第二章 我國 OTT 影視產業介紹
第三節 針對 OTT 影視產業之管制規範
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FainTV 2017 年 8 月
電視頻道、戲劇、
電影 × 訂閱模式、廣告模式
第三節 針對 OTT 影視產業之管制規範
第一項 各國針對 OTT TV 的管制規範
各國規範 OTT TV 的模式與管制力道也不盡相同，在上述的主要發展市場中，除了中 國採取嚴格的進場門檻以及高度管制，其餘的國家目前處於鼓勵創新階段，並未設有太多 限制。以下分別介紹各國對於 OTT TV 的管制方式：
美國係以「技術」作為管制主要架構，在 OTT TV 出現後，美國聯邦通訊傳播委員會
（Federal Communications Commission，FCC）於 2014 年 12 月透過法規制定提案（Notice of Proposed Rulemaking），考慮將 OTT 中的線性內容125納入 MVPD126 的範圍內列管。然 而，反對者認為 OTT 的商業模式仍處探索階段，太早納入管制將扼殺其發展可能，當時 反對的其中一位委員，目前是現任美國 FCC 主委 Ajit Pai，其認為 OTT 市場目前並不若有 線電視市場以及衛星電視市場般受到多重管制，目前亦無出現市場失靈的問題而需要規範 的介入127；2018 年，Ajit Pai 更將此案從待表決議案項目（Items on Circulation）128中撤下
129。目前美國對於 OTT 是否納管、若要納管應如何管制尚無定論，因此，在美國市場的 OTT 目前仍處於自由發展的狀態。
英國與歐盟的管制架構則較相近，歐盟的歐洲電子通訊監管機構（Body of European Regulators for Electronic Communications，BEREC）在 2016 年公布的報告130中，將「OTT 服務」區分為三種類型：「OTT-0」為電子通訊服務（Electronic Communication Services,
125 同註 11。
126 同註 50。
127 Samantha Bookman, Pai says no need for new MVPD rules because there's 'no problem to be solved', Fierce Cable, https://www.fiercecable.com/online-video/pai-says-no-need-for-new-mvpd-rules-because-there-s-no-problem-to-be-solved (last visited on Apr.8, 2018).
128 FCC, Items on Circulation, https://www.fcc.gov/items-on-circulation.
129 Jon Brodkin, FCC Chairman Pai takes Wheeler’s set-top box plan off the table, Arstechnica, https://arstechnica.
com/information-technology/2017/01/fcc-chairman-pai-takes-wheelers-set-top-box-plan-off-the-table/ (last visited on Apr.8, 2018).
130 BEREC, REPORT ON OTTSERVICES, 16, 2016.
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ECS）；「OTT-1」雖非 ECS，但與其有潛在競爭關係；最後一種的「OTT-2」則為非上 述兩種類型的其他網際網路服務。OTT-0 與 OTT-1 乃歐盟定義的通訊服務，才須受歐盟 Licensable Content Service，TLCS）服務才能營業；非線性內容則僅自行向隨選電視監理 機構（Authority for Television on Demand，AVOD）報備即可。在營運上，線性內容須受 廣告總量限制、歐洲節目比例以及字幕提供服務限制，非線性內容僅受一般的共同規範拘 Telecommunications）136」以及「電信事業法（Telecommunications Business Act）137」，
而後者將通訊服務分為「一般通訊服務（common telecommunications services）138」、
「加值通訊服務（value-added telecommunications services）139」以及「特殊加值通訊服務
131 同註 11。
132 Ofcom, Ofcom brings regulation of ‘video-on-demand’ in-house, https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/latest/
media/media-releases/2015/1520333 (last visited on Apr.8, 2018).
133 劉幼俐主編，同註 2，頁 135。
134 OFCOM, RULES AND GUIDANCE, STATUTORY RULES AND NON-BINDING GUIDANCE FOR PROVIDERS OF ON -DEMAND PROGRAMME SERVICES (ODPS) (2016).
135 Statutory Rules and Non-Binding Guidance for Providers of On-Demand Programme Services (ODPS) Section 2, The Rules and Guidance, Administrative rules, Rule 1: “A person must not provide an ODPS unless, before beginning to provide it, that person has given a notification to Ofcom of the person’s intention to provide that service.”
136 Framework Act on Telecommunications, http://law.go.kr/engLsSc.do?menuId=0&subMenu= 5&query=#.
137 Telecommunications Business Act, available at http://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=142966&urlMode=eng LsInfoR&viewCls=engLsInfoR#0000.
138 Telecommunications Business Act Article 2 (11).
139 Telecommunications Business Act Article 2 (12).
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（special value-added telecommunications services）140」三類，而 OTT 目前屬於加值通訊服 務，而不需要受到較為嚴格的法規管制，僅需向 MSIP 提交報告即可開始營運141。對於 OTT 內容上的管制，韓國著作權法於第 104 條142將提供網路連線服務的業者列為「特殊 類線上服務提供者（online service provider of special type）」，要求其在著作權人要求時，
必須採取必要手段攔截非法內容外，其餘則僅遵守現行法對於網路內容的規範即可。
日本於 2001 年發表「IT 領域管制改革之發展方向143」後，歷經十餘年陸續完成電信 與廣電的匯流規範。傳統的框架下，將產業分為「電信事業」及「廣電事業」，有各自的 法律規範，結構上係縱向的分層管制。在新的架構下，採取橫向分類，主要分為網路層
（技術端）、平台層以及內容層，按產業鏈在市場上的角色進行區分，不再按照載具的屬 性垂直管制。
140 Telecommunications Business Act Article 2 (13).
141 Sangwon Lee et al, Growth of Global Over-the-Top and Korean Media Market, 14TH INTERNATIONAL TELECOMMUNICATIONS SOCIETY (ITS) ASIA-PACIFIC REGIONAL CONFERENCE: “MAPPING ICT INTO TRANSFORMATION FOR THE NEXT INFORMATION SOCIETY”, 20, (2017).
142 Copyright Act Article 104 (1):” The online service provider who aims principally at enabling interactive transmission of works, etc. by using computers between other persons (hereinafter referred to as “online service provider of special type”) shall take necessary measures, such as technological measures, etc. that block illegal forwarding of the relevant work, etc. upon request from the holder of rights. In such cases, matters regarding the request of holder of rights and necessary measures shall be prescribed by Presidential Decree.”
143 IT 戦 略 本 部 ， IT 関 連 規 制 改 革 専 門 調 査 会 ， IT 分 野 の 規 制 改 革 の 方 向 性 ， http://www.kantei.go.jp /jp/it/network/dai8/8siryou1.html（最後瀏覽日：2018/04/08）。
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144 中国传媒人才网，互联网电视内容服务管理规范，http://www.cmjob.org/news/news-show.php?id=959（最 後瀏覽日：2018/04/08）。
148 中国家电网，广电总局回应关闭函 停发集成播控牌照，http://news.cheaa.com/2014/0704/411826.shtml（最 後瀏覽日：2018/04/08）。
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第二項 我國現行管制規範 第一款 現行並無專法規範
我國針對媒體產業的規範思考，係基於媒體身兼公共財的角度設計架構，採取電信事 業及廣電事業分立的「垂直二元管制架構」。電信事業將業者區分為第一類及第二類電信 業者，並透過《通信業務管理規則》、《行動通信業務管理規則》、《衛星通信業務管理 規則》以及《第二類電信管理規則》規範有線、無線及衛星網路，以及第二類電信業者。
廣電事業則按媒體平台的不同分為無線電視、有線電視以及衛星電視業者，分別由《廣播 電視法》、《有線廣播電視法》及《衛星廣播電視法》管理149。
數位化之後出現的媒體平台所提供之服務，以及新興媒體如 IPTV 及 OTT TV，部分 得以依據既有法規治理150，例如 IPTV 多由電業業者經營，線性內容151必須依廣電三法取 得執照，因而納入既有的規範體系152；至於無特別規定者採取低度監理與自律先行的原則，
僅遵守現行法律的規範。目前的法規並無針對 OTT TV 的市場進入機制，對於業者亦未針 對公司的結構、營運方式、轉投資的限制等課予特別義務，內容亦毋須受節目廣告規範或 是置入性行銷的管制，僅受影視內容可能涉及的法律拘束，例如：《兒童及少年福利與權 益保障法》、《個人資料保護法》、《消費者保護法》、《著作權法》、《兒童及少年性 交易防制條例》以及《性侵害犯罪防治法》等153。換言之，當媒體的內容含有限制內容，
便會適用到《兒童及少年福利與權益保障法》的規定；當媒體的內容為廣告而涉及商品資 訊的揭露，便會適用到《消費者保護法》或是《公平交易法》的規定。
針對上述按照不同媒體平台而產生的管制落差，近年開始有學界及業者呼籲應當將不 同平台的管制力道調整為一致，相同的服務理論上應該受到相同的管制，開始思考納入現 行管制架構的可能性；另一派意見則從各國目前也仍在嘗試適合的解決規範架構，加上國
149 鄭迪，同註 4，頁 25。
150 劉柏立主持，新興媒體內容治理架構之探討，國家通訊傳播委員會 103 年委託研究報告，頁 240，2014 年 12 月。
151 同註 11。
152 同註 25。
153 劉柏立主持，同註 150，頁 240。
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家的 OTT 影視產業尚在創新發展階段，談新興媒體產業鏈或內容治理都還太早，應先鼓 勵產業發展再談治理問題154。
第二款 未來可能規範方向
為了因應數位匯流時代下的新需求，行政院於 2010 年 12 月通過「數位匯流發展方 案」，參照其他國家的法制架構與產業結構的變化，認為可採取水平式的「層級架構」
（Layered Framework）作為調整策略，即類似上述日本網路層（技術端）、平台層以及 內容層所採取的橫向分類，以內容應用業務、傳輸平台業者及網路傳輸業務為管理的結構
（見圖 2-7），發展方案的第一階段先完成廣電三法及《電信法》的修法，第二階段再接 續完成數位匯流的架構155。
廣電三法的修正因為涵蓋的議題不易取得共識，歷經三年的協商後，最後在 2015 年 12 月 18 日暫時擱置爭議條款156完成三讀157，並於隔年（2016 年）年初實施，拉齊廣電三 法針對不同媒體平台的管制差異，並以此為基礎推動數位匯流。數位匯流的修法架構主要 由廣電三法的《廣播電視法》、《有線廣播電視法》及《衛星廣播電視法》，加上修正後 的新《電信法》及《數位通訊傳播法158》五部法律，即「匯流五法」構成（圖 2-8）。
2016 年 7 月，前任主委石世豪缷任前撤回匯流五法草案，認為因為範圍牽涉甚廣需要進 一步的討論159；而現任主委詹婷怡則以「抓大放小、鼓勵創新」為修法原則，加強管制大 型企業，但鬆綁對對新進及小型企業的規範，降低新法對業界的衝擊160，並以《數位通訊
154 劉柏立主持，同註 150，頁 230、284-285。
155 劉柏立主持，同註 150，頁 238-239。
156 該次修法主要的爭議條款為「無線台必載」、「黨政軍條款」及「頻道分組付費」，2017 年年底立院再 次審議，希望於 2018 年 3 月再次三讀。CAN 中央通訊社，廣電三法重啟修法 黨政軍等 3 條款優先，
http://www.cna.com.tw/news/ahel/201712300124-1.aspx（最後瀏覽日：2018/03/11）；彭芸，立法三讀通過廣 電三法部分條文，匯流政策電子報，第 42 期，頁 2，2016 年 1 月。
157 國家通訊傳播委員會，NCC 欣見廣電三法完成修法 邁出數位匯流的第一步，https://www.ncc.gov.tw/
chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=8&is_history=1&pages=6&sn_f=34741 （ 最後瀏覽日： 2018/03/11）。
158 在石世豪擔任主委時，該法為《電子通訊傳播法》。林淑惠，匯流五法 詹婷怡重啟爐灶，中時電子報，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20160804000049-260202（最後瀏覽日：2018/03/11）。
159 陳炳宏，行政院撤回數位匯流五法 NCC：讓下屆審議，數位匯流新聞，http://www.tdcda.org.tw/webc/
html/tdcdanews/01.aspx?num=336&kind=27&page=1（最後瀏覽日：2018/03/11）。
160 同註 158。
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傳播法》為 OTT 影視產業的主要規範依據161，國家通訊傳播委員會（NCC）於 2017 年 11 月通過草案（以下簡稱「數位匯流草案」）並送交立法院審議162。
圖 2-8、匯流五法架構
（資料來源：中時電子報）
其中，數位匯流草案關於 OTT 影視產業的適用部分，則將《數位匯流法》定位為基 本法163，並於法條文字中重申其他法律針對 OTT 影視產業中涉及的內容有特別規定者，
優先適用該法律的規範。其中數位匯流草案課予數位通訊服務提供者164營業資訊揭露（草 案第 10 條）、使用條款公告（草案第 11 條）、法律責任及救濟（草案第 13 條至第 19
優先適用該法律的規範。其中數位匯流草案課予數位通訊服務提供者164營業資訊揭露（草 案第 10 條）、使用條款公告（草案第 11 條）、法律責任及救濟（草案第 13 條至第 19