第四章 限制住居法制之分析比較與救濟途徑
第四節 限制住居之救濟途徑
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其出境在保全上、促使其履行義務上，均非適合之執行手段，若淪為「為 限制而限制」，誠屬不宜。因此，行政執行個案上，是否採行限制住居手 段，應由執行機關廣為調查義務人相關證據資料後（如：入出境紀錄、財 產資料等），衡量一切情狀後，再決定是否實施，否則難免流於浮濫，對 於行政任務之達成亦無成效可言。
第四節 限制住居之救濟途徑
第一項 申請解除限制住居
義務人得否向執行機關申請解除限制住居？法無明文規定，而實務上，
則不乏遭限制住居之義務人具狀向執行機關申請解除，於此情形，就應如 何處置，首須探討申請解除行為之性質。因行政執行機關限制住居行為性 質上屬行政處分（行政程序法第 92 條第 1 項），故若義務人認該限制住居 處分違法或不當，由於行政執行法第 9 條有特別規定，義務人應循該條所 定聲明異議程序尋求救濟；至若義務人認該限制住居處分雖無違法或不當 之情形，僅欲請求執行機關得以提供擔保之方式代替限制住居，而提出解 除限制之申請，本文以為，因執行機關對於是否依行政執行法第 17 條第 1 項規定限制住居，具有裁量權限，義務人提出此一申請，應係促使執行機 關再次審酌其裁量決定，以求執行機關能變更執行方法，改以干預較輕之 命提供擔保、限期履行之方式代之，此時應「類似」於人民請求行政機關 依行政程序法第 117 條規定，自行撤銷違法行政處分，其請求僅為促使行 政機關發動裁量而已182，並非義務人具有請求執行機關解除之權利。實務 上，執行機關面臨義務人此類請求，通常會再檢視相關卷證資料，確認限 制住居之合法性與妥當性後，將其決定函覆義務人，其函覆之通知，因義 務人於法並無聲請權，故無論執行機關是否改變其限制住居之決定，性質 上均屬觀念通知，即將執行機關裁量之結果通知義務人。此外，由於限制
182 吳志光，行政法，7 版 1 刷，2016 年 2 月，新學林，頁 220。
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住居之處分對義務人係「持續實施」之狀態，故義務人倘嗣後發現該處分 違法，仍可隨時依行政執行法第 9 條規定聲明異議，而無逾越救濟期間之 問題，是以，義務人應無適用行政程序法第 128 條規定申請執行機關重新 進行之可能，蓋該條適用之前提要件必須系爭行政處分已不可爭訟183。不 過，有學者則認為，在限制出境處分後，如有情事變更，業已喪失原處分 之基礎時，則此一具有持續效力之限制出境處分所依據之事實，嗣後發生 有利於相對人之變更，應得依據上開規定，請求救濟之184。
第二項 聲明異議
行政執行法第 9 條之聲明異議程序，其中救濟標的之一為執行機關之
「執行命令」，即執行機關於執行程序中所發之各種命令而言，而限制住 居命令即屬之。而聲明異議係對於執行基礎處分內容之程序措施，有違法 或不當之情形，所設之救濟方法，如義務人認執行機關限制住居之執行措 施違法、不當，例如：未有行政執行法第 17 條第 1 項之法定事由即逕行 對義務人限制住居、義務人滯納金額未滿新台幣 10 萬元且出境未達 2 次 卻遭限制住居（行政執行法第 17 條第 2 項）、義務人已提供相當確實之擔 保並辦理分期又突然對其限制住居等，均得依法對之聲明異議。又為免程 序延宕，且公法債權之實現涉及重大公共利益，殊不應任其久未執行，故 原則上行政執行程序不因聲明異議而停止執行（行政執行法第 9 條第 3 項）。
但為免過於僵化，乃另設有例外規定，即法律另有特別規定，或執行機關 依職權或申請而裁量決定停止執行185。此外，因聲明異議之標的係執行機 關之執行命令，故應向實施限制住居之執行分署提出，若其認為有理由者，
應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認為無理由者，應於 10 日內加具意見，送直接上級主管機關即法務部行政執行署決定之（行政執
183 吳志光，註 182 書，頁 234。
184 陳清秀，註 128 文，頁 11。
185 蔡震榮，註 2 書，頁 83。
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行法第 9 條第 2 項）。
第三項 訴願
按行政執行行為依行政執行法第 9 條規定，原則上以聲明異議為救濟 手段，以往實務上認異議決定如已終結，即不得再提起訴願，惟如前所述，
此項慣例業經最高行政法院 97 年度 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議決議
（三）所改變186，嗣後得視執行行為之性質，依法提起行政爭訟，倘執行 行為具有行政處分性質，則得提起撤銷訴訟187，因此，是類情形依行政訴 訟法第 4 條第 1 項規定，必須提起訴願程序。而行政執行分署實施限制住 居措施，性質上屬其就公法上具體事件所為直接對外發生效果之單方行政 行為，即行政程序法第 92 條第 1 項、訴願法第 3 條第 1 項規定之行政處 分，當義務人不服法務部行政執行署關於限制住居之聲明異議決定，接續 之救濟程序便為訴願。自從義務人得對行政執行行為提起訴願以來，實務 上均由執行分署之再上級機關即法務部為訴願管轄機關。然而，有疑義者 在於，觀諸訴願法第 4 條第 6 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、
署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。」依 此，執行分署為法務部行政執行署之所屬機關，倘對其所為行政處分不服 而提起訴願，似應向法務部行政執行署提起之，而與目前實務上之操作不 同。關此，高雄高等行政法院 105 年度訴字第 85 號，義務人對於法務部 行政執行署台南分署對其等限制住居之處分不服而提起之行政訴訟案件 中，上開訴願管轄之疑義成為兩造攻防之重要爭點：
一、原告即義務人等主張系爭訴願應由法務部行政執行署受理
本件原處分係由被告（按：即法務部行政執行署台南分署）作成，依 訴願法第 4 條第 6 款規定，自應以其上級機關即行政執行署為訴願管轄機 關。原告不服被告原處分，乃依法向被告聲明異議，經被告認定無理由後，
186 其決議內容詳如註 40。
187 吳庚，註 72 書，頁 300。
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送交行政執行署決定。雖然本件聲明異議事項係由行政執行署名義作成，
然依訴願法第 52 條及行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程規 定，行政院及各級行政機關應設訴願審議委員會，負責辦理訴願事件，縱 使聲明異議事項係由行政執行署之名義作成，然自行政執行署之組織編制 觀之，聲明異議之決定單位係由內部之法制及行政救濟組負責，與訴願法 及行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程規定所定之訴願決定 之組成成員不同，不影響行政監督之層級性。易言之，行政執行署應設訴 願審議委員會負責審議並作成訴願決定，要非謂行政執行署未設置訴願審 議委員會，即非受理訴願機關，且無法作成訴願決定，故行政執行署逕自 將訴願管轄移至法務部，顯非適法。
二、被告即執行機關則認為，系爭訴願由法務部受理於法並無不合
憲法保障人民之訴願權，目的在使為行政處分之機關或其上級機關自 行矯正其違法或不當處分，以維護人民權益，故由上級機關進行行政體系 內部審查之環節至關重要。是行政執行之當事人如已依法循聲明異議（先 行程序）謀求救濟，猶對執行分署之限制出境處分及行政執行署異議決定 有所不服，自應向行政執行署之直接上級機關法務部提起訴願，如此始能 達成由上級機關自內部併予審查限制出境處分及異議決定是否適法妥當 之訴願目的。況本件行政執行署既作成駁回原告等異議決定在前，如仍由 行政執行署再予受理訴願，殊難期待將來會作成相異之決定，更有變相剝 奪當事人程序保障利益之虞。況目前各行政法院多有肯認當事人對於行政 執行分署所為限制出境處分，經行政執行署依法聲明異議駁回者，其救濟 管道乃向其直接上級機關法務部提起訴願，仍有不服者並得依法提起行政 訴訟之救濟模式，有台中高等行政法院 101 年度訴字第 277 號判決及最高 行政法院 102 年度判字第 192 號判決可參。綜上，依前述訴願目的及採最 有利當事人程序保障方向，應認本件由法務部作為系爭訴願管轄之受理機 關，始為最符法義解釋。
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至於本件判決意旨，則指出：「……按『訴願之管轄如左：……六、不 服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、
行、處、局、署提起訴願。』『（第 1 項）人民對於前條以外之中央或地方 機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。（第 2 項）訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。』『（第 1 項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴 願。……（第 3 項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政 處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。』
分別為訴願法第 4 條 6 款、第 5 條及第 58 條第 1 項、第 3 項定有明文……
對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依 行政執行法第 9 條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決 定，義務人仍表不服，應依法踐行訴願程序後，依行政訴訟法相關規定提 起行政訴訟。聲明異議程序乃提起訴願之先行程序，是由執行機關送直接
對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依 行政執行法第 9 條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決 定，義務人仍表不服，應依法踐行訴願程序後，依行政訴訟法相關規定提 起行政訴訟。聲明異議程序乃提起訴願之先行程序，是由執行機關送直接