金融自由化的政策與經驗

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

23

第二節、金融自由化的政策與經驗

確立了金融發展對於經濟發展的必要性，本節利基在前一節的探討上，討論 國家在面對金融自由化與發展應當採取哪些步驟進行改革，如何透過適當的措施 避免金融潰堤的風險，以及過去文獻中所提到的經驗有哪些。

金融自由化的政策是建築在前一節探討的金融理論之上。Fanelli and Medhora（1998）指出金融自由化的方向應是建立市場體制的金融體制，增加貨 幣政策的有效性，金融自由化或是金融深化便是脫離任何有可能金融壓制的改革 過程。

金融自由化最重要的兩個步驟是放鬆利率管制與金融市場上廠商的自由進 出。在國家開放利率市場下化，才有市場的價格與效率，但僅放開市場價格而不 開放市場准入，會形成金融市場中失去自主性金融機構的寡佔市場，而造成與金 融自由化前一樣不效率的結果，因此要開放金融機構的准入才有市場的競爭。

Demirgüç-Kunt and Detragiache（1999）說明了金融自由化固然可以帶來 甜美的果實，另一方面也可能帶來災難。在針對 53 個國家在 1980 年到 1995 年 的資料發現金融危機容易發生在金融自由化的國家。然而如果該國有良好的法治 制度與較低的貪腐程度，則可以避免危機的發生。因此，政府在面對金融自由化 的途徑應當謹慎以對，在確立法治的有效性、相關監管單位的建立與總體經濟的 穩定才會是金融自由化較佳的途徑。

Bowles and White（1993）以政治經濟學的角度出發，認為金融改革主要分 為三種模式，社會主義市場經濟模式（market socialism）、發展性金融模式

（finance and development）和後發展的新興工業經濟體模式（NIC model of late development）。

社會主義市場經濟模式由中歐興起，主要是給予金融系統更大的自由、減少 政府對於資金的控管、增加金融機構的多元性與競爭開放藉此加強金融系統的效 率，又可分為 MSI（market socialism I）和 MSII（market socialism II）兩 種模式，而這兩種模式的差異在於 MSI 強調政府在金融部門的重要性，而 MSII 則只在以市場機制與部分的計畫經濟為主。MSI 以匈牙利為例，但保有政府計畫

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

24

主體的金融分配因為對於銀行和企業的限制過多難以施展。MSII 模式用於 1980 年代東歐、中歐國家，透過雙層銀行系統，及推行改革的中央銀行以及追求立論 的商業銀行推行的金融體系。

發展性金融模式對於計畫經濟國家而言是要求更高度的金融自由化，他的措 施如同 McKinnon and Shaw（1973）所提出，一切資金按市場機制決定，使國內 國外的金融市場完全接軌。透過在市場價格下訂出正的實值利率，吸收了多的存 款協助金融深化，銀行可以透過有效的分配當作投資使資金從低效率流向高效率。

發展性金融模式比較成熟的為英國、美國，具有龐大的金融資本市場，股票和債 券為企業融資的場所，金融機構多元化，而政府為市場的監察者。

後發展的新興工業經濟體模式以東亞國家包括日本、南韓、台灣為主，NIC 與社會主義市場經濟相似在於國家策略型的主導資金的分配。政府透過國有或官 股共治的銀行刺激經濟發展，並透過政策策略性的貸款（policy loans or directed credit）將資金投入策略性產業（selected strategic industries）。 這樣金融體系由於是透過政府以銀行主導，金融體系具有相對較高的穩定性與儲 蓄率，政府透過利率和貸款影響金融部門的發展。

在面對金融自由化的政策順序，Mckinnon（1993）主張政府在進行金融自由 化政策時不應當同時採取全部的金融自由化措施，而相反的，金融自由化有一個 最佳的順序，他以一個計劃經濟國家來說明金融自由化的順序。首先，平衡政府 的融資與控制中央政府的財政預算要先於金融自由化，以便未來在放棄國有企業 下有良好的財政習慣。接著開放國內的資本市場方便市場調節借貸之間的供求，

同時必須維持金融監管以確保體系的穩定運行。第三步是在成功進行國內的金融 自由化後，接者適度開放外匯市場。最後認為當國內通貨膨脹得到控制，在利率 放開後均衡的提升而不受官方的壓抑，匯率貶值狀況得到控制，才是允許國際資 本自由流動的最佳時機，而資本項目的完全開放會是金融自由化的最後一步。

Mckinnon 雖然是個積極支持金融自由的學者，但在金融自由化的步驟上卻 相當謹慎而確實，認為唯有在政府收支可以平衡與國內金融市場能確實發揮定價 功能下，才是實施外匯自由化與完全金融自由化的時機。同時，只要國內銀行仍 受到經營的限制，那開放外資銀行的准入會毫無意義。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

25

不同於 Mckinnon 注重步驟與順序的觀點，Sachs（1994）主張休克式療法

（Shock Therapy），在短時間內完成金融自由化的步驟，避免國家或利益團體對 於漸進改革產生阻撓。這樣的看法是基於華盛頓共識（Washington Consensus）

中勾勒出經濟模型的樣板，在最短的時間內較制度作出一連串的安定化

（stabilization）、私有化（privatization）與價格自由化（price

liberalization）。雖然在短時間的制度改革會面臨痛苦的陣痛，導致國內產出 下降，但就長期而言一次到位的改革會帶來正面而持久的經濟成長。

除了國內主政者與經濟發展壓力下實施的金融自由化，來自國際間金融自由 化的風潮給予金融壓抑國家壓力進行金融自由化的措施。Killick（1995）說明 了國際貨幣組織在原著發展中國家隱含者必須走向金融自由化的政策。Abiad and Mody（2003）認為造成與形塑金融改革的力量必須考慮到外來的影響（shock）。 他認為一個國家的金融改革的推動是按照三個順序。首先面臨外來的影響，改變 了當下的決策平衡；第二，認知到外來的影響所造成的風險與變動，即是所謂的 學習；最後，由意識形態和政治經濟結構狀況調整改革的步伐。

以實際的經驗為例，漸進式改革與休克式療法都有成功的案例與失敗的案 例，而現在尚無法定論金融自由化何種孰優孰劣，但多數的看法仍較偏向有步驟 的金融自由化以避免經濟發展潰堤與波動。以下列舉美國、台灣，智利、波蘭為 例說明金融自由化的政策與經驗，而本文研究對象中國則會在下一節專門探討。

美國、台灣在金融自由化是被放在一起說明，因為兩國金融自由化都為漸進 式改革成功的例子，至今仍相當熱門提出討論。諸多學者也以單一或跨國比較的 方式包括王儷容、沈中華和李紹瑋（2014），巴曙松、華中煒、朱元倩（2012）， 以下簡述金融自由化的經驗與政策過程。

美國在金融自由化的經驗以利率完全市場化為標誌耗時將近四十年。1930 年以前，美國的利率是不受管制的，直到經濟大蕭條後，美國聯邦準備理事會（The Federal Reserve System，FRS）實施了 Q 條款加強對於利率的管控。Q 條款的 管制範圍僅限於存款，包括活期存款、儲蓄存款以及定期存款，設定存款利率的 上限，對貸款及銀行手續費等則沒有設定管制。隨 60 年代金融自由化的時光背 景進行下，Q 條款對於美國金融市場產生相當大的劣勢，在存款利率上限的管制 使銀行在存款的吸收上產生限制，銀行獲利每況愈下。而金融機構在求發展下不

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

26

斷嘗試其他金融方式規避利率限制，造成貨幣途徑模糊不清。因此，從 1970 年，

尼克森總統成立金融結構與管制委員會提出若干金融改革提案進行金融改革。在 1980 年逐步放寬利率上限與 Q 條例對於存款機構持有定期和儲蓄存款的利率限 制，在 1986 年 4 月取消了存款儲蓄帳戶的利率上限，形成凍結的狀態，但 Q 條 例的全部廢除要到 2011 年 7 月才被正式廢除。

1980 年以前，台灣金融機構受到政府的保護與約束。在 1982 年，台灣由於 缺乏金融工具，使儲蓄大幅超過投資，使資金浮濫的問題相當嚴重，又時任政府 為了維持經濟穩定與金融穩定而壓低官方利率，在資本的成本低廉下，市場上對 於資本的需求大於供給。但在金融機構的方帶受到約束，低利率是給予特定的策 略發展產業，形成其他產業無法享受到低廉的利率，出現金融二元性，金融市場 上地下金融價格出現最高時是官方利率的兩倍半（殷乃平，1989）造成資金供給 過剩與資金需求無法滿足的矛盾現象。台灣的金融自由化在國際金融自由化的風 氣與國內經濟發展的需求下逐步放寬利率與金融機構准入，在 1980 開始的利率 自由化措施到 1989 年 7 月銀行法修訂才完成，1992 年銀行自由化政府核准了 16 家新銀行與諸多金融機構。綜觀整個台灣金融市場的建立，從 1974 年建立債券 市場、1976 年建立貨幣市場、1979 年正式成立外匯市場，於 1989 年完成銀行 利率及外匯自由化、1991 至 1992 年完成銀行自由化等各項金融自由化措施，

台灣金融自由化過程受到國內經濟發展壓力與國際上的壓力在漸進的方式順利 完成。

在美國與台灣經驗可以看到採取相對緩慢漸進方式進行金融自由化的措施，

在改革過程中同時維持金融穩定。而兩者不同在於美國金融自由化在處理金融機 構的發展而台灣金融自由化的背景在改善金融二元性的社會問題。通盤而言，美 國金融自由化的過程在因應金融法令不合時宜，台灣除了法令的不合時宜外，更 面對了金融市場不夠健全與公股銀行缺乏自主性的狀況。

智利的金融改革從 1973 年開始，首先放鬆了金融機構的准入與利率限制放

智利的金融改革從 1973 年開始，首先放鬆了金融機構的准入與利率限制放