都市計畫工業區環境管理現況

我國的環境管理方式是採取傳統的環境管理模式，即由上而下的行政管制措 施。這種管制的力量是直接由中央政府單位一直延伸至實施的基層，從政策的擬 定、法令的制訂、規劃的完成、設計的體現、營造的實現、以及管理的經營都是由 中央的力量主導。整體環境管理系統可分為三階段：策略、戰略和實施階段。各層 級的作用者依照各不同階段性任務發揮應有之功能(林建元，1999)。目前在都市計 畫工業區，現今環境管理模式亦可分為「由上而下的直接管制」與「提供都市計畫 工業區民眾參與環境管理的相關規定與制度」兩種，分述如下：

一、由上而下的直接管制

（一）、城鄉規劃

都市計畫法中對於都市計畫工業區的相關規定見於第三十二與三十六條，第三 十二條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃 定其他使用區或特定專用區」；第三十六條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，

其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業 區建築之。」

由以上得知，目前都市計畫法僅僅大略的規範都市計畫工業區的劃設目的以及 主要使用方向。都市計畫工業區細部的規定主要集中在都市計畫法台灣省施行細則

（以台灣省為例）與都市計畫工業區檢討變更審議規範中，都市計畫法台灣省施行 細則第十八條至二十一條主要在規定乙種工業區、甲種工業區、特種工業區與零星 工業區限制建築及使用的事業項目，然而隨著一般商業設施的允許進駐以及限制建 築使用的項目減少，甚至都市計畫工業區檢討審議規範也逐漸放寬變更使用的限 制，是故都市計畫工業區未來將朝向多元化的使用，然而在多元化的使用下，如何 能兼顧工業區環境品質，已不是過去制式的懲罰性規定所能達成。

（二）、建築管理

建築管理，係指維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻的管理行 為。建築法第二條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為工務局；

在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府。」

建築法係就建築許可、建築基地、建築界線、施工管理、使用管理與拆除管理 進行規定。然而依據建築法的精神，建築使用須經該管單位許可，所以謂違章建築 者，係指都市計畫區域內，或建築法實施地區內，凡未經申請核准得建築執照、使 用執照，擅自興工或使用者，不問建築物是公或私，是建造、改建、或拆卸，其工 程為全部抑僅為部份，都統稱為「違章建築」。

針對上述「違章建築」，建築法大致有兩類罰則，一為易科罰金；另一為違章 建築的拆除。然而在「違章建築處理辦法」中，可以發現違章建築查報的主要來源 乃是被動的收件，進而進行現場勘查、補照與拆除的動作，是故目前的建築管理亦 乃呈現消極式的管理。

（三）、環境保護

目前環境境保護政策分為環境影響評估以及環境污染防制兩方面，在環境影響 評估方面，主要以環境影響評估法第五條規定為主。

在環境污染防制方面，主要分為空氣污染防制、噪音污染防制、水污染防制等 等。而各種污染防制法大致均可分為總則、維護、防治以及罰則四部分，主要的目 的在於維護環境品質，進行污染防制，並對於違法污染源進行適當的懲罰。

（四）、工廠管理輔導

都市計畫工業區無專責處理工業區事項的主管機關，政府對於都市計畫工 業區的管理輔導，以工廠管理輔導法為主，在該法第三條中規定，主管機關：在中 央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府；同法第四條及第 五條規定，中央主管機關負責辦理工廠設立許可、登記及其撤銷、註銷、廢止事項；

工廠之設立許可、登記與其撤銷、註銷、廢止及相關業務事項，中央主管機關得委 託直轄市、縣 (市) 主管機關或其他政府機關辦理。然而公部門對於工廠的關係，

可分為工廠與中央主管機關以及工廠與縣市政府兩種（如圖 10 所示）。

1.工廠與中央主管機關

依據工廠管理輔導法中規定，故目前工廠之設立許可、登記與其撤銷、註銷、

廢止及相關業務事項，中央主管機關大多委託直轄市、縣 (市) 主管機關或其他政 府機關辦理。然而在同法的第二十二條規定，為提升環境品質，中央主管機關得輔 導工業區內工廠或區外相關工廠，設置共同污染防治設施。

圖 10、工廠管理輔導示意圖 資料來源：本研究整理 2.工廠與縣市政府

工廠與縣市政府的關係多為申請發給工廠登記、變更工廠登記以及執行罰 則，然而在這三部分的關係中，卻引含了政府對於環境管理的不同意義。

（1）申請、發給工廠登記

工廠管理輔導法第九條規定，設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業 區、非都市土地編定丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供 設廠之土地為限。故縣市政府在發給工廠登記時亦同時在進行土地分區使用管制的 把關工作。

另外，依工廠管理輔導法第十一條規定，需要取得設立許可的情形有二：一、

依法律規定，設廠應經工業主管機關許可者；二、基於工業均衡發展、資源合理利 用或節約能源等政策，經中央主管機關公告應經其許可者。同法第十四條規定，

工廠若依環境影響評估法規定應實施環境影響評估，其相關環境影響說明書或 環境影響評估報告書未經環境保護主管機關核准者、違反土地使用管制規定者以及

中央主管機關

縣市政府

工廠 得輔導設置污染防治措施 罰鍰、廢止登記、停水停電

土地使用限制

設立許可 得委託

申請

發給 變更申請 變更登記

廠房利用違章建築或違反建築物使用用途者，不得取得設立許可或變更設立許可。

由此得知，需要取得許可的特別情形，縣市政府工廠登記是著眼於環境影響評估、

土地分區使用以及違章建築管理的前提下發給。

（2）變更工廠登記

工廠與縣市政府第二個部分的關係為變更工廠登記，依據工廠管理輔導法第十 五條規定，工廠有下列情形之一者，不得辦理變更登記：一、產品依法令禁止製造 者；二、違反土地使用管制規定者；三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途 者；四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明 書、環境影響評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意 者；……等等。故縣市政府在變更工廠登記部分也有其禁止的相關規定。

（3）執行罰則

工廠管理輔導法第二十三條至第三十一條對於違反工廠登記輔導法的罰則規 定，工廠登記輔導法中的罰則大致有罰鍰、廢止登記以及停水停電三種。而需要罰 則處罰的對象大多為未完成登記進行生產、生產與登記不符的產品以及廢止登記後 繼續生產的違規廠商。

（五）其他關於都市計畫工業區環境管理的規定 1.廣告物管理辦法

在廣告物管理辦法第四條規定中，張貼廣告的主管機關為環境保護機關；招牌 廣告為主管建築機關；樹立廣告為管建築機關；遊動廣告為交通主管機關，並得洽 請警察機關或消防機關派員到場配合辦理。

2.交通道路處罰條例

而在交通道路處罰條例第八十二、八十三條規定，道路禁止放置車輛、設攤、

演戲，並由各縣市警察局主管。

二、提供都市計畫工業區民眾參與環境管理的相關規定與制度

民眾參與的概念相當多，如公共參與、公共涉入、民眾涉入、社區涉入等，民 眾參與在政治或公共行政學領域已經發展許久。而在都市計畫工業區中，關於民眾 參與環境管理的相關規定與制度，茲分述如下：

（一）、公寓大廈管理條例

公寓大廈管理條例公佈之前相關建築物之權屬界定於管理維護有關事項，僅見 於民法第七七九條、第八八零條；土地登記規則第六十九條至第七十四條及國民社 區管理維護辦法等規定，但法令規範明顯不足，復以管理事權不一、公權力不彰，

於是內政部營建署為求統一解決公寓大廈管理問題，於 1983 年年間研擬法律草案，

且送交立法院的草案中，為避免社區一文與現行其他法規容易混淆，故將社區一語 刪除，名稱修正為公寓大廈管理條例。歷經十次的審查，於 1996 年 3 月底提付立 法院會進行三讀程序，於同年 6 月 9 日三讀通過，同年 6 月 30 日起正式生效適用，

全文共五章 52 條。而該條例立法目的在條例第一條及明訂其立法目的為「為加強 公寓大廈之管理維護，提升居住品質，特制本條例」，而公寓大廈管理條例強調自 主性的管理，在公共安全、住戶及管理組織之權利義務明確劃分等層面裨益甚大，

而本條例具有明確住戶權利義務及使用範圍、有效解決公共安全問題、民法物權篇 的具體化。

公寓大廈管理條例的誕生其實象徵著社區參與公共事務決策的一個開始的機 會，因公寓大廈管理條例明訂住戶應遵守的事項與違反規定的處理，亦將區分所有 權人間之權利義務加以明文規定，主要是要化解、防杜過去公寓大廈住戶權利義務 不明所引起之糾紛，進而以住戶的力量來進行公寓大廈的環境管理，並提供更完整

公寓大廈管理條例的誕生其實象徵著社區參與公共事務決策的一個開始的機 會，因公寓大廈管理條例明訂住戶應遵守的事項與違反規定的處理，亦將區分所有 權人間之權利義務加以明文規定，主要是要化解、防杜過去公寓大廈住戶權利義務 不明所引起之糾紛，進而以住戶的力量來進行公寓大廈的環境管理，並提供更完整