題。 圖1-1 1900-2005 年天然災害類別次數統計圖 註：藍色：水文氣象災害，粉紅色：地質災害，紫色：生物災害。 資料來源：本研究彙整自臺灣氣候變遷科學報告(2011)。 都市防災系統為保障都市環境品質及居住安全之重要系統，為落實都市防災系統，內 政部建築研究所於 2000 年、2003 年及 2007 年編定並修正「都市防災空間系統手冊」，期 在都市規劃時期便納入防災之考量，提供規劃及分析方法與流程作為都市計畫通盤檢討防 災規劃之參考依據。綜合 103 年度「都市防災空間系統手冊」之研究成果，可知都市計畫 通盤檢討中防災規劃落實不易之課題包括：一-2 一、 都市計畫防災規劃需求改變 為因應氣候變遷帶來的極端降雨，以及 2009 年 8 月遭受莫拉克風災之重大衝擊，「都 市計畫定期通盤檢討實施辦法」於 2011 年針對防災規劃內容之災害發生歷史、特性及災 害潛勢情形等進行修正，都市計畫防災規劃的內容變得更為多元且全面，已非原本「都 市防災空間系統手冊」足以因應。 二、 實務操作困難 儘管全國都市計畫通盤檢討中防災規劃確實有逐漸落實之趨勢，然部分地方政府與 都市計畫研擬之顧問公司反應，該手冊專業門檻過高，所使用之資料取得不易、操作模 型龐大、複雜且防災領域之專業名詞多，使多數都市規劃背景之人員不易上手操作。 三、 防災規劃與都市計畫領域缺乏對話 我國在 2000 年通過「災害防救法」之後，縣市與鄉鎮市層級政府之消防單位均已分 別完成其「地區災害防救計畫」，該計畫中針對自然環境、災害潛勢分析、災害整備計畫 與減災計畫等進行資料之蒐集、分析與四大計畫成果產出，然卻無落實於都市計畫系統 中。 因此為達成消防領域與都市計畫領域中防災規劃之一致性，並使資源能夠有效之利 用，應利用「地區災害防救計畫」等既有資源作為都市計畫防災規劃分析與研擬之基礎 素材，因此，本研究將嘗試扮演連結兩領域之角色，提出如何利用政府單位公布之既有 計畫於都市計畫通盤檢討之中，以達到資源有效利用，且提升都市計畫通盤檢討防災規 劃內容之可行性。 為使都市計畫防災規劃能夠落實於都市計畫通盤檢討中，因此結合 103 年度之主要 研究成果，並配合「地區災害防救計畫」及政府相關公開資訊之空間調查與分析成果， 發展未來「都市計畫防災規劃作業手冊」之架構及內容，期能提供空間規劃者或政府相 關人員，得以透過此手冊，掌握都市計畫區都市規劃之操作與執行方法。
第二節 研究目的
為有效解決上述「都市計畫防災規劃需求改變」、「實務操作困難」及「防災規劃與都 市計畫領域缺乏橋樑」等三大課題，本計畫將重新修訂「都市防災空間系統手冊」，並期能 達成以下之目標： 一、 連結空間計畫體系與災害管理體系 利用「地區災害防救計畫」及「行政法人國家災害防救科技中心」等由政府單位公 開之防災資訊作為基礎資料，研擬運用既有防災計畫內容與成果之簡易操作方式，使其 可應用於都市計畫通盤檢討之防災規劃中，提升都市計畫中防災規劃之實質內容及完備 程度。 二、 提高都市計畫通盤檢討中防災規劃之可操作性 都市計畫通盤檢討為目前臺灣最重要之空間計畫系統，為將災害管理之理念加諸於 空間計畫上，本研究將重新調整「都市防災空間系統手冊」之整體結構，分步驟說明都 市計畫通盤檢討各章節應如何加入防災規劃內容，並輔以案例說明以提升防災規劃操作 之可行性及計畫之可操作性。一-4
第三節 研究設計
一、 研究範疇 為使都市計畫防災規劃能夠落實於都市計畫通盤檢討中，本研究將擬訂「都市計畫 防災規劃作業手冊」，而手冊之內容則依據「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」之規定以 及「都市計畫規劃作業手冊」之架構進行編定。 因應近年來臺灣受極端氣候所造成的衝擊，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第五條 「都市計畫通盤檢討前應先進行計畫地區之基本調查及分析推計，作為通盤檢討之基礎， 其內容至少應包括下列各款：…二、災害發生歷史及特性、災害潛勢情形。…」之規定， 並於 2011 年修訂第六條「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害 潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪設施及滯洪設施、救災路線、火災 延燒防止帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」之規定，因此 手冊內容以都市計畫防災規劃作業手冊能夠落實於都市計畫通盤檢討中，並作為未來進 行都市計畫通盤檢討參考方針為研究範疇。 然為能有效發揮「都市計畫防災規劃作業手冊」對都市計畫通盤檢討之實質幫助， 並且使規劃內容滿足「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」之規定；因此本研究將挑選一 處都市計畫地區（鄉鎮市區層級），作為都市計畫通盤檢討防災規劃之案例說明，應用「地 區災害防救計畫」中「減災計畫」與「整備計畫」以及「NCDR」之圖資系統，將其內 容落實於都市計畫，作為「都市計畫防災規劃作業手冊」操作之案例說明。 圖1-2 研究範疇示意圖資料來源：本研究繪製。 二、 研究方法 本研究欲透過文獻回顧、專家座談會及案例操作等方法，探討都市計畫防災規劃手 冊之範疇、架構與內容，並以一地區之都市計畫通盤檢討案例操作，說明落實都市計畫 防災規劃之方式與內容；其分別敘述如下： (一) 文獻回顧 透過文獻蒐集、分析、研究來提取所需資料，並對文獻作客觀而有系統之描述。 此方法可幫助本研究瞭解過去、重建過去，解釋現在，以及推測將來，另外亦可彚整 其他研究所做、所說，將不同理論、做法、研究結果等內容進行重組或整合，建立基 本的架構與操作概念，以利進行「都市計畫防災規劃作業手冊」之編修。 本研究回顧「都市計畫防災規劃作業手冊」之編修歷程；並蒐集國內、外關於防 災規劃與都市計畫相關之討論文獻，並利用「都市計畫規劃作業手冊」作為研究之骨 架，以此作為都市計畫防災規劃作業手冊之基礎。 (二) 專家座談 1、 第一次專家座談會時間與參與名單 本計畫共計舉辦兩次專家座談會，第一次主要邀集都市防災相關領域專 家(包括縣市政府、專家學者等)進行專家座談會，蒐集多方的經驗與知識， 並期望藉由地方政府之操作經驗與各方面專家提出對本計畫相關之建議。 第一次專家座談會於 2015 年 6 月 4 日舉辦，透過第一場專家座談會，本 計畫初步掌握都市計畫防災規劃手冊應包含之內容與架構，確立手冊定位。 表1-1 第一場專家座談會參與人員名單 單位名稱 職稱 單位出席人員 空間規劃 單位代表 內政部營建署 主任秘書 洪嘉宏 新北市城鄉發展局 副局長 張溫德 災害管理 單位代表 行政院災害防救辦公室 主任 周國祥 新北市消防局 副局長 李清安 學術界代表 銘傳大學 教授 陳亮全 臺北大學不動產與城鄉環境學系 主任 洪鴻智 資料來源：本研究彙整。
一-6 2、 第二次專家座談會 第二次專家座談會於 2015 年 10 月 8 日舉辦，主要邀集之專家 為都市計畫從業人員，針對手冊之操作性、相關配套措施與後續執 行建議進行座談，藉由專業都市計畫從業人員實際操作之經驗，就 手冊內容提出建議。 表1-2 第二場專家座談會參與人員名單 單位名稱 職稱 單位出席人員 財團法人中央營建技術顧問研究社 董事長 黃宏順 長豐工程顧問股份有限公司 董事長 蘇許輝 元基工程顧問有限公司 副總經理 孔繁治 龍邑工程顧問股份有限公司 協理 廖家顯 弘傑都市規劃股份有限公司 協理 陳玉璟 資料來源：本研究彙整。 (三) 案例操作 本研究選定桃園市楊梅區（鄉鎮市區層級）作為實證研究地區，並依 據本研究研擬之都市計畫防災規劃作業手冊之內容及程序，提出各操作步 驟之說明及參考圖表，確保各步驟得以實際操作，並供使用者參考；惟部 分操作程序於實證研究地區無法進行有效分析時，則採用其他地區作案例 說明。
三、 研究流程 本研究主要分為三大階段，第一階段為研究計畫階段，第二階段為期中報告階段， 第三階段為期末報告階段。 研究計畫階段將界定研究範疇，確認研究方向，並進行相關文獻初探，歸納防災規 劃之發展趨勢。 於期中階段，本研究進行都市計畫防災規劃作業手冊架構之研擬，運用 103 年度之 研究成果與內容以及營建署城鄉發展分署於 2011 年所出版之「都市計畫規劃作業手冊」 內容架構，，研擬本都市防災手冊，於辦理第一場專家座談會後，納入專家學者之專業 意見，確立手冊定位及內容架構。 期中報告後，發展細部工作步驟及內容，於手冊內容加入實證地區操作案例說明， 包含蒐集地區之基本資料、災害潛勢分析、提出課題及對策等。而後進行第二場專家座 談，第二場專家座談目的為針對手冊之可操作性進行討論，瞭解實際執行可能面臨之問 題與困難。最後確立地區災害防救計畫運用至都市計畫通盤檢討防災規劃之操作手法， 並據以研擬「都市計畫防災規劃作業手冊」。
一-8 圖1-3 研究流程圖 資料來源：本研究繪製。 研究範疇界定 相關文獻初探 地區災害 防救計畫內容 提出都市計畫通盤檢討規劃內容 中，運用地區災害防救計畫之項 目與操作手法 期中報告 確立地區災害防救計畫之項目運用至都市計 畫通盤檢討防災規劃之操作手法 研擬更新版都市計畫防災規劃作業手冊 期末報告 都市計畫規劃作業 (通盤檢討)內容 文獻回顧/法規趨勢 案例操作遭遇課題與解決對策 1.2007 年版都市防災 空間系統手冊 2.都市計畫通盤檢討 實施辦法修改，趨 勢掌握 第一次專家座談 第二次專家座談 案例操作 研 究 計 畫 書 階 段 期 中 報 告 階 段 期 末 報 告 階 段
第二章 文獻回顧
第一節 都市計畫與防災規劃
吳杰穎等人(2006)將災害(Disaster)定義成一連串社會機能的崩解，導致人類、物材、 經濟或環境的損失，而這些損失亦超過社區或社會使用其既有之資源所能應付。而這些災 害若是發生在無人居住之地區，將僅是危害(Hazard)，為一種自然現象。而都市防災的成 效往往取決於都市計畫之規劃方向(何明錦、黃定國，2007)，而在國際上，關於都市規劃 與都市災害之研究，也都認為都市災害的形成與土地使用規劃有高度相關(Hewitt,1997)。 因此在著手擬定都市計畫時，即應將安全考量落實於都市計畫中(陳建忠、黃定國，1999)。 一、 都市計畫與防災之關係 都市災害之發生包含氣候、地理等天然環境因素與都市發展密度、強度等實質環境 因素交織而成；因此在氣候變遷、災害發生頻率上升之自然環境下，應如何透過都市之 規劃、調整土地使用、建立因應災害發生時之空間防災系統等實質環境的對策；吳杰穎 等人(2006)說明，災害管理分為四階段，即「減災」、「整備」、「應變」及「復原重建」 之規劃，而都市計畫階段能從減少災害對都市造成的影響(空間減災計畫)以及提高災害 發生時空間系統提供之救災機能(空間整備計畫)著手，探討並提出空間之規劃方案；因 此本部分將回顧都市計畫法及都市計畫通盤檢討辦法中與空間減災及空間整備有關之條 文。 (一) 都市計畫法 為因應防災規劃之擬定與落實於都市計畫中，可透過都市計畫法之第 26 條，即針 對都市計畫進行通盤檢討，並於通盤檢討過程納入都市防災空間規劃之策略與土地使 用變更內容；以及利用第 27 條第一項第一款之因戰爭、地震、水災、風災、火災或其 他重大事變遭受損壞時，及第一項第二款之為避免重大災害發生時，等以上兩款規定， 進行個案變更。 透過都市計畫之通盤檢討與個案變更，可調整土地使用分區，避免高度發展進入 高敏感災害潛勢區，並可將其作為低利用土地使用區等，達到都市減災之目的(內政部 營建署，2013)。一-10 表1-3 現行都市計畫法與減災規劃之關係 條文 法條內容 第 26 條 都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應 通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用 地，應變更其使用。 前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實 施辦法，由內政部定之。 第 27 條 都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、 縣轄市公所，應視實際情況迅行變更： 一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。 二、為避免重大災害之發生時。 三、為適應國防或經濟發展之需要時。 四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。 前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬 定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。 資料來源：內政部營建署(2013)。 (二) 都市計畫通盤檢討辦法 依據都市計畫法第 26 條規定，都市計畫每 3~5 年內至少應通盤檢討一次。在都 市計畫通盤檢討辦法中之第 5 條、第 6 條與第 9 條與災害潛勢及防災規劃有關，災害 潛勢內容包含第 5 條第一項第二款之都市計畫於通盤檢討時須針對災害發生歷史及特 性、災害潛勢情形等進行描述；第 6 條依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形， 就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶 等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制；以及第 9 條將防災、救災 空間及設配置事項納入細部計畫之都市設計內容等。 為因應 2009 年 8 月，臺灣遭受莫拉克風災之重大衝擊，內政部營建署於 2009 年 10 月，通過都市計畫定期通盤檢討實施辦法修正，其中第 6 條即明訂：「都市計畫通 盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形，就都市防災避難場所之 設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討， 並調整土地使用分區或使用管制。」意即藉由通盤檢討的方式，系統性的規劃與調整 土地使用、達到都市防災的目的(內政部營建署，2013)。 然而都市計畫定期通盤檢討辦法第六條之規定係為 2011 年修訂，大多數都市計畫 區之防災空間規劃仍以 1997 年修訂之第七條「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避 難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」之規定為 原則。故本研究研擬之更新版「都市計畫防災規劃作業手冊」主要依據為 2011 年修訂 之都市計畫定期通盤檢討實施辦法，內容包含考量歷史災害、災害潛勢、災害特性、
避難場域、流域型蓄洪與滯洪設施等項目，並含括空間減災計畫之內容與空間整備計 畫之內容。 表1-4 都市計畫定期通盤檢討實施辦法與減災規劃之關係 條文 法條內容 第 5 條 都市計畫通盤檢討前應先進行計畫地區之基本調查及分析推計，作為通盤檢討之基礎，其 內容至少應包括下列各款： 一、自然生態環境、自然及人文景觀資源、可供再生利用資源。 二、災害發生歷史及特性、災害潛勢情形。 三、人口規模、成長及組成、人口密度分布。 四、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、住宅供需。 五、公共設施容受力。 六、交通運輸。 都市計畫通盤檢討時，應依據前項基本調查及分析推計，研擬發展課題、對策及願景，作 為檢討之依據。 第 6 條 都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形，就都市防災避難 場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢 討，並調整土地使用分區或使用管制。 第 9 條 都市計畫通盤檢討時，下列地區應辦理都市設計，納入細部計畫： 一、新市鎮。 二、新市區建設地區：都市中心、副都市中心、實施大規模整體開發之新市區。 三、舊市區更新地區。 四、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區。 五、位於高速鐵路、高速公路及區域計畫指定景觀道路二側一公里範圍內之地區。 六、其他經主要計畫指定應辦理都市設計之地區。 都市設計之內容視實際需要，表明下列事項： 一、公共開放空間系統配置及其綠化、保水事項。 二、人行空間、步道或自行車道系統動線配置事項。 三、交通運輸系統、汽車、機車與自行車之停車空間及出入動線配置事項。 四、建築基地細分規模及地下室開挖之限制事項。 五、建築量體配置、高度、造型、色彩、風格、綠建材及水資源回收再利用之事項。 六、環境保護設施及資源再利用設施配置事項。 七、景觀計畫。 八、防災、救災空間及設施配置事項。 九、管理維護計畫。 資料來源：內政部營建署(2013)。
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二、 空間減災計畫與都市規劃
Federal Emergency Management Agency (FEMA)(1986)指出，減災是「可以降低或去 除危害及對人民財產影響之長期風險的永續行動」，且主要是以政策、規劃與管理，以長 期降低災害對生命財產的破壞，為災害管理減災、整備、應變及復原四階段中最初的一 環。 Godschalk(1991)將減災措施歸納為「結構式減災(Structural mitigation)」與「非結構 式減災(non-structural mititgation)」等兩種，結構式減災包括了堤防、水壩、攔沙壩等工 程措施，為傳統上常見之減災措施；而非結構式減災則包含土地使用計畫等土地管理方 式或財政、保險、監測預警及災害防救教育等。然在天然災害衝擊下，各國亦發現傳統 結構式減災措施降低風險之效益有其限度(Brikland, et. al, 2003; Faisal, et. al, 1999)，即以 工程為主的結構式減災措施並非如我們所想，能夠保全都市、免其風險。對此，Schwab et al. (2006)亦表示，若僅仰賴結構式減災措施，無法有效降低災害風險；空間規劃卻是 相當有效益的非結構式減災工具。而都市規劃中之「土地使用管理」即為非結構式減災 手段中，最具有潛力的減災工具(Berke and Beatley，1992；Burby and Dalton, 1994)；對 於土地使用管理如何應用於非結構式減災、降低都市面臨之災害風險等方面，Burby(1998) 更表明，以土地使用分區(zoning)概念劃分風險區域的方法，是有效的減災手段；吳杰穎 等人(2006)則說明，透過土地使用規劃，劃定災害潛勢地區為不易受災之使用，可降低 災害衝擊與風險，而藉由土地使用規劃的手段減少災害之衝擊，其效果能很快地反應在 都市空間上。 由此可知，若利用都市計畫，透過土地使用分區來劃分不同程度之風險區域，這樣 的土地使用管理方式非但能夠避免都市發展進入高風險區域、降低災害風險，且其減災 效果亦能快速地反應在都市空間上，是有效的非結構式減災方法。吳杰穎等人(2006)亦 說明，災害防救計畫著重於災害管理四階段，即減災、整備、應變及復原重建之規劃， 然而減災階段之相關措施卻十分薄弱、無法將災害潛勢等風險分析有效地運用於都市空 間規劃上。細究都市防災之定義，其在狹義上，乃建立在有關都市空間、都市設施、公 用設備及建築設備，對所有災害所規劃之減災、災前準備、緊急應變及災後重建的相關 工作；廣義則指國土空間保安規劃及建設等工作(蕭江碧、黃定國，1996)。總體來說， 都市防災與空間規劃有密切相關。Godschalk et al. (1998)則認為，災害管理之減災有必要 介入空間規劃，以面對與安全相關的複雜問題。
由上述文獻可知，減災是災害管理中最重要之關鍵，而土地使用管理是減災最好之 手段(Burby, 1998；Olshansky and Kartez, 1998；吳杰穎等人，2006)。且都市防災應與都 市計畫體系緊密結合(何明錦、洪鴻智，2002)。吳杰穎、李玉生(2010)整理過去的文獻， 歸納出以空間規劃手段達成非結構式減災目標，因應不同災害類別，可包含緊急應變、 規劃工具、土地使用分區工具、細部計畫管制、設計管制、財務工具及管理工具等面向(請 參見表 2-1 與表 2-2)。如災損評估、禁限建、土地徵收、地役權、洪水平原管理、密度 控制、開放空間、植被、借貸政策、遷村協助、再發展計畫、發展權轉移、公共教育… 等。 表1-5 不同災害類型可用之非結構式減災措施表 空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 緊急應變 災損評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 禁限建 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時修復建照 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時住宅使用分區 ⋁ ⋁ ⋁ - 公共設施修復優先化 ⋁ ⋁ ⋁ - 規劃工具 土地徵收 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地役權 ⋁ ⋁ - ⋁ 公共設施政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪水平原管理計畫 ⋁ ⋁ - - 環境影響說明 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 都市計畫區擴大計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 排水計畫 ⋁ ⋁ - - 土地使用 分區工具 未符合現行法令(Nonconforming) 之使用 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 分區執行標準與特殊使用許可 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 歷史保存 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 密度控制 ⋁ ⋁ ⋁ - 浮動分區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 垂直(Overlay)分區 ⋁ ⋁ - ⋁ 海岸管理規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪泛平原分區 ⋁ ⋁ - - 退縮 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 敷地計畫檢視 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 高度及量體管制 ⋁ ⋁ - ⋁ 濕地發展規則 ⋁ ⋁ - - 細部計畫管制 細部計畫規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁
一-14 空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 (Subdivision Controls) 路寬/可及性 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 供水 - - ⋁ - 坡地發展規則 - - - ⋁ 開放空間需求 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 設計管制 植被 ⋁ ⋁ - ⋁ 設計檢視 ⋁ ⋁ ⋁ - 建築標準(Buliding codes) ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 財務工具 特殊目的基金與借貸政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 搬遷/遷村協助 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 特殊發展區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 再發展計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 發展權轉移 ⋁ ⋁ - ⋁ 管理工具 跨行政區整 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地理資訊系 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地質調查 - - ⋁ ⋁ 土壤穩定性評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 資料來源：吳杰穎、李玉生(2010)。
表1-6 不同災害類型常用土地使用減災措施表 災害 土地使用減災措施 颱風 1. 限制暴潮區之開發 2. 使建築物退縮於會被侵襲的海岸線 3. 嚴格強化建築法規，以抵擋強風的侵襲 洪水 1. 限制洪泛平原之開發 2. 徵收位於洪水平原上之建物及土地 3. 將建物遷出洪泛平原 4. 於行水區兩側劃設綠帶 5. 提高建物以減少洪水的損害 地震 1. 限制地震風險區之開發 2. 將建築物退縮於斷層線之後 3. 強化建築法規，使建築物能夠承受地震時的晃動 4. 劃定斷層帶分區 5. 降低地震高危害之土地利用強度 森林大火 1. 在都市與郊區土地的界線限制其發展 2. 防火的景觀規劃 3. 設計多重逃生路線 4. 強制規定防火巷中的植栽 坡地災害 1. 限制陡峭坡地之開發或開發強度 2. 坡地等級的界定 3. 徵收高坡地危害敏感區之土地 4. 坡地開發加註但書 海嘯 1. 劃設海嘯淹水區 2. 限制海嘯淹水區內之土地 3. 使用類型鼓勵種植特殊植物以降低海嘯能量 資料來源：吳杰穎、李玉生(2010)。
一-16 三、 都市總合治水與都市規劃 (一) 都市總合治水 「都市總合治水」係為結合各項水患的方法和建設的綜合性計畫，為先進國家 治理水患、減輕洪災之主要方式，其以流域為單元，運用各種工程與非工程手段， 採取流量分擔與淹水風險管理方式，進行內水排除、外水治理及暴潮防禦等工作， 同時配合土地利用的規劃與管制，達到降低區域淹水風險的全方位治水；而總合治 水計畫係為透過土地利用管制、防災策略、工程措施、非工程措施與相關技術規範 規劃等方法，達成地區保護基準下之洪水分配與出流管制之目標(內政部營建署， 2013)。 傳統以渠道排放為內水治水方式，此做法反而將大量雨水排入河道中、下游， 加上區域排水不及造成洪峰流量時間之重疊衝擊，而使水患更加劇烈。因此，都市 內水防治對策遂逐漸轉變為總合治水方式，利用減洪、滯洪、滲透等方式降低洪峰 流量，避免都市土地開發後逕流較開發前過度增加及都市內水災害之發生(廖朝軒、 邱奕儒, 2012)。內政部營建署(2013)提出，都市總合治水可透過擬定都市計畫(新訂) 或通盤檢討時，配合擬訂「都市水空間需求計畫」或「都市暴雨管理計畫」等，並 導入低衝擊開發與綠色基盤(Green Infrastructure, GI)等概念；且應納入都市計畫通盤 檢討之審議制度，以落實總合治水理念於都市計畫內(柳文成、卓昱宏等，2013)。 由於都市總合治水是一個整合性的概念，探討的範圍廣泛，是以整個流域觀點 來看，上游地區是保水；中游地區是減洪；下游地區是防洪。訂定總體量化的短、 中、長期目標，依據流域及土地利用規劃各分擔量，加上工程措施及非工程的總合 治水措施來達到治水的效果。治水措施的部分，工程措施可分為「河川排水系統治 理」、「下水道系統治理」；非工程措施可分為「建築管理」、「都市計畫土地管理」、「監 測預警與避災防災體系之建置」。其中與本案相關的部分為「建築管理」、「都市計畫 土地管理」。其中都市計畫土地管理的內容包括：都市計畫開發區位限制、都市計畫 出流管制、增加都市地區滯洪空間、都市計畫區高程管理、轉化都市設計概念和公 共設施多功能使用以及導入低衝擊開發設施；而建築管理的內容包含：建築管制、 建築基地高程管理、建築物耐洪設計與建築物防洪設施以及基地保水與建築物雨水 貯留(內政部營建署，2013)。
薩支平、陳亮全(2002)、詹士樑、鄧慰先(2002)、何明錦、廖朝軒(2009)、陳瑞 鈴、蔡燿隆(2010)、宋長虹(2012)以管理面向探討都市總合治水，提出都市洪災管理、 都市地區洪水管理、都市雨洪綜合管理及都市暴雨管理計畫，認為各項管理應賦予 法源依據，進而推動相關減洪規範。詹士樑、鄧慰先(2002)參考(Federal Emergency Management Agency, FEMA)及(Wisconsin Disaster Management Center, WDMC)所建 構的都市洪災管理，提出適用於台灣的都市洪災管理。其中減災的步驟主要任務為 繪製洪災地圖、洪災高風險地區指認、易受損害社區指認，指認出各種高風險洪災 地區，作為後續限制開發或是加強防洪能力重要參考；且應有主要計畫管制、人口 最大規模限制、每年發展限制及提高建築物防洪能力，透過都市計畫、成長管理與 建築管制手段來限制高風險地區之開發強度與建築物的防洪能力。並透過宣傳與教 育方式使民眾能夠體認遵守這些管制規定。並設置排水溝渠與滯洪設施，藉由各種 引導、治洪功能之工程設施，降低洪災的危害強度。 薩支平、陳亮全(2002)指出都市地區洪水管理課題理積極有效的制度面方法是 應用土地使用規劃於都市地區，透過創新式的土地利用規劃與管制方法，考量既有 的土地使用管理與規劃的架構之下，運用淹水潛勢資料於土地使用與建築規劃中， 納入以自然資源容受力為考量的管制方法，誘導適當的土地利用規劃與行為，例如 透過以生態為主要考量的規劃方法。 何明錦、廖朝軒(2009)認為政府應研擬「社區或基地開發都市雨洪綜合管理策 略」，將涉及社區與基地之開發、容量設計、小型滯洪設施與建物、都市排水設計等 整合，以增加都市之抗災能力。陳瑞鈴、蔡燿隆(2010)進一步指出社區或基地開發 都市雨洪綜合管理策略將著重在三種設計標準：1. 零排放：以完全消減尖峰流量或 逕流量為減洪目標進行設計；2. 零增量：以削減開發增加之雨洪為減洪目標進行設 計；3. 區域減洪：依據現有設施設置容量評估減洪效果。宋長虹(2012)則是認為應 賦予「都市暴雨管理計畫」法源依據，將依據現行法規，推動「使用公共設施用地」、 「利用法定空地」、「建築物增加雨水貯留設施或採綠建築設計」、「透過土地使用分 區變更」四項策略，以達成都市地區增加滯洪空間之目標。對達成都市地區滯洪空 間之整體規劃提出相關法修訂建議，以現行法規中增加提升公共設施、法定空地、 建築物滯洪功能之規範。
一-18 詹士樑、鄧慰先(2002)、劉清峰(2011)、何明錦、柳文成(2012)則利用災害潛勢 資料或風險地圖，透過空間分析和疊圖分析的方式建立完善的洪災風險地圖，進而 最適合區域的防災減災方式，提供防災決策者參考。詹士樑、鄧慰先(2002)指出未 來都市規劃工作一定要將淹水空間分布的概念納入都市洪災管理與規劃工作中，淹 水潛勢資料將這個構想付諸實現是最佳工具之一。在淹水潛勢之模擬部分，不但可 以利用數值方法模擬協助繪製淹水潛勢的空間分布地圖，還可以將都市開發之程度 利用量化的方式，計算出對淹水情況的改變。在未來利用績效為基礎的管制方式時， 土地開發或規劃者可以依適當的計算方式，得到開發地區合理的開發水準。劉清峰 (2011)則是指出政府有義務依豪雨預測而製作淹水假想區域圖、災害地圖，並公告 「淹水經驗圖」，告知地區居民地區發生水災的危險性。同時建立淹水資料庫，供流 域總合治理、建築開發設計、法規研修、擇定重點治理土地或示範區等不同作業時 利用。何明錦、柳文成(2012)因應都市區獨特的水文和地文因素，參考都市洪災風 險度指標，訂出最適合區域的防災減災方式，並建立脆弱度因子及風險地圖等相關 資料，另外配合水利署既有災害潛勢資料，透過空間分析和疊圖分析的方式配合社 會脆弱度分析資料，建立更為完善的洪災風險地圖，同時持續脆弱度因子研究並擬 定都會區治水策略，以提供防災決策者及民眾參考。 而國內許多學者則是認為要從都市土地利用著手，薩支平、陳亮全(2002)認為 以自然資源容受力為考量的管制方法，配合適當的獎勵與罰則，誘導適當的土地利 用規劃與行為，應能減少長期的洪災損失。詹士樑、鄧慰先(2002)利用淹水潛勢模 擬資料，用量化的方式，計算出淹水情況的改變應用於以績效為基礎的管制方式時， 對於高淹水潛勢地區之建築或土地使用，透過特別的規範，以達到減低洪災損失的 目的。李泳龍、薩支平(2003)指出對於高淹水潛勢地區之土地，應儘速根據淹水潛 勢資料的分析結果，按洪水災害的機率與影響範圍，分級分區修正土地使用管制原 則，包括允許使用類別、發展強度規模以及特別管制事項等；既存建築物使用方面， 則是以重新訂定使用類別的方式，減少使用的強度，提高地面空間的淨空程度，面 對衝擊，方足以建構安全、可居的生活環境。
廖朝軒、林文欽(2005)認為都市要避免洪水威脅，應從上位的災害潛勢調查、 土地使用編訂與開發限制進行管制，進入都市審議階段則應予以對應的管制設計內 容以至建築管理等。過去都市規劃者於規劃都市計畫時，未充分考量水資源佈設空 間在先，中央及直轄市都市計畫委員會欠缺水資源專家在後，致審議時缺乏水資源 專家提供有關水資源知識、經驗與資訊，以供決策層面之參據，以致影響都市計畫 周全性與完整性，導致發布實施後，隨著都市化的程度與範圍加大且加深，進而影 響都市環境日益惡化。因此應利用通盤檢討實施辦法中與建築物減洪措施技術有相 關連之法條，將雨水貯集措施「技術規則」納入都市計畫說明內予以法制化。宋長 虹(2012)指出在總合治水原則下，透過土地使用分區變更來增加都市地區的滯洪空 間，透過導入流域分擔風險概念，以流域防災觀點審視都市發展定位及設計規範考 慮滯洪空間之可行性分析，並研提都市地區滯洪空間整體性規劃設計方案及其因應 策略提升都市防災能力，以供各縣市政府進行都市計畫通盤檢討或辦理防洪治水之 參考。而增加都市地區滯洪空間之四大策略為使用公共設施、利用法定空地、建築 物增加雨水貯留設施或採綠建築設計以及透過土地使用分區變更來增加都市地區的 滯洪空間。柳文成、卓昱宏(2013)指出政府應辦理都市計畫通盤檢討實務操作手冊， 以評估模擬技術及實做經驗務法規操作為基礎，透過模式及歷史資料，界定易淹水 區域為示範區，研議如何尋求淹水地區合適之改善策略，以完備實務操作手冊內容。 同時將綜合治水理念納入都市設計及土地使用開發許可，以銜接都市計畫與建築階 段，形成完整的空間系統之治水工作，透過從管理者及技術者雙方的觀點對現行之 都市設計準則及規則提出增修建議，及操作手冊或指引，以深化綜合治水理念與都 市設計之結合。陳建忠、廖朝軒(2011)、廖朝軒(2012)等人更進一步進到社區及建築 基地，認為應擬定社區或建築基地開發之減洪設施配置規定，新案開發不得有增加 洪峰流量或危害鄰近地區之規定，且固定面積以上需設有減洪設施。而依工業區、 商業區或不同密度住宅區等，應各別規定固定面積以上需設有減洪設施等相關應變 配套規定，且應在都市設計中加入公共設施用地設置減洪設計配置規定。
一-20 (二) 低衝擊開發 低衝擊開發(LID)以於國外推廣行之有年，有別於過去著重都市發展之開發方式， 低衝擊開發則強調「將每棟建築物變成一顆樹；將城市變成森林」(林鎮洋, 2011)， 即著重於基地保水與滯洪能力，可透過定義開發行為、減少不透水總面積、分割不 透水面積、增加排水路徑等方式進行，其目標係希望透過分散式的小規模逕流機制， 如植生窪地、雨水花園、透水滲透路面、草溝、綠屋頂…等點狀之綠化貯水空間與 帶狀之滲透保水設施(請參見圖 2)，連結成為面狀之貯留滲透系統，有效抑制雨水出 流量、分擔流域中的雨水逕流量體(內政部營建署，2013)。如林鎮洋(2011)提及，低 衝擊開發最重要的即是針對都市、社區、交通運輸及承受水體，均能夠透過採用植 栽、透水材料、滲透與貯留設施，讓雨水保留於土體內，不致造成過多地表逕流， 且能間接補充地下水。而草溝、草帶、綠屋頂、植生滯留槽與滲透排水管等，均為 常見之低衝擊開發設施。而林鎮洋(2011)也提出，不論是何種設施，低衝擊開發設 施最適合設置於公共設施，如道路、人行道、分隔島與停車場(格)等；又，在內政 部建築研究所於 2012 年之研究報告亦指出，公共空間應搭配以滯洪、蓄洪與入滲為 主要原則，如公園綠地、道路兩側、分隔島及學校與停車場等。因此，低衝擊開發 之概念，應於土地使用計畫及公共設施使用計畫擬定時即提出，正如柳文成(2013) 所述，必須將保水滯洪等觀念引入都市規劃中之土地使用規劃上，才能發揮土地之 最大效益。行政院經濟部(2014)則強調「土地開發利用或土地變更使用計畫，應優 先採納低衝擊開發方式，如增加透水面積、滯洪與綠地面積，且以不增加下游河川、 排水系統之負擔為原則」。經濟部(2014)亦提出台灣未來針對開發行為、都市或非都 市土地使用分區之變更等，均應導入「低衝擊開發」與「海綿城市」等概念，以「滯 洪」、「減洪」及「分洪」等方式作為未來辦理之原則。
圖1-4 低衝擊開發概念示意圖
資料來源：The American Institute of Architects。
(三) 生態城市規劃 生態城市(eco-city)為目前都市發展論述中最熱門的話題，也是全球都市規劃的 趨勢。孟曉蘭和劉國慶(2011)提到「為因應日益嚴峻的全球環境變遷及資源枯竭的 衝擊，以強調兼顧社會公平、經濟發展及環境保育的「永續發展」理念作為城市發 展方向，已經成為全球都市規劃的趨勢」。除了「生態城市」外，同時還有「永續城 市」、「低碳城市」、「環保城市」、「健康城市」以及以規劃綠色基盤設施為導向的「綠 色城市」等類似字詞，主要是關注的課題不同而有所差異(李彥頤，2012)。生態城 市涵蓋範疇極廣，國際各國追求的目標與願景不同，故在定義上也有所分歧，李玉 生、何友鋒(2008)綜合各學者對於生態城市的理念與定義，歸納整理生態城市的特
一-22 徵表現在幾個方面：(1)生態城市是以人工環境為基底，是朝向生態文明的優質環境。 (2)生態城市以人、人居環境、環境生物與物質間達到永續發展為目標(3)生態城市追 求社會的綠色正義(4)生態城市是三度空間的，不是僅由平面進行規劃(5)生態城市為 包含自然、經濟、社會的複合生態系統(6)生態城市可以透過技術與方法達到結合生 態與健康的城市生活環境。並進而將台灣生態城市設計的目標定為：生態城市是遵 循生態學原理建立起來的一種社會─經濟─自然複合共生系統、全面持續發展健康的 城市。以建立符合本土化、資源高效率運用、師法自然的原則建立舒適、永續、健 康的理想城市。 圖1-5 以生態基盤為轉化的生態城市概念
資料來源：The American Institute of Architects。
最初提出生態城市構想的是上世紀 80 年代末的德國學者，主要是針對城市的循 環機制，包含能源、水、廢棄物、物質排放等生態基盤項目，結合交通動線系統、 土地使用分區和公共設施設備，經過二十多年的演進，發展成現在生態城市的理念 (李彥頤，2012)。生態基盤後來更延伸出專注減碳、城市綠化及雨水貯留利用等的 綠色基盤。Chris Blandford Associates(2007)將綠色基盤界定為：以多功能網絡的自 然區域綠地和都市地區開放空間相互連接的綠色廊道、濕地、公園、森林保護區， 和當地植物植被等。綠色基盤是一個自然的生命支持系統，提供人類和野生動物的 生活利益；包含「自然的綠色空間」(植物、動物等自然資源區)和「人為管理的綠 地」(市區公園和歷史景觀設計)，以及它們的多個連接(行人、自行車道、綠色走廊 和水道)所構成的聯繫網絡。
生態城市這個理念普遍被運用，始於 1971 年聯合國教育科學暨文化組織 (UNESCO)的「人與生物圈計畫」(MAB)提出，內容包含包括城市生態、氣候、人 類活動、居住及演替過程等課題，開啟後續生態城市的研究發展，喚起國際間對生 態環境的重視。會議中建立城市生態規劃的五個原則，包含(1)生態保護策略；(2) 生態基礎設施；(3)居民的生活標準；(4)文化歷史之保存；(5)將自然融入城市(李玉 生、何友鋒，2008)。許多國家紛紛將生態城市的建設列入國家發展政策及計畫中。 國內對於生態城市的研究約在 90 年代以後，生態城市的觀點最早出現於 1991 年的 國政研究報告的永續發展議題，到了 2008 年才有政府部門提出相關概念。 生態城市討論的面向多元，因本案研究議題為防災空間操作手冊，且將其應用 於都市計畫中，因此文獻回顧僅探討生態城市與都市計畫之間的關係。施鴻志、盧 友義(2010)指出，未來臺灣落實生態城市理想的主要時機點為都市計畫通盤檢討， 且生態城市涉及之議題廣泛，納入都市計畫後，關切面相將奠基在傳統都市計畫制 度的變革，如都市空間結構、土地利用、公共設施計畫、交通運輸規劃等，其中公 共設施計畫將聚焦在都市綠地的保存與規劃配置。陳瑞鈴、王小璘(2008)將都市計 畫通盤檢討與生態城市概念結合，提出都市計畫定期通盤檢討實施辦法加入生態城 市概念後應修改的章節。都市計劃定期通盤檢討實施辦法共七個章節，第三章公共 設施用地之檢討標準的第 16 條為兒童遊樂場、公園、體育場所等遊憩設施用地檢討 標準之標準值是以人口規模作為基準；對應至都市計畫第四章公共設施用地時，可 發現兩者皆以人口密度為劃設依據，故人口密度與對應之綠地面積之比例顯得格外 重要，可比對國外人口密度與我國都市人口密度鄉紡織生態城市，經由案例來檢視 我國人口密度所對應之綠地是否增減。而第三章第 23 條規定道路用地按交通量、道 路設計標準、綠地按自然地形或其設置目的，其他公共設施用地按實際需要檢討之。 由此可知，若要達到生態交通目標之一，「減低交通用地」，則需由減少交通量做起。 同章，第 26 條規定污水處理廠用地或垃圾處理場(廠)用地應配合污水下水道系統、 垃圾焚化廠或衛生掩埋場之興建計畫及期程，於適當地點檢討劃設之，由此可知， 污水下水道發展、水資源開發、管理及利用皆與水質改善有密切關係。
一-24 第 27 條規定計畫道路以外之既成道路應衡酌計畫道路之規劃情形及實際需求， 檢討其存廢，由此可知若針對大眾運輸中既成道路，調整其可行性需依循通盤檢討 做檢討。另外第四章土地使用分區之檢討標準第 33 條為各土地使用分區之檢討，應 以自然地形(如綠地、河川)或人為地形(如道路、鐵路)為界線予以調整，其中應加入 保護敏感地區之規定，使土地使用分區檢討標準更納入生態城市之觀念。 而林國昌、吳綱立(2010)以綠色基盤為導向，認為透過適當配置留設植栽綠化 帶能降低都市環境負荷，同時建立防災生態綠色網絡系統，亦可發揮都市防災與安 全之機能，包括可作為人為災害之預防、防災避難場所與路線、水災與風害以及土 石流之防範、石化工業汙染隔離、斷層兩側限建作用等；鄭志明、吳濟華(2011)則 是從綠色生態城市規劃角度檢視當前城市規劃方式提出生態城市的規劃論點，包括 減少人為開發與污染(集中發展、綠色交通、循環經濟等)、尊重生態系統與自然紋 理(環境優先、生態保育、生態工法等)、促進城市生態多樣化(生態區劃、生態廊道、 環境綠美化等)、調整重構城市規劃單元(鄰里單元的不足與生態區劃的應用)、檢討 城市聚落佈局與發展密度(集中發展與容積率政策檢討)等；施鴻志、盧友義(2010) 則因應加入生態城市規劃觀念的都市計畫通盤檢討實施辦法，認為通盤檢討計畫目 標應重新調整，內容為回應生態城市發展特種面向需求，充分了解計畫範圍內及周 邊環境原有的各項生態資源與其特性，並使其結構化，藉由藍綠帶網絡系統的建構， 標示重要的棲息地、災害危險區或需要保護、維護及修補的地點，並於此基礎重新 檢視河岸發展、開放空間系統的規劃等等，包含針對綠帶、藍帶、地質、重要生態 棲地等做出系統性的指認，因此綠帶的紋理脈絡、河道歷次改道與水位的消漲的記 錄、斷層帶的活動與範圍、土石流潛在發生地區、動植物重要繁衍或移動的路逕等 等，皆需要在生態結構系統中被呈顯出來。在謀求藍綠帶的最佳化整合過程中，也 同時在預防災害的發生。積極的針對危害的對應找出一條出路，因此某種程度上也 將防災計畫的制定考量在一切實質計畫尚未擬定之前。
表1-7 導入生態城市概念之都市計畫通盤檢討執行方式調整關係表 傳統計畫內容 人與 自然關係之考量 生態城市概念下 之計畫內容調整 1.基地分析： 針對計畫內容需求之項目 進行資料更新。 2.計畫目標： 針對舊有建築物密集、畸零 破舊，有礙觀瞻、影響公共 安全，必須拆除重建，就地 整建或特別加以維護之地 區，進行全面調查分析。 3.計畫內容： 針對地區自然及人文景觀 資源、人口規模、人口密度 分布、建築密度分布、產業 結構及發展、土地利用、公 共設施容受力、住宅供需、 交通運輸等項目進行檢視。 以既有建成環境 進行檢討，強化與 自然環境關係的 連結 1.基地分析： 保護與維護生物棲息空間，並 訂定能源、水、廢棄物等物質 流的循環原則與標準、納入智 慧型成長管理、全面性發展考 量、因地制宜的發展。 2.計畫目標： 以「生態復育最大化」為目 標，檢討已建成環境的再發展 條件，輔以自然環境關係之再 連結，力求一個多中心、緊密 並且大眾運輸導向的都市結構。 3.計畫內容： 以基地發展的「生態復育最大 化」為導向，進行土地使用品 質與性質確認、自明性結構系 統指認、整體城市發展價值引 導；針對地區自然及人文景觀 資源、人口規模、人口密度 分布、建築密度分布、產業結 構及發展、土地利用、公共設 施容受力、住宅供需、交通運 輸等項目進行檢視。 資料來源：施鴻志、盧友義(2010)。
一-26 四、 空間整備計畫與都市規劃 整備計畫之內容應包含防災空間系統計畫之防災路線、避難、消防、警察、醫療及 物資集散等六大防災空間系統(李玉生 2010)。 在第一版手冊中何明錦、李威儀等人即提出六項實質防災空間系統，而第三版中也 以新竹市為案例說明各空間系統之內容，並於 103 年度前期研究皆延續本部分之內容， 因此本研究將延續有關六大空間系統其定義與應用： (一) 都市防救災道路系統 防救災道路系統可劃分成：(1)緊急道路 (路寬≧20m)，(2)輸送、救援道路(20m ＞路寬≧15m)，(3)避難道路 (15m＞路寬≧8m)等 3 個層級。依據不同的防救災需 求，須有不同等級的聯外及區內聯絡道路，供緊急救援與輸送之用。 1、 緊急救援道路(20 公尺路寬) 指救援車輛行駛道路保持有效道路寬度或 20 公尺以上寬度，並能聯通其 他行政轄區之道路；災害發生後道路必須保持通暢，必要時更需採行交通管 制，以利救災行動進行。 2、 救援運輸道路(15 公尺路寬) 指作為運送救災物資、器材及人員等之道路，原則上儘量維持救援車輛 行駛有效道路寬度或 15 公尺以上寬度。並配合緊急救援道路架構成完整的救 災路網，擔負各救災據點之物資運送及避難人員移往收容所的路徑。 3、 避難輔助道路(8-10 公尺路寬) 以緊急救援道路及救援運輸道路外，未劃入之路寬 8 至 10 米道路為主， 依危險據點位置，供作為災害發生時避難與救災之替代性道路。 (二) 防救災與避難支援系統 可供防救災與避難支援系統，包含：公園、廣場、綠地、兒童遊戲場、體育場 用地、學校用地、停車場等開放空間使用之土地，上述土地使用資料皆可從都市計 畫書取得。而前期研究再將避難支援系統細分為災害發生後可供短期至中長期安置 之處所，包括臨時避難場所、短期收容場所及中長期收容場所等三個項目，分別敘 述如下：
1、 臨時避難場所 指預警信息發布或突發事件發生後，鎮內居民躲避災難和戰時避難的場 所；一般設置於具一定規模之平坦空地，如公園、綠地、學校運動場及體育 運動場等；通常災民於此停留時間介於數分鐘至數小時不等。 2、 短期收容場所 公部門或其他組織利用公共建築(如學校、體育館等設施)，提供住宿、 飲食及醫療服務，作為臨時性的短期安置場所；通常災民於此停留時間介於 數天至數週不等。 3、 中長期收容場所 對於因災害而失去住所者，由公部門或其他組織提供住所予以安置，通 常由簡易材料組裝而成；通常災民於此停留時間視住宅重建歷程長短而定， 可能為數週，甚至數年不等。 (三) 都市防救災消防系統 消防系統應包含各消防局消防分隊及民間救難團體，這些資料可從各縣市消防 局、縣市統計要覽、縣市社會局等取得。 (四) 都市防救災警察系統 警察系統對於災時應變指揮，災後治安維護，均極為重要，警察系統包含各警 察分局及派出所，相關資料可從警政署或警察局網站取得。 (五) 都市防救災醫療系統 包含各地區之醫院，其防救災醫療系統的設備及數量，攸關災時傷患救護之成 效，此數據資料可從各縣市統計要覽或衛生局取得。 (六) 都市防救災物資系統 災後災民維生有賴救援物資的發放，故救援物資系統之配置，在災後復建與重 建期間，對災民生活之維持實屬重要。其中可供作為物資集散場所，包含：零售市 場、批發賣場、百貨公司、農會超市等，上述資料可從都市計畫書、縣市統計要覽、 內政部營建署建築物公共安全檢查資訊系統網站取得。
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