行政執行法上限制住居之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 行政執行法上限制住居之研究. 政治大 Research of Restriction from Leaving the ROC. of 立 ‧. ‧ 國. 學. The Administrative Execution Act. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：詹鎮榮 e n g c h i U博士研究生：韓鐘達撰. 中華民國 106 年 1 月.

(2) 摘. 要. 公法上金錢給付義務之執行，移交由法務部行政執行署專責辦理後，迄今已十餘年，較之於傳統上之民事強制執行業務，或行政機關自力實施執行之立法例，行政執行機關具有獨特之色彩與運作模式。本文就公法上金錢給付義務之執行，自其基本面開始探討，從實務之視角，回顧相關問題並展望其發展。並分別就法源、法律原則、強制措施、制度比較、救濟途徑等面向，擇要深入研析，徵之相關學者論述與實務見解，尋求適當且符合實際之平衡觀點。. 政治大性質，其對於人民居住遷徙自由等權利，影響甚鉅。本文亦就其類型與要立而行政執行法上之限制住居，兼具有保全與實現公法債權之雙重手段. ‧ 國. 學. 件分析、所涉之憲法議題、實務運作問題、與稅捐稽徵法限制出境等制度比較、救濟方法等層面，解構理論與實務之觀點，並契入相關案例，從事. ‧. 較細部之分析，且提出個人淺見，希冀能對於此一嚴峻且頗富爭議之執行. y. sit. n. al. er. io. 障。. Nat. 手段，探尋妥適之操作原則，期能兼顧社會公義之落實與人民權益之保. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵詞：公法上金錢給付義務、行政執行、遷徙自由、執行措施、限制出境、比例原則、正當法律程序。.

(3) Abstract The business of the monetary payment of public law has been handled by the Administrative Enforcement Agency, Ministry of Justice, so far more than ten years. Comparing to civil compulsory enforcement or self- enforcement by administrative agency, the administrative enforcement in the monetary payment of public law which holds exclusively by administrative enforcement agency for decades is provided its unique elements and functions. This article explores the basic of the administrative enforcement in the. 政治大 practical point of view, look to its development. In addition, the paper also 立 monetary payment of public law, and reviews the relevant issues from a. makes an in-depth analysis on legal sources, legal principles, enforcement. ‧ 國. 學. measures, institutional comparison, administrative relief, etc., and seeks. ‧. appropriate and realistic viewpoints with reference to related scholars'. sit. y. Nat. discussions, judicial decision and administrative interpretation.. io. er. The restriction from leaving the ROC. of the administrative execution act has the dual means of preserving and realizing public law claims. Which. al. n. v i n C h of residence andU migration and other rights. seriously affect people's freedom engchi This paper also analyzes the details of its types, elements, constitutional issues,. practical issues, institutional comparison, administrative relief and cases. Finally, expressed my views, hoping to explore the appropriate operating principles for this serious and controversial enforcement measures. I hope this study will find a way to balance public interest and people's rights.. Key words：the monetary payment of public law, administrative enforcement, freedom of residence and migration, enforcement measures, the restriction from leaving the ROC., principle of proportionality, due process of law..

(4) 目第一章. 次. 緒論.....................................................................................................1. 第一節. 研究動機..........................................................................................1. 第二節. 研究目的..........................................................................................5. 第三節. 研究範圍..........................................................................................5. 第四節. 研究方法..........................................................................................5. 第二章. 公法上金錢給付義務強制執行之程序架構.....................................7. 第一節第一項第二項. 義務之發生與行政執行機關..........................................................7. 政治大行政執行機關之制度沿革與性質............................................11 立. 義務之發生..................................................................................7. 法源依據....................................................................................13. 第四項. 小結............................................................................................16. ‧ 國. ‧. 第二節. 學. 第三項. 所應遵循之法則及得採行之強制措施........................................17. 第二項. 所得採行之強制措施................................................................25. 第三項. 小結............................................................................................31 a v. n. sit. er. io. 第三節. y. 所應遵循之法律原則................................................................17. Nat. 第一項. i l C n hengchi U 與其他強制執行機制之比較........................................................32. 第一項. 與民事強制執行之比較............................................................32. 第二項. 與行政訴訟法上強制執行之比較............................................35. 第三項. 與刑事罰金刑執行之比較........................................................38. 第四項. 小結............................................................................................41. 第四節. 對於執行措施之救濟途徑............................................................44. 第一項. 探討概要....................................................................................44. 第二項. 對於基礎處分之救濟................................................................45. 第三項. 對於執行措施之救濟................................................................46.

(5) 第四項第三章. 小結............................................................................................58. 限制住居之本質分析與問題探討...................................................60. 第一節. 目的................................................................................................60. 第二節. 法源依據........................................................................................61. 第三節. 定性................................................................................................63. 第一項. 保全手段....................................................................................63. 第二項. 執行方法....................................................................................63. 第三項. 小結............................................................................................64. 政治大限制義務人出境........................................................................66 立. 類型................................................................................................66. 第一項第二項. 限制義務人出海........................................................................67. 學. ‧ 國. 第四節. 限制義務人遷徙戶籍................................................................68. 第四項. 替代之執行方法與比例原則....................................................69 憲法層面之思考............................................................................70. y. Nat. 第五節. ‧. 第三項. 第二項. 對其他基本權之影響................................................................71. 第六節. er. al. v i n Ch 限制住居與法官保留................................................................73 engchi U n. 第三項. sit. 干預居住遷徙自由....................................................................70. io. 第一項. 對象................................................................................................76. 第一項. 義務人........................................................................................76. 第二項. 行政執行法第二十四條所規定之人........................................77. 第三項. 強制執行法第二十五條第三項所規定情形............................78. 第四項. 對於實際負責人之限制住居....................................................80. 第五項. 對於清算人之限制住居............................................................85. 第四章. 限制住居法制之分析比較與救濟途徑...........................................90. 第一節第一項. 法定事由與必要性探討................................................................90 顯有履行義務之可能而故不履行............................................90.

(6) 第二項. 顯有逃匿之虞............................................................................91. 第三項. 就應供強制執行之財產有隱匿或處分之情事........................91. 第四項. 於調查執行標的物時對於執行人員拒絕陳述........................98. 第五項. 經命其報告財產狀況不為報告或為虛偽之報告....................99. 第六項. 經合法通知，無正當理由而不到場........................................100. 第七項. 必要性之審酌—漸進式強制措施..........................................101. 第八項. 小結..........................................................................................102 行政執行限制住居與其他類似制度之比較..............................103. 第一項第二項第三項. 小結..........................................................................................115 行政執行實務之運用情形..........................................................116. ‧. 第三節. 與刑事訴訟程序中限制住居之比較......................................112. 學. 第四項. 政治大與民事執行程序中限制住居之比較......................................110 立與稅捐稽徵程序中限制出境之比較......................................103. ‧ 國. 第二節. 限制住居與行政裁量..............................................................116. 第二項. 實施..........................................................................................117. 第三項. 解除..........................................................................................118. y. sit. er. al. v i n Ch 小結..........................................................................................120 engchi U n. 第四節. io. 第四項. Nat. 第一項. 限制住居之救濟途徑..................................................................121. 第一項. 申請解除限制住居..................................................................121. 第二項. 聲明異議..................................................................................122. 第三項. 訴願..........................................................................................123. 第四項. 行政訴訟..................................................................................127. 第五項. 救濟實例探討..........................................................................128. 第五章. 結論與建議.....................................................................................134. 參考文獻.........................................................................................................138.

(7) 表. 次. 表 1：行政執行與民事執行之比較表...............................................................35 表 2：行政執行與行政訴訟法強制執行之比較表...........................................37 表 3：行政執行與刑事罰金執行之比較表.......................................................40 表 4：行政訴訟法第 305 條、第 306 條建議修正條文對照表...........................42 表 5：行政訴訟法第 305 條、第 306 條建議修正條文對照表...........................43 表 6：行政執行限制住居與稅捐稽徵限制出境之比較表.............................109 表 7：行政執行限制住居與民事執行限制住居之比較表.............................112. 政治大. 表 8：行政執行限制住居與刑事訴訟限制住居之比較表.............................115. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 第一章第一節. 緒論研究動機. 近年來，關於人權保障之意識日益強烈，有關政府機關任何干預、侵害人民基本權利之行為，每每受到最為嚴苛之檢視與要求，而程序正義之確保，往往更甚於實體任務之達成。在基本權與正當法律程序之保障，尤以憲法第 8 條關於「人身自由」之保護，最受理論與實務之關切與探討，誠如前大法官孫森焱先生於釋字第 384 號解釋所提協同意見書指出：「憲法第八條第一項規定：『人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法. 政治大. 律另定外，非經司法或警察機關依法定程序不得逮捕拘禁。非由法院依法. 立. 定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒. ‧ 國. 學. 絕之。』學者謂此係憲法保護人身自由之特別規定。準此以觀，除現行犯之逮捕，授權法律另定外，人民之逮捕、監禁，專由司法或警察機關，依. ‧. 法定程序為之；有關人身自由之審問、處罰，則專由法院為之，不再授權. y. Nat. sit. 法律為其他規定，而與憲法所保障之其他自由或權利，得由立法院於憲法. a. er. io. 第二十三條所定情形之下，制定法律而限制者有所不同……本院釋字第一. n. iv 六六號及第二五一號解釋亦同此意旨，認違警罰法規定由警察官署裁決之 l. n U engchi 拘留、罰役係對於人民身體自由所為之處罰，應迅改由法院依法定程序為. Ch. 之，以符憲法第八條第一項之本旨。依違警罰法第二十八條規定所為『送交相當處所施以矯正或令其學習生活技能』之處分，亦同。以上二解釋所以認違警罰法之規定違憲而應宣告失其效力，乃因對於人民身體自由所為之處罰，不容由法院以外之機關為之。所謂處罰不以刑事罰為限，即行政罰亦包括在內。檢肅流氓條例規定對於流氓宣告之感訓處分係限制人民身體自由之處置，其諭知既由法院依法定程序為之，關此部分，與憲法第八條第一項規定之本旨，尚無不符。關鍵所在，厥為所謂『法定程序』究何所指？『法定程序』規定之內容是否有憲法第二十三條規定法律保留原則、 1.

(9) 比例原則之適用？本解釋文謂所稱『依法定程序』係指國家機關所依據之程序，須以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法第二十三條所定相關之條件。自堪贊同。」足見，關於人身自由之保障，早在釋字第 166 號解釋（1980）所作成之 30 餘年前，便開始重視正當法律程序之保障，即無論刑事不法或行政不法之行為人，其人身自由之限制，均應速由法院依法定程序為之。釋憲實務上，關於人身自由之保障，往往與權利之救濟事務，緊密相連，觀察近期關此之釋憲案，均可見其端倪，諸如：釋字第 681 號解釋（2010，. 政治大向原裁判法院為之的制度，是否違憲）、釋字第 691 號解釋（2011，探討立探討不服撤銷假釋處分，不得提起行政爭訟；如有異議，應俟執行殘刑時，. 關於受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理）、釋字. ‧ 國. 學. 第 708 號解釋（2013，探討外國人受驅逐前由移民署為暫時收容，未有即. ‧. 時司法救濟；又逾越暫時收容期間之收容，非由法院審查決定，是否違憲）、. y. Nat. 釋字第 710 號解釋（2013，探討兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予. er. io. sit. 申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限；強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，是否違憲）、釋字第 720 號解釋（2014，探討羈押. al. n. v i n Ch 法規修正前，受羈押被告不服申訴決定之訴訟救濟方法）等，在在足見關 engchi U. 於人身自由之保障及其救濟，實屬歷久不衰之重要課題。而隨著時代演進，其保障之寬廣度、細緻化曲線，均有日趨進步之上升。事實上，關於人身自由之保障，要屬人權指標調查之重要參數，而人權指標的調查對於政府未竟之處有督促之作用，對於較完備處，則能予以鼓勵1。因此，關於相關議題之觀察與研究，自當持續進行，期使公權力之行使，能更注重對人權之保障並建立人民之信賴。關於公法上金錢給付義務之行政執行事件中，有諸多執行措施，關乎 1. 2014 年台灣人權指標調查結果，經濟勞動人權吊車尾，NOWnews 今日新聞， http://www.nownews.com/n/2014/12/08/1536709，最後瀏覽日期：2016 年 12 月 14 日。 2.

(10) 人身自由之干預、侵害，其中尤以對人強制執行類型下之「拘提」、「管收」及「限制住居」等措施，最受關注。此觀欠稅人限制出境議題，每為諸多學術研討會列為探討主題，學者間亦紛紛撰文研析制度之良窳即明；而拘提、管收制度，更引發地方法院法官聲請釋憲之違憲論爭議。此後，大法官雖作成釋字第 588 號解釋（2005），肯定拘提、管收制度本質上為合憲，但相關程序不符合正當法律程序致違憲部分，宣示應限期檢討修正。隨後，行政執行法即於 2005 年 6 月 22 日相應修正。然而，為健全人權保障體系，我國在 2009 年 4 月 22 日制定公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會. 政治大及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）正式納入國家法制體系後，立文化權利國際公約施行法」後，宣示吾國正式將公民與政治權利國際公約. 關於人權保障之維護與落實，更受各方之重視，尤其在欠稅人之限制出境、. ‧ 國. 學. 行政執行之拘提、管收等議題，每為檢討之焦點。即便拘提、管收歷經修. ‧. 法後，已進階其正當法律程序之「更新版」。惟其容許性、存廢論之批判. y. Nat. 論，仍舊方興未艾，論者更質疑拘提、管收無異將義務人視為刑事被告一. er. io. sit. 般對待2，或認為管收制度係違反人性尊嚴中人的主體性之內涵 3。然而，釋字第 588 號解釋既仍肯定拘提、管收制度之合憲性，而行政執行法修正. al. n. v i n Ch 草案中，亦維持拘提、管收及限制住居等強制措施，且該等強制措施在實 engchi U. 務運作上，確實發揮相當之「功效」，使義務人儘速履行其公法上金錢給付義務4，是以，自可預見此等制度仍將繼續存在與適用。因此，關於此等行政執行對人之限制措施及其權利救濟，自有再深入研究之必要；且在實 2 3 4. 蔡震榮，行政執行法，2013 年 11 月五版第 1 刷，元照出版有限公司，頁 149。鄭崇文，冷靜理性看行政執行拘提管收制度，全國律師 2014 年 1 月號，頁 53-54。欠稅近億管收，才 1 天就繳清，聯合財經網， http://money.udn.com/money/e404，最後瀏覽日期：2016 年 12 月 14 日。拘提管收奏效！欠稅 6000 萬大戶乖乖繳稅，自由時報電子報， http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1275277，最後瀏覽日期：2016 年 12 月 14 日。欠稅拒繳！光立紡織負責人管收 2 日，651 萬急繳清，自由時報電子報， http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/1191338，最後瀏覽日期：2016 年 12 月 14 日。孫道存欠稅遭管收 2 小時繳清 1.2 億，蘋果日報網路版， http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20160812/37344412/ ，最後瀏覽日期： 2016 年 12 月 14 日。 3.

(11) 務運作上，存有諸多適用論、操作論上之問題，容待處理、解決。尤其，限制住居在行政執行法之規範下，其諸多法定事由，均與管收類同，有學者甚至形容行政執行法中之限制住居，實為「迷你版管收」或「監禁逼債」5。雖然，兩者之目的均在於促使義務人履行公法上金錢給付義務，有其公共需求與公益目的。但相對地，亦對人民之遷徙自由等基本權利，造成嚴重干預。此外，上開兩公約中之「公民與政治權利國際公約」（下稱公政公約）第 11 條規定：「任何人不得僅因無力履行契約義務，即予監禁。」第 12 條規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土. 政治大其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公立內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連. 共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認. ‧ 國. 學. 之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無. ‧. 理褫奪。」在在與限制住居之立法政策與實務操作，攸關頗切，並勢必造. y. Nat. 成相當程度地影響，目前行政法院之審理過程，即有引用公政公約作為判. er. io. sit. 決之論辯依據，其中台北高等行政法院 99 年度訴字第 1924 號判決即認為，在現今國際化、地球村之時代，人民出境之自由不再只是單純保障出國旅. al. n. v i n Ch 行之權利，更可能涉及包括工作權、人格發展權、學術自由、婚姻家庭團 engchi U. 聚等權利6。又針對限制出境與人權保障議題，國際人權專家於 2013 年 3 月 1 日之審查意見亦認為，我國對於欠稅限制出境之作法過於浮濫，不符合兩公約精神，建議行政及司法機關應予改進7，均值得關注。基此，本文遂興起研究之動機，由於文獻上對於「行政執行之限制住居」鮮有討論，故擬針對實務上有關限制住居之爭議問題，試圖探討，希冀能就相關爭點與疑義，探尋解決方案。 5. 6 7. 黃士洲，欠稅限制出境與限制住居的法律要件與救濟（下），月旦法學教室第 79 期，2009 年 5 月，頁 71。黃俊杰，公政公約在限制出境稅務判決之適用，月旦法學教室第 126 期，2013 年 4 月，頁 9-10。陳清秀，限制出境處分侵害人權之探討－最高行政法院 102 年度判字第 706 號判決之評析，法令月刊第 65 卷第 5 期，2014 年 5 月 1 日，頁 8。 4.

(12) 第二節. 研究目的. 本文之研究課題，係著重於公法上金錢給付義務之制度面及實務面，進行解構與分析，並對於相關對人強制措施，尤其限制住居之實施，從事較細節性之理解與探討。因此等手段，嚴重干預人民受憲法保障之基本權利，故在研究目的上，本文希冀從制度本質、理論探究、實務運作及權利保護等面相著手。首先，在制度本質方面，擬先就現行法之相關規範，歸納分析，解構相關法律要件，分析其良窳；其次，在理論探究方面，擬就學理上對於各該制度之分析，加以整理臚列，進而思考、探尋最適當之解. 政治大法，分析其利弊得失，並與相關法學理論對照，檢討其見解之臧否。此外，立決問題靈感；再者，在實務運作方面，希冀藉由發掘實務問題及其解決方. ‧ 國. 學. 在權利救濟方面，亦為重要之環節，因對人之強制措施，毋寧為對基本權利之高強度干預，更涉及人性尊嚴之理念維護與具體落實；況人民對於國. ‧. 家此等劇烈之侵益手段，最易心生怨懟，實攸關政府施政之效能與人民對. a. 研究範圍. er. io. 第三節. sit. y. Nat. 政府之信賴。. n. iv 本文之論述，將著重於實體規範論與程序操作論之研究。因此，相關 l. n U engchi 研究素材，除取自於理論文獻與實務見解外，更將行政執行實務上之相關. Ch. 案例事實，針對其有疑義之部分，納入討論範圍。此外，現階段所存在於理論及實務之相關爭議問題，也將盡可能地羅列探究，期能自公法上金錢給付義務執行之本質出發，進而探討行政執行法上限制住居等對人之強制措施及其權利救濟，尋求契合於憲法權利保護與行政法上原理原則之觀點，藉以拉近理論與實務、應然與實然間之距離。. 第四節. 研究方法. 研究方法層面，由於本文所探究之範圍，不僅止於純理論性之面向，而更擬從實務操作上，發掘有疑義之癥結，進行研究。故除文獻分析外， 5.

(13) 也將蒐集相關司法實務之判解函釋，進行研究分析。此外，因筆者目前充任法務部行政執行署新北分署行政執行官職務，故也將自身於實務工作所見聞之實際案例，在不妨礙當事人個人資料、隱私之前提下，列入分析探討，希冀相關研究能穿梭於理論與實務之間，找尋存在於其間平衡點上之成果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(14) 第二章公法上金錢給付義務強制執行之程序架構第一節. 義務之發生與執行機關第一項義務之發生. 關於公法上金錢給付義務之發生，可自行政執行法第 11 條第 1 項前段出發，即「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之……。」據以分析可知，公法上金錢給. 政治大. 付義務可因下列原因而發生，茲說明如次：一、依法令. 立. 即公法上金錢給付義務，係直接依法令之規定產生，而非因行政機關. ‧ 國. 學. 透過具體化之行政處分所課予義務人之給付義務。然而，公法上之金錢給. ‧. 付義務，是否容許僅因法令之規定，即直接發生，理論上非無爭議。持肯. y. Nat. 定之見解認為，公法上金錢給付義務，如法律有明文規定者，即可能因此. er. io. sit. 發生義務。例如有學者即認為，空氣污染防法制法第 16 條第 1 項第 2 款，就移動污染源所徵收之「空氣污染防制費」即採「隨油徵收」之方式為之，. al. n. v i n Ch 性質上屬於直接由法律規定形成之公法上金錢給付義務。此外，關於擔保 engchi U 8. 人於擔保書載明義務人逃亡或不履行義務，由其負清償責任者，行政執行. 機關於義務人逾行政執行法第 17 條第 1 項之限期仍不履行時，同法第 18 條則有得「逕就擔保人之財產」執行之規定。惟即便承認公法上金錢給付義務可直接依據法令產生，依行政執行法第 11 條第 1 項第 3 款規定，行政機關仍應踐行以書面通知限期履行之程序，始得於義務人屆期不履行後，移送強制執行9。實務上，舉凡全民健康保險、勞工保險之保險費，甚至營業稅，其據以移送強制執行之文件，為繳款書或催繳通知書，而此類文件 8 9. 李惠宗，行政法要義，7 版，2016 年 9 月，元照，頁 585。黃俊杰，行政執行法，2010 年 11 月，初版，翰蘆，頁 62。 7.

(15) 即被認為屬行政執行法第 13 條第 1 項第 2 款規定所稱之「依法令負有義務之證明文件」，而不具行政處分之性質。惟本文以為，雖然此類「移送文件」在外觀上可能不具行政處分之形式，然此類依法令產生之給付義務，實質上多已經行政機關藉由行政處分將之具體化。參諸司法院大法官釋字第 423 號解釋：「…行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，. 政治大與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符…。」即可明瞭是否為行政處立如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自. 分，不應僅從形式之名稱來認定；且就全民健康保險費之例而言，雖全民. ‧ 國. 學. 健康保險法就保險費之計算方式、負擔比例、繳納期間及程序定有明文（全. ‧. 民健康保險法第 18 至 23 條、第 27 條、第 30 條），向來被認為屬依法令. y. Nat. 所生之公法上金錢給付義務10。但依全民健康保險法第 6 條第 1 項規定：「本. er. io. sit. 保險保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構對保險人核定案件有爭議時，應先申請審議，對於爭議審議結果不服時，得依法提起訴. al. n. v i n Ch 願或行政訴訟。」準此，對於不服主管機關核定保險費有爭議時，可依法 engchi U 循申請審議、訴願及行政訴訟等程序救濟之，而該健保費繳款書實屬主管. 機關就健保費之核定事項，所為對外發生法律效果之意思表示，且上開規定設有對其不服之救濟程序，解釋上該繳款書應定性為行政處分，而非僅為依法令負有義務之證明文件。另方面，持否定見解則認為，基於保障人民權利之思考，不應承認得以直接依據法令而產生公法上之給付義務，毋寧應由行政機關依法作成行 10. 此觀 91 年 8 月 27 日法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第 25 次會議提案（一）健康保險局將投保單位依法應繳納而未繳納之全民健康保險費、滯納金及利息等案件，移送本署所屬各行政執行處強制執行，其執行名義為何？決議即傾向認為，為配合實務作法及便於計算滯納金，暫採甲說之第（二）說。即提案情形之執行名義為「直接依據法令」，依行政執行法第十一條第一項第三款規定，應另以書面通知限期履行。 8.

(16) 政處分後，將法令所定之義務「具體化」後，行政處分相對人始受該等法義務之拘束，倘人民對於該等法律效果有所不服，即可以該行政處分為標的，循相關行政爭訟程序救濟，以保障其權利。學者指出，行政執行法第 11 條第 1 項前段仍規定依法令負有公法上金錢給付義務，乃係立法機關參考舊法所產生之疏失，所謂依法令規定而為強制執行之情形，應僅存在於即時強制。至於同法第 18 條對擔保人之強制執行，實為依對義務人原執行名義之延續執行；而強制執行法第 119 條第 2 項（為行政執行法第 26 條所準用）之逕對第三人強制執行，亦須透過執行機關核發相關強制命令. 政治大. （扣押命令、收取命令等），始得強制執行，似仍以具體行政處分為執行 11. 名義。. 立. 本文以為，上述看法各有所據。然就公法上金錢給付義務確定發生後. ‧ 國. 學. 之情形而言，後續可能面臨行政強制執行之措施，動輒影響人民之財產、. ‧. 名譽及人身自由等重大權利，故在相關義務發生之環節上，似應從嚴解釋，. y. Nat. 以保障人權。因此，公法上金錢給付義務之發生，除有法令依據外，在移. er. io. sit. 送行政執行之場合，似宜有行政機關本於法令所作成之具體行政處分為執行名義，較為妥適。且事實上，即便實務上承認若干如健保費、勞保費等. al. n. v i n Ch 公法上金錢給付義務乃直接依據法令而產生，但行政機關所開立之繳款書， engchi U 已然具備行政處分之特徵，矧法律亦定有相當之救濟程序，故實際上與以行政處分作為執行名義之情形無異。二、依行政處分主管機關之行政處分而生之公法上金錢給付義務，厥為實務上最大宗之執行名義，所謂行政處分，即行政程序法第 92 條第 1 項、訴願法第 3 條第 1 項所定義者。而因公法上金錢給付義務，特徵在於一定金錢之給付，故得移送行政執行機關執行者，應為「下命處分」類型 12，舉凡稅捐機關 11 12. 蔡震榮，註 2 書，頁 122-123。學理上對於移送行政執行機關執行之行政處分，其性質是否一定為「下命處分」？尚有爭論。 9.

(17) 之核定稅額通知書（繳款書）、罰鍰裁處書、警察或監理機關之罰鍰處分書、各縣市政府主管機關之處分書等，均為此類之執行名義。又行政執行實務上，對於主管機關所移送執行之行政處分，行政執行機關於立案審查時，多本於形式外觀原則，僅需綜合觀察其意旨，判別是否符合行政處分之法定要件，此觀法務部 98 年 4 月 20 日法律字第 0970031856 號函要旨即謂：「行政機關所為之答覆，是否為重複處分或第二次裁決，應從外觀上審視其是否具備行政處分之形式，或是否有救濟途徑之教示方法，並參酌當事人所主張之事由及機關對外所表示之內容，綜合觀察認定之。查勞. 政治大序法第 96 條有關行政處分應記載事項之規定，非僅係觀念通知，得以之立工保險局以限期繳納函請高雄市政府繳納勞保補助款，客觀上符合行政程. 作為移送行政執行之依據。」至於該等行政處分是否合法、妥當，則尊重. ‧ 國. 學. 作成處分機關之權責，如遇義務人有所疑義時，則請處分機關查復處理。. ‧. 三、依法院裁定. y. Nat. 有學者認為，在此所謂「法院之裁定」，係指因法院所為裁定而發生公. er. io. 13. sit. 法上金錢給付義務者而言，凡經由法院裁定處罰之決定，均得為執行名義。然實際上，因法院裁定而產生公法上金錢給付義務者，摒除刑事罰之. al. n. v i n Ch 罰金性質不論，多半係規範在訴訟法當中，在人民違反訴訟法相關規定時， engchi U. 由法院依法作成裁定處違反者罰鍰，如民事訴訟法第 249 條第 3 項（原告所提之訴在法律上顯無理由）、第 303 條第 1、2 項（證人經合法通知無正當理由而不到場）及行政訴訟法第 148 條第 1 項（證人不陳明原因而拒絕證言）、第 169 條第 1 項（第三人無正當理由不從提出文書之命）等是。惟此等具司法性之罰鍰處分，實務上受理強制執行之機關係地方法院之民事執行處，非行政執行分署；而行政執行分署所受理之案件中係以法院裁定為執行名義者，最主要者乃為行政法院或地方法院行政訴訟庭所為假扣. 13. 參黃俊杰，註 8 書，頁 63。黃俊杰，公法上金錢給付義務執行之要件，月旦法學教室第 104 期，2011 年 6 月，頁 38。 10.

(18) 押之裁定，即行政機關為保全公法上金錢給付之強制執行，依行政訴訟法第 293 條、第 294 條規定所聲請之假扣押14。. 第二項行政執行機關之制度沿革與性質關於公法上金錢給付義務之執行，在舊行政執行法之規範設計，並無相關法定程序可資遵循，透過早年之多則司法解釋，或可明瞭相關之規範態度：司法院院解字第 3308 號：「行政官署依法科處之罰鍰或類似罰鍰之罰金除法令別有規定外不得就人民財產強制執行。」院解字第 3629 號：「行. 政治大制執行外應由該管官署依法令所許適當之方法追繳。」大法官釋字第 16 立政官署依法科處之罰鍰或類似罰鍰之罰金除法令別有規定得就其財產強. ‧ 國. 學. 號：「強制執行法施行後，強制執行僅得由法院為之。行政官署依法科處之罰鍰，除依法移送法院辦理外，不得逕就抗不繳納者之財產而為強制執. ‧. 行。本院院解字第三三零八號解釋，仍應適用。」釋字第 35 號：「對人民. sit. y. Nat. 財產為強制執行，非有強制執行法第四條所列之執行名義，不得為之。行. er. io. 政機關依法科處罰鍰之公文書，如法律定有送由法院強制執行或得移送法. n. 院辦理者，自得認為同法第四條第六款所規定之執行名義，否則不能逕據 a v 以為強制執行。」. i l C n hengchi U. 由上可知，在過去法制未備之時代，公法上金錢給付義務若屆期不履行，行政機關所為科處罰鍰之決定，尚無法作為執行名義，而必須法令依據，始得對人民為強制執行，且具有強制執行權限者，亦僅有地方法院民事執行處。惟此種移送法院強制執行之機制，並不合乎行政法之法理，觀之司法院大法官釋字第 289 號解釋文所謂：「稅法規定由法院裁定之罰鍰，其處理程序應以法律定之，以符合憲法保障人民權利之意旨。本院院解字第三六八五號、第四○○六號解釋及行政院於中華民國六十一年十月十一日 14. 關於公法上金錢債權之保全，稅捐稽徵法第 24 條第 1、2 項及關稅法第 48 條第 1、2 項規定，尚有禁止處分、免供擔保聲請假扣押之保全手段。 11.

(19) 修正發布之財務案件處理辦法，係法制未備前之措施，均應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」理由書亦稱：「國家因人民違反稅法而課處罰鍰，雖屬行政處分性質之行政秩序罰，惟基於立法政策之考量，亦非不可於稅法規定由法院以裁定為之。法院依此規定所應處理之罰鍰裁定案件，乃為民事、刑事訴訟案件以外之其他訴訟案件，而由於法院組織法修正前，普通法院管轄之訴訟案件，僅有民事與刑事兩種，實務上依本院以往解釋將之歸於刑事訴訟程序處理，並由行政院於中華民國四十三年十月二日發布財務案件處理辦法為處理之準據，實為法制未完備前之. 政治大之罰鍰，其處罰及救濟程序自應以法律定之，以符憲法保障人民權利之意立. 不得已措施，此種情形不宜任其長久繼續存在。上述稅法規定由法院裁定. 旨。」此解釋雖係針對違反稅法相關規定之行政不法案件，以其裁罰權行. ‧ 國. 學. 使由法院為之提出指摘，然關於裁罰後之受理強制執行機關，亦應同有檢. ‧. 討之餘地；且以往地方法院辦理是類案件，其績效不良、成效不彰，往往. y. Nat. 僅流於形式。學者即指出，此種由法院兼理公法上金錢給付義務強制執行. er. io. sit. 事件之模式，將造成事權不集中、執行效率不一及執行成本過高等問題15。有鑑於此，法務部於 72 年間組成「行政執行法研究修正委員會」，針. al. n. v i n Ch 對現行法之缺失，通盤檢討、研擬修正，於 87 年 11 月 11 日完成行政執 engchi U 行法之修正，其中將公法上金錢給付義務之強制執行業務，在法務部之下. 設行政執行署及所屬各地行政執行處（自 101 年起改制為分署）為專責機關統籌辦理16。以現階段公法上金錢給付義務執行機關而言，行政執行署及所屬各分署既隸屬於法務部、行政院下，在組織性質上自為行政機關而非司法機關. 15 16. 蔡震榮，註 2 書，頁 43。機關沿革詳情：法務部行政執行署網站， http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=255533&CtNode=6098&mp=030，最後瀏覽日期：2016 年 12 月 14 日。 12.

(20) 無疑，故自無所謂司法獨立原則之適用，而應遵循行政一體之原理 17。而行政執行分署在辦理執行案件過程中，所核發之到場通知書、執行命令、拍賣公告、拘提或管收聲請書等，均係以機關之名義發文，如相關執行命令具備行政處分之要件者，則為執行分署所作成之行政處分，如對之有所不服，則依法可循聲明異議、訴願及行政訴訟程序救濟 18。與法院民事執行處相較，法院為司法機關，其民事執行處所辦理者雖非核心審判事務而屬司法行政事項，惟對於由司法事務官署名核發之執行命令，當事人如不服該等執行命令，則係依強制執行法第 12 條規定，以強制執行法上之聲. 政治大令應屬強制執行法上之司法命令性質，而與法務部行政執行署所屬各分署立. 明異議救濟之，如再有不服，則循民事抗告程序辦理，足見，此等執行命. 學. ‧ 國. 之命令屬行政處分性質不同。. 第三項法源依據. ‧. 一、行政執行法. sit. y. Nat. 行政執行機關執行職務時，主要之法源依據，厥為行政執行法，因本. er. io. 論文所探討者聚焦於公法上金錢給付義務之強制執行，故所指行政執行法，. n. 即為其第一章總則及第二章公法上金錢給付義務之執行部分。 a v 二、強制執行法. i l C n hengchi U. 而行政執行機關所辦理之事項，與法院所執掌之民事強制執行事務極為類似，故行政執行法於第 26 條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」舉凡動產、不動產、其他財產權之強制. 17. 18. 關於公法上金錢給付義務之執行移由法務部所屬機關辦理之緣由，有文獻指出：「因立法者對一般行政機關之不信任及遷就政治經濟現實，一則希望由行政機關自力執行，以符合行政法法理，但又不規定由原處分機關負責公法上金錢給付義務之強制執行；二則想要保障義務人人權，卻又不採取強調司法權及人權保障之英美法系由法院執行之制度，而係將行政執行權賦予法律人才最多之法務部，並在其下成立行政執行署所屬行政執行處（分署）。」可謂有別以往之創新模式。參王金豐，台灣行政執行組織與制度之政經分析，2001-2016—以公法上金錢給付義務案件為中心，國立台灣大學社會科學院政治學系政府與公共事務碩士在職專班碩士論文，2016 年 7 月，頁 35。參行政執行法第 9 條、最高行政法院 97 年度 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議（三）決議。 13.

(21) 執行等行政執行法未規定之事項，在性質容許之範圍內，均準用之。三、行政程序法前已述及，行政執行機關在性質上為行政機關，其相關執行程序，自應有行政程序法之適用，故無論行政程序法之程序或實體規定，原則上應均有適用餘地，關此，行政程序法之主管機關法務部亦表示，行政執行機關於辦理行政執行法之公法上金錢給付義務執行事件，其本質上係屬行政機關之行政行為，有關文書之送達，應直接適用行政程序法之相關規定19，可資參照。. 政治大強制執行法第 30 條之 1 規定：「強制執行程序，除本法有規定外，準立. 四、民事訴訟法. 用民事訴訟法之規定。」而依前述行政執行法第 26 條規定，上開條文於. ‧ 國. 學. 公法上金錢給付義務之行政執行程序，亦可適用，因此，當行政執行法及. ‧. 強制執行法均未明確規範之事項，於性質許可時，應有準用民事訴訟法相. y. Nat. 關規定之可能。又行政執行法第 17 條第 10 項亦規定：「行政執行處或義. er. io. sit. 務人不服法院關於拘提、管收之裁定者，得於十日內提起抗告；其程序準用民事訴訟法有關抗告程序之規定。」故此類事項，亦應適用民事訴訟法. n. al. 之規定。. Ch. engchi. i n U. v. 惟實務上發生問題者係，依強制執行法第 30 條之 1 規定：「強制執行. 19. 法務部 93 年 5 月 3 日法律字第 0930017451 號函略以：「……依行政程序法 (以下簡稱本法) 第七十四條第一項、第二項規定：『送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。 (第一項) 前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。 (第二項) 』，故行政機關基於行使公權力之行政行為所製作之文書，如以郵務人員為送達人且附送達證書時，倘郵務人員不能依本法第七十二條、第七十三條為送達者，自應優先適用本法上開規定，將文書寄存於送達地之地方自治、警察機關或郵政機關，無再輾轉準用民事訴訟法等其他規定之必要。至於有關本部法務部行政執行署所屬各執行處辦理行政執行法之公法上金錢給付義務執行事件，其本質上係屬行政機關之行政行為，且行政執行法第二十六條準用規定應僅限於執行行為性質相近能準用強制執行法及民事訴訟法者，至於文書之送達則不在準用之列。準此，本件有關送達部分，本法既有完整規定，自應直接適用本法第一章第十節之相關規定 (參見最高法院九十三年度台抗字第一一八號裁定、九十二年度台抗字第四八四號裁定及本部行政程序法諮詢小組第十六次會議結論) ……」。 14.

(22) 程序，除本法有規定外，準用民事訴訟法之規定。」此準用範圍包含民事訴訟法關於送達之規定20，復因行政執行機關性質上既為行政機關，且行政執行程序為行政程序之一環，應有行政程序法之適用，其範圍亦包含了該法關於送達之規定21，然當兩者有所衝突時，應如何予以調和適用，即有爭議，因民事訴訟法及行政程序法關於寄存送達之生效時間點，有所差異，前者係自寄存之日起經十日發生效力（民事訴訟法第 138 條第 2 項參照）；而後者，則未明確規範寄存送達之生效時點，而法務部認為，法文既稱「以為送達」，自應以寄存之日視為收受送達之日期，而發生送達之. 政治大但最高法院 93 年度台抗字第 649 號裁定則指出：「民事訴訟文書之寄立. 效力22。. 存送達，依民國九十二年二月七日修正公布、同年九月一日施行之民事訴. ‧ 國. 學. 訟法第一百三十八條第二項規定，自寄存之日起，經十日發生效力，此因. ‧. 應受送達人未必能即時領取訴訟文書而知悉其內容，故特設此規定以保障. y. Nat. 其權益。行政執行行為屬廣義的行政機關之行政行為，行政執行機關因行. er. io. sit. 政執行行為而須送達行政執行文書時，應適用行政程序法第一章第十一節送達之規定，而無依行政執行法第二十六條準用強制執行法第三十條之一，. al. n. v i n Ch 再準用民事訴訟法有關送達規定之餘地。惟有關行政執行文書寄存送達之 engchi U 生效日期，行政程序法雖未如前述民事訴訟法增設第一百三十八條第二項 20 21 22. 民事訴訟法第 123 條至第 153 條之 1。行政程序法第 67 條至第 91 條。法務部 95 年 8 月 21 日法律字第 0950028034 號函略以：「……次按行政程序法第 74 條第 1 項規定：『送達，不能依前 2 條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。』其既稱「以為送達」，自應以寄存之日視為收受送達之日期，而發生送達之效力（本部 92 年 10 月 1 日法律字第 0920034228 號函、93 年 4 月 13 日法律字第 0930014628 號函參照），此參諸行政訴訟法第 73 條亦有相同規定，最高行政法院 95 年度裁字第 01380 號裁定、95 年度裁字第 01310 號裁定、 95 年度裁字第 00964 號裁定略以：『……依行政訴訟法第 73 條規定寄存送達者，於合法寄存送達時即發生送達效力，……』益加可證。至於民事訴訟法第 138 條第 2 項規定：『寄存送達，自寄存之日起，經 10 日發生效力。』查上開規定係於 92 年 2 月 7 日修正公布時所增訂，係就民事訴訟法所定寄存送達之生效日期另為特別規定，而行政程序法於 88 年 2 月 3 日公布斯時民事訴訟法並無上開規定，嗣後民事訴訟法修正後，行政程序法亦未就此另有修正，故有關行政程序法第 74 條規定寄存送達之生效日期，本部見解尚無變更。」 15.

(23) 規定，但基於保障應受送達人權益之同一理由，解釋上應認為有上開規定之類推適用，而不能一如往昔，仍解為將文書寄存時，自生送達之效力。」可知，其雖肯定行政執行程序應適用行政程序法關於送達之規定，惟因該法關於寄存送達之生效時間點並未明文，然鑑於寄存送達屬「擬制送達」之形態，應受送達人未必能即時領取文書而知悉其內容，故本於保障應受送達人權益之同一目的，認應類推適用民事訴訟法關於「自寄存之日起，經十日發生效力」之規定23。探討於此，可知行政執行機關屬行政機關性質，但所執掌者，卻又有. 政治大其以本論文所探討之對人強制執行措施及其救濟途徑之層面，更有諸多待立. 司法行政性質，於適用法源上，難免因法規錯綜，造成扞格齟齬之虞，尤. 探討解決之問題，以期法律之適用更趨合理、妥當。. ‧ 國. 學. 五、刑事訴訟法. ‧. 行政執行法第 17 條第 12 項規定：「拘提、管收，除本法另有規定外，. y. Nat. 準用強制執行法、管收條例及刑事訴訟法有關訊問、拘提、羈押之規定。」. er. io. sit. 由於拘提、管收等事項，涉及人身自由之侵害，故除行政執行法之規定外，為加強人權保障及正當法律程序之落實，故於性質容許之範圍內，準用刑. al. n. v i n Ch 事訴訟法等規定。蓋刑事訴訟法對於相關應踐行之程序（如訊問）規定較 engchi U 為周密，其嚴謹度亦較高，有利於落實義務人權益之保護。. 第四項小結綜上所述，公法上金錢給付義務之執行機關，從法院民事執行處更迭為法務部行政執行署所屬各分署，由司法機關變易為行政機關執行，所適用之法律由原來之強制執行法，增添了行政執行法、行政程序法、刑事訴 23. 關此爭議問題，文獻上有認為所謂類推適用係法律漏未規定，始比附援引性質相類似之法律規定，以填補其漏洞，揆諸本法關於送達一節，係仿傚 92 年 2 月 7 日修正公布前之民事訴訟法所制訂，修正前之民事訴訟法關於寄存送達，最高法院亦採自寄存當日發生效力之見解23，既如此，又豈漏未規定？從而，前揭最高法院 93 年度台抗字第 649 號民事裁定之類推適用見解，其理論基礎似有可議。黃有文，行政機關送達行政文書之研究—以行政程序法為中心，輔仁大學法律學系碩士在職專班碩士論文，2016 年 7 月，頁 135-136。 16.

(24) 訟法等其他規定，其法律之適用，將益趨複雜。而文獻上有以日本為例，分析在現在法治國家，就行政義務履行確保制度，應採「司法權強化」抑或「行政權強化」？一方面，主張以「司法執行」為基礎而強化司法權導向者認為，有關行政執行或行政制裁應採「歐美類型」，由法院科處並執行，或行政主體對行政義務不履行者，依民事訴訟程序請求法院判決予以強制執行該行政義務，方符合「司法國家」理念。另方面，主張強化行政權為導向之改革論者，則認為應制定統一之「行政執行法」及「行政處罰法」，朝強化行政執行或行政制裁之制度著手，. 政治大與我國公法上金錢給付義務之執行機關沿革發展脈絡相似。本來，行政機立. 一切賦課處分及其執行均由行政機關為之，方能確保行政實效 24。此正巧. 關基於自力執行原則25，原可自行以公權力實現公法上金錢債權，但過去. ‧ 國. 學. 法制未備，故由司法機關代為執行之，而現階段制度基於事權統一考量，. ‧. 由隸屬於行政院之法務部法務部行政執行署所屬各分署執行，然相關強制. y. Nat. 執行程序，實與民事強制執行程序高度重疊，雖行政執行機關深具職權進. er. io. sit. 行色彩，但所踐行之執行程序仍大致相同。然在執行過程中，如有侵害義務人權利之情事，由於適用法律規定有異之故，其權利救濟途徑自有不同，. n. al. C 並將影響其救濟之效率與實益。. hengchi. i n U. v. 第二節所應遵循之法則及得採行之強制措施第一項所應遵循之法律原則一、比例原則比例原則無論在憲法及行政法上，均屬至為重要之原則，一般認為憲 24 25. 劉宗德，行政上法執行制度之合法性論議，月旦法學雜誌第 225 期，2014 年 2 月，頁 110-112。關於自力執行原則及行政執行機關與移送機關之分工，可參法務部 103 年 2 月 21 日法律字第 10303502140 號函：「……按公法上金錢給付執行事件，其本質為行政機關之自力執行，原處分機關本應具有自為執行之權限，僅因考量事權統一及民眾權益之保障等因素，故法律規定公法上金錢給付義務之執行由主管機關移送本部行政執行分署執行。因此，在行政執行事件之程序中，執行機關與移送機關間，乃同屬行政權之作用，共同追求公權力之實現，僅係不同機關在不同階段當中之角色分工不同……。」 17.

(25) 法第 23 條可為該原則之依據，而具體化之內涵，則規定在行政程序法第 7 條26：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」可資參照。而行政執行程序，尤屬注意比例原則之遵循，此由行政執行法特於第 3 條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」本條文後段即為比例原則之精神 27，且同法施行細則更針對其中所謂「以適當. 政治大即於行政執行時，應依下列原則為之：一、採取之執行方法須有助於執行立之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度」者，規範明確之定義，亦. 目的之達成。二、有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義. ‧ 國. 學. 務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。三、採取之執行方法所造. y. Nat. 3 條參照）。. ‧. 成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡（行政執行法施行細則第. er. io. sit. 除了上述總則性之規範外，關於公法上金錢給付義務之行政執行部分，相關規定亦寓有比例原則之精神，舉凡行政執行法第 17 條第 2 項：「前項. al. n. v i n Ch 義務人有下列情形之一者，不得限制住居：一、滯欠金額合計未達新台幣 engchi U. 十萬元。但義務人已出境達二次者，不在此限。二、已按其法定應繼分繳納遺產稅款、罰鍰及加徵之滯納金、利息。但其繼承所得遺產超過法定應繼分，而未按所得遺產比例繳納者，不在此限。」針對限制住居此種干預遷徙自由權之強制措施，設有具體之條件限制，如未達法定標準，則禁止發動此等強制措施。且關於拘提、管收之聲請，行政執行法亦於同條第 3 項、第 6 項明定「而有強制其到場之必要者」、「而有管收必要者」之要件，同屬比例原則之體現。 26 27. 蔡茂寅、林明鏘、李建良、周志宏，行政程序法實用，4 版，2013 年 11 月，新學林，頁 27。洪家殷，因行政執行受限制出境之救濟--簡評台北高等行政法院九十七年度訴字第二二三八號判決，台灣法學雜誌第 128 期，2009 年 5 月，頁 3-4。 18.

(26) 而司法實務上，對於限制出境之救濟案件，亦多以比例原則為審查基準，其中最高行政法院 92 年度判字第 467 號判決要旨謂：「基於行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均 28衡，方符比例原則 (行政程序法第七條參照) 。準此，如海關已就受處分人『相當於應繳金額之財產』，通知有關機關不得為移轉或設定他項權利者，自不宜再為限制受處分人出境之處分。」可資參照。此外，比例原則在個別法規之解釋、適用上，固應隨時遵循注意，其. 政治大施之比例原則檢驗，由於個案案情不同，執行機關毋寧應依法作最適宜之立於立法層面尤然，目的在使人民不受立法機關過度侵害。行政執行強制措. 裁量，方符個案正義，尤其應將目前社會之經濟環境及工商活動列入考量。. ‧ 國. 學. 至於制度層面之比例原則檢驗，有文獻綜合行政執行案件相關統計數據，. ‧. 自法律經濟分析觀點，逐步檢視行政執行拘提、管收等強制措施是否符合. y. Nat. 比例原則，其結論認為，今日台灣社會所顯示人民守法意願低落、行政執. er. io. sit. 行投資報酬率普遍偏低之環境中，似能為拘提、管收制度在比例原則之合理性提供更高之說服力29。. n. al. 二、正當法律程序原則. Ch. engchi. i n U. v. 正當法律程序原則(Due process of law)，起源於英國 1215 年大憲章有關陪審制及人身保護令狀之規定，即任何人不得為自己事件之裁判者及任何決定必須聽取當事人陳述，以確保其「行為之公平」（acting fairly）；而美國於其 1791 年憲法修正案第 5 增修條款中亦採用本原則，明定聯邦非依正當法律程序，不得剝奪人民之生命、自由及財產，1867 年更於第 14 增修條款中明定適用於各洲。經判例之發展，本原則包含了程序合法性與. 28 29. 黃俊杰，談納稅者之拘提管收，稅務旬刊第 1929 期，2005 年 4 月，頁 32。胡天賜，從法律經濟分析觀點探討我國強制執行法上拘提管收制度之合憲性，台灣本土法學雜誌第 47 期，2003 年 6 月，頁 50-60。 19.

(27) 實質正當性30。釋憲實務上，釋字第 708 號解釋理由書開宗名義指出：「人民身體自由享有充分保障，乃行使其憲法上所保障其他自由權利之前提，為重要之基本人權。故憲法第八條第一項即明示：『人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。』是國家剝奪或限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之依據外，尚應踐行必要之司法. 政治大第六三六號解釋參照）。又人身自由係基本人權，為人類一切自由、權利立程序或其他正當法律程序，始符合上開憲法之意旨（本院釋字第五八八號、. 之根本，任何人不分國籍均應受保障，此為現代法治國家共同之準則。故. ‧ 國. 學. 我國憲法第八條關於人身自由之保障亦應及於外國人，使與本國人同受保. ‧. 障。」可知在行政執行之領域裡，尤其管收手段涉及人身自由之干預，因. y. Nat. 此特應重視正當法律程序之落實，在不少規定中，均能窺見程序合法性之. er. io. sit. 身影，如行政執行法第 17 條第 6 項：「行政執行官訊問義務人後，認有下列各款情形之一，而有管收必要者，行政執行處應自拘提時起二十四小時. al. n. v i n C h、第 7 項：「義務人經通知或自行到場，經內，聲請法院裁定管收之……」 engchi U. 行政執行官訊問後，認有前項各款情形之一，而有聲請管收必要者，行政執行處得將義務人暫予留置；其訊問及暫予留置時間合計不得逾二十四小時。」第 9 項：「法院受理管收之聲請後，應即訊問義務人並為裁定，必要時得通知行政執行處指派執行人員到場為一定之陳述或補正。」等，其中「行政執行官訊問義務人後」、「法院受理管收之聲請後，應即訊問義務. 人」，即在於使義務人有陳述意見之機會，以便對於不利事證為辯解，而「二十四小時內」、「聲請法院裁定管收之」，顯係源自於憲法第 8 條之誡命訴求，至義務人自行到場者，如認有聲請管收之必要，亦先應將之「暫 30. 李惠宗，憲法要義，7 版第 1 刷，2015 年 9 月，元照出版有限公司，頁 165-166。 20.

(28) 予留置」後，再向法院聲請管收，此則類似於刑事訴訟上之拘捕前置原則 31. 。此外，因管收與羈押同屬於限制人身自由之強制處分，而相關之程序. 機制（如：訊問），現行行政執行法尚乏具體規定，故為確保程序合法性並期周延，行政執行法第 17 條第 12 項即規定：「拘提、管收，除本法另有規定外，準用強制執行法、管收條例及刑事訴訟法有關訊問、拘提、羈押之規定。」亦屬行政執行正當法律程序原則之展現。此外，堪稱為正當法律程序具體態樣之「聽審請求權」，原為保障人民訴訟權之下位概念，首見於已故大法官蘇俊雄，於釋字第 393 號解釋所提. 政治大執行程序正當性之判斷標準。其內涵包括：請求資訊權（閱卷權）、請求立不同意見書。此原則亦與正當法律程序之落實，密切相關，足以作為行政. 表達權（陳述意見機會）、請求注意權（知悉理由權）。其中，義務人陳述. ‧ 國. 學. 意見之權利，是執行機關採取強制措施前最應注意落實者，在稅捐稽徵程. ‧. 序限制出境之情形，學者指出我國實務運作上，由於不希望打草驚蛇，故. y. Nat. 限制出境前並未給予相對人陳述意見之機會，反映出我國租稅法制寓有濃. er. io. sit. 厚「國庫主義」之傾向，而忽略程序權利之保障 32。然在行政執行實施限制住居之場合，由於行政執行法第 17 條第 1 項尚定有與限制住居並列之. al. n. v i n Ch 「提供擔保」及「限期履行」等執行手段，故基於比例原則之要求，不宜 engchi U 驟然對義務人限制住居，必給予漸進式之命義務人到場報告（行政執行法. 第 14 條）、提供擔保及限期履行均未果後，始考慮實施限制住居，且實務上採取限制住居之法定事由，最常見者為行政執行法第 17 條第 1 項第 5 款、第 6 款之「經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告。」「經合法通知，無正當理由而不到場。」乃至於第 4 款之「於調查執行標的物. 31. 32. 黃朝義，刑事訴訟法，4 版，2014 年 9 月，新學林，頁 202-203。所謂「拘捕前置原則」，係指關於刑事犯罪嫌疑人，必須先經合法拘提或逮捕之程序後，方得以聲請羈押，申言之，即拘提或逮捕所憑藉之事證，必須與羈押所憑藉之事證相同始可。轉換至行政執行程序，當義務人自行到場經行政執行官訊問後，決定暫予留置之事證與理由，必須與後續聲請管收之事證與理由相同，兩者間不得顯無關連。范文清，論欠稅限制出境之合憲性，東吳法律學報第 27 卷第 2 期，2015 年 10 月，頁 53。 21.

(29) 時，對於執行人員拒絕陳述。」等構成要件，均以義務人經通知到場陳述而不到場為前提，故實質上業已給予其陳述意見之機會，在制度設計上，已較稅捐稽徵法第 24 條規定，更顧及正當法律程序之保障。此外，因行政強制執行事件，多有涉及義務人人身自由等重要基本權利之限制，必須遵循憲法對人身自由之法定機關與法定程序之保障，對於逮捕（或行政執行之留置）、拘禁與處罰等侵及人身自由之高權行為，分別由司法機關、警察機關與法院執掌，此類限制人身自由之法律依據及強制措施，必須符合公平正義與實質正當法律程序之要求33。. 政治大等號解釋）中，關於「非刑事」人身自由拘束之程序要求，例如：（一）立. 文獻上亦有歸納出歷來大法官解釋（釋字第 166、251、384、588、636. 幾近絕對之法官保留；（二）法律保留—程序與實體原因應以法律定之；（三）. ‧ 國. 學. 高標準的「法律明確性」要求；（四）逮捕拘禁應由「司法或警察機關」. ‧. 為之，但任何法律授權之主管機關，原則上應可符合此條件；（五）當事. y. Nat. 人事前、有效之程序參與權；（六）接近刑事訴訟之程序保障，包括決定. er. io. sit. 前之答辯防禦權；（七）應適用比例原則，不得逾越必要程度；（八）不定期拘禁可能有違憲之嫌疑等 34。足以作為「正當法律程序」落實於立法政. n. al. C 策上或行政權行使上之準則。三、明確性與誠實信用原則. hengchi. i n U. v. 按行政程序法第 5 條規定：「行政行為之內容應明確。」第 8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」即所謂行政法上之明確性原則與誠實信用原則。前者，在行政法領域中，係指各項行政作用之方式，其內容應明確、可能並合法 35；後者，原為民法上之概念（民法第 148 條第 2 項），向來為公法領域所引用，指各項行政 33 34. 35. 張永明，欠債大王的人身自由，月旦法學教室第 38 期，2005 年 12 月，頁 6。廖元豪，不夠司法，又太過司法--移民收容程序之檢討，月旦法學雜誌第 204 期，2012 年 5 月，頁 39。吳庚，行政法之理論與實用，14 版，2016 年 9 月，三民，頁 71-72。 22.

(30) 行為，其權利之行使與義務之履行，均應依誠實信用之方法為之，實例如：主管機關限期命工廠改善污染環境情形，卻在改善期限屆滿前，即對工廠負責人裁處巨額罰鍰，應屬違反誠信原則36。而在行政執行程序之落實方面，行政執行機關核發之命到場報告之命令、扣押命令等，均應明確記載義務人滯納之公法債務內容（如種類、年度、數額）、理由及適用之有關法令等具體資訊，使義務人明瞭所面臨之強制措施之基礎事實與法律依據，如台北高等行政法院 101 年度訴字第 62 號判決中，針對行政執行機關限制出境措施是否違反明確性原則之審查上，. 政治大書面作成之行政處分，自須記載一定之事項，以表彰其決定的內容及其他立. 略以：「……行政處分必須具有外觀上足以認識其內容的表現形式，是以. 重要事項。行政程序法第 96 條第 1 項第 2 款即規定：『行政處分以書面. ‧ 國. 學. 為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……』. ‧. 惟規定規範目的在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事. y. Nat. 實認定及裁量之斟酌等因素，以判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起. er. io. sit. 行政救濟可以獲得救濟之機會，所以書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分之原因事實及依. al. n. v i n Ch 據法令判定之，而非必須將相關法令及事實全部加以記載，始稱適法。觀 engchi U. 之被告 100 年 4 月 8 日對原告限制出境的通知函文內容，已載明『因通達國際股份有限公司欠繳稅捐及罰鍰等新台幣 42,846,323 元，已達限制出境金額標準，台端為該公司清算人，已依法轉請內政部入出國及移民署限制出境在案，請查照。依據本部台灣省北區國稅局 100 年 4 月 6 日北區國稅繳字第 1000020005 號函及稅捐稽徵法第 24 條第 3 項規定辦理。』等語，客觀上完整表達被告決定限制出境的內容、理由及法令依據，原告以原處分未載明欠稅之年度、金額計算方式、限制出境起迄時點，指摘原處分違反明確性原則，並不足取……」可知行政執行機關在採取限制住居強制措 36. 吳庚，註 35 書，頁 57-58。 23.

(31) 施時，僅需客觀上完整表達其內容、理由及法令依據，即無違明確性，毋庸鉅細靡遺地列載所有細節事項。又行政執行機關命義務人到場報告後，如對法律上不負義務之第三人，告以錯誤訊息而誘使其書立擔保書，以確保義務人公法債務之履行；或依法對義務人核發命提供擔保、限期履行之命令後（行政執行法第 17 條第 1 項），不待期限屆至，旋即對義務人予以限制住居，則行政執行機關此舉恐與誠實信用原則相悖。四、權利保護原則. 政治大管道，法諺有云「有權利，必有救濟」，即明斯旨。人民在面對來自於行立法治國家之要素之一，在於凡受國家公權力侵害者，皆應賦予其救濟. 政機關之侵害時，憲法第 16 條之訴訟權不僅是保障其通往法院之救濟管. ‧ 國. 學. 道，並應保障其有效之法律救濟、受有效之權利保護 37。凡此，即攸關訴. y. Nat. 利保護、具有實效之權利保護及公平審判程序38。. ‧. 訟基本權保障問題，論者並歸納其應有之內涵，包括：盡可能無漏洞之權. er. io. sit. 而公法上金錢給付義務之行政執行事件，往往涉及義務人人身自由、居住遷徙、財產、名譽、隱私等權利之侵害，屬高度干預基本權利之行政. al. n. v i n Ch 作用類型，其行使之過程中，勢必侵害義務人之單一或是複數權利。例如： engchi U. 行政執行機關為執行義務人之薪資，而對其任職之公司核發扣押命令，依社會通念觀察，此等執行措施非但侵害了義務人之財產權，亦因扣押命令須寄送義務人任職公司辦理扣押薪水作業，而使得義務人之名譽同時受到侵害39。本於有權利即有救濟之法理，以及憲法第 16 條規定保障人民訴訟基本權之意旨，自應使人民對於行政執行機關侵害其權利時，具有妥適之 37. 38 39. 陳淑芳，對行政執行行為不服之第一次權利保護—評最高行政法院 94 年度裁字第 1228 號裁定，收錄於：行政法實務與理論（二），1 版，2006 年 11 月，元照出版有限公司，頁 136-138。葛克昌，稅捐權利救濟之法治國要求，月旦法學教室第 99 期，2011 年 1 月，頁 114-115。實務上，台北高等行政法院 96 年度簡字第 773 號有關行政執行事務事件中，義務人即以執行機關對其實施扣押薪津之執行措施，造成其名譽受損為由，訴請執行機關賠償其名譽損害。訴請國家賠償實務案例探討：黃俊杰，納稅者權利保護，2 版，2008 年 1 月，元照出版有限公司，頁 297-298。 24.

(32) 救濟途經。而行政執行法於第 9 條所規範之聲明異議程序，即在於賦予義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前向執行機關聲明異議之權利，以除去對其不法或不當之侵害、保護其權利，是為第一次權利保護程序；同法第 10 條並規定：「行政執行，有國家賠償法所定國家應負賠償責任之情事者，受損害人得依該法請求損害賠償。」提示應權利受侵害而致生損害之人民，得循國家賠償程序，請求損害賠償，彌補其損失，是為第二次權利保護程序。. 政治大利於權利保護之闡釋，即對於主管機關就聲明異議程序所為之決定，能否立而司法實務上，對於上開行政執行法既有之聲明異議程序，作了更有. 進一步救濟之爭議上，最高行政法院 97 年度 12 月份第 3 次庭長法官聯席. ‧ 國. 學. 會議決議（三）採取肯定見解 40，即推翻以往僅講求「執行貴在迅速」之. ‧. 立場，而朝向義務人與利害關係人權利保障之一端傾斜，使行政執行之聲. sit. y. Nat. 明異議，得由客觀中立之司法機關加以審查其合法性。. io. al. n. 一、法源依據. er. 第二項所得採行之強制措施. C. i n U. v. hen hi 行政執行機關於辦理公法上金錢給付義務強制執行事件時，其行為法 gc. 上之依據，主要為行政執行法第二章關於公法上金錢給付義務之執行之規範（第11條至第26條），惟其規範甚為精簡，而大部分之行政強制執行措施，實與傳統上民事強制執行之方法並無二致，故或出於立法精簡之考量，行政執行法特於第26條規定，關於公法上金錢給付義務之執行，除本法另 40. 其決議要旨略以：「行政執行法第 9 條規定……旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」 25.