第四章 日本障礙者總合支援法之自立支援法制
第一節 障礙者總合支援法發展脈絡
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第四章 日本障礙者總合支援法之自立支援法制
第一節 障礙者總合支援法發展脈絡
日本障礙者自立支援法自2005 年制定、2006 年開始施行以來，因存在諸多 問題，而飽受日本身心障礙者界及社會各界的批評。也因此，經過多次檢討，終 於2012 年 6 月修正障礙者自立支援法，將其改名為障礙者總合支援法，總合支 援法亦為目前日本身心障礙者服務給付法體系的核心。本節試圖從障礙者總合支 援法的前身障礙者自立支援法立法前的相關的法制背景、障礙者自立支援法的立 法以及其法案要點談起，再帶出障礙者自立支援法的問題點及相應的障礙者總合 支援法成立，以了解障礙者總合支援法的立法脈絡。
第一項 障礙者自立支援法立法前的法制背景 第一款 社會福祉法制中的措施制度
「措施制度」（「措置制度」）是過去日本社會福祉制度中主要的服務供給型 態，若說日本二次戰後支撐整個社會福祉制度中服務供給的是「措施措施」，應 也不為過176。在社會福祉制度中所謂的「措施制度」，簡而言之，即由地方自治 體（又稱「措施權者」）為社會福利給付行政中的授益行政處分（措施決定）給 社福服務需求者（處分相對人），但地方自治體再將實際服務的提供委託給民間 社會福祉事業主體，由其等提供服務給付給受處分人（社福服務需求者），此公 權力委託稱為「措施委託」，委託人地方自治體則會支付「措施費」給受託的民 間社福事業單位。
措施制度與日本的社會福祉歷史有關。日本於二戰前，在社會福祉方面，比 起公部門的社福事業單位，民間興辦的社福事業單位（例如日本紅十字會、恩賜
176 成瀨龍夫，社会福祉措施制度の意義と課題，彦根論叢 309 號，1997 年 10 月，頁 73。
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財團濟生會、救世軍等）更為主流，但後來隨著經濟不景氣及戰事的爆發，民間 社福事業單位因財源惡化而不振。1945 年日本戰敗無條件投降，二戰結束，聯 合國最高司令官總司令部（GHQ）接管日本，施行間接治理，並為去除日本過去 法制中的軍國主義及國家主義而在諸多領域發布各種「指令」。在社會福祉領域，
GHQ 也於 1946 年對日本政府提出了「社會救濟相關指令」（「社会救済に関する 覚書」），該指令揭示了四大原則，分別是「反歧視的平等原則」、「公私分離原則」、
「國家責任原則」、「最低生活保障原則」。對於戰後的社會福祉，GHQ 基於國家 責任原則，將實施責任歸於國家，此外，公私分離的原則也體現在戰後新日本憲 法第89 條中，依照該條文規定，「公款以及其他國家財產，不得為宗教組織或團 體使用、提供方便和維持活動之用，也不得供不屬於公家的慈善、教育或博愛事 業支出或利用」177。但是如前所述，日本自戰前開始，在社會福祉領域就以民間 團體的服務居多，憲法第89 條的規定不但使民間社福事業單位無法得到公款補 助，財務狀況更加惡化，且就服務面而言，單憑公部門提供的社福服務，並不足 以應付戰後大量的社福及救濟需求。「措施制度」即是在此歷史脈絡中誕生，公 部門與民間訂定措施委託契約，藉由支付委託費的方式，從民間社福團體「購入」
服務給付提供給人民，如此一來既非轉嫁國家責任，也不違反憲法第89 條揭示 的公私分離原則178。
在措施制度下，行政機關作出行政處分而給付服務（民間社福團體代行）給 民眾的行為，可說是福利國家（社會國）基於憲法所要求的國家責任179所為的 行政行為，因此即使服務使用者（處分相對人）需負擔部分金額，負擔方式也是
「量能負擔」180。另外，措施制度有其優缺點，優點部分，例如緩解了日本國內 二戰後對於社福及救濟服務的大量需求、且使全國不論鄉村或都市社福的服務品
177 日本國憲法第 89 條，中文翻譯譯自日本國駐華大使館。參維基文庫：日本國憲法 https://zh.wikisource.org/zh-hant/%E6%97%A5%E6%9C%AC%E5%9C%8B%E6%86%B2%E6%B3%95
178菊池馨実，《社会保障法》，有斐閣出版，2014 年初版，頁 393。
179 例如日本國憲法第 25 條即規定：「I.全體國民都享有健康而文化的最低限度的生活的權利。II.
國家必須在生活的一切方面為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生而努力。」
180 河野正輝、東 俊裕，《障がいと共に暮らす―自立と社会連帯―》，放送大學教育振興会出版，
2009 年初版，頁 199。
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質都相差不大、以及保障了民間社會福祉事業主體的存續181；缺點部分，則有 服務使用者缺少選擇權及自主性（無法選擇想使用哪一家的服務）、受託的民間 社福事業主體欠缺市場機制下的良性競爭、公權力對於受託的民間團體的經營等 箝制過大182、廣泛肯認行政以供給量不足拒絕提供服務給付的裁量權183等，此 外在措施制度下服務使用者的服務受給權的權利性定位曖昧184，亦為措施制度 為論者所批判之處。
圖1. 措施制度185
第二款 從措施制度到支援費制度
措施制度雖是戰後日本社會福祉領域主要的服務供給型態，但有諸多問題，
已如本文前一款所述。因此日本開始有對戰後的社會福祉法制度進行根本改革的 議論，此是基於自決及自己選擇要何種福祉服務的使用者本位思想、公私部門適 當的功能分配、以及善加利用民間活力等理念，希望藉由規制緩和，使各種服務 供給主體能加入服務供給體系，增加服務供給量也擴大服務使用者的選擇肢，此
181成瀨龍夫，社会福祉措施制度の意義と課題，彦根論叢309 號，1997 年 10 月，頁 76-77。
182成瀨龍夫，社会福祉措施制度の意義と課題，彦根論叢309 號，1997 年 10 月，頁 78-82。
183加藤智章、菊池馨実、倉田聰、前田雅子，《社会保障法》，有斐閣出版，2014 第五版，頁 260。
184 針對措施制度下，人民申請給付而欲受措施處分的階段，人民是否有實體的權利此一問題，
雖然在日本法學界中以學者小川政亮提出的「實體的給付請求權」說為有力說，但行政機關如厚 生省等，則基於有權解釋，以行政的職權主義為依據，持「反射利益」說的立場，否定人民於此 時對於行政有請求作成措施處分的請求權，行政作成措施處分與否，端為行政權的自由裁量。參 成瀨龍夫，社会福祉措置制度の意義と課題，彦根論叢309 號，1997 年 10 月，頁 79。
185 出自菊池馨実，《社会保障法》，有斐閣出版，2014 年初版，頁 400。本文自行翻譯繪製。
措施對象（社福服 務需求者）
市町村（措施權者）
民間社福事業主體
（ex.社會福祉法人）
措施委託 受託 費用徵收
措施決定
服務提供
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外也藉由服務供給主體間的市場競爭來增進社會福祉服務的效率化及服務品質 的向上。也因此，在主要的改革方向上，是希望從過去的措施措施，改成使服務 使用者可依照自己的選擇，直接與服務提供者（各種社會福祉事業主體）締結契 約的方式186。
對這波改革而言，正式在社會福祉法制中的改革，乃始於1997 年的兒童福 祉法的修正及2000 年開始施行的介護保險法。再來，則是 2000 年 6 月，修正舊 社會福祉事業法而制定新的社會福祉法，與此同時也進行了其他社會福祉諸法的 修正，其中最大的改革，應屬身心障礙者社會福祉法制領域於2003 年 4 月開始 實施的「支援費制度」187。
日本身心障礙者領域中的「支援費制度」始於肢體障礙者福祉法、智能障礙 者福祉法。在支援費制度之下，國家或地方自治體（行政）從過去須給付社福「服 務」的型態轉變為給付服務所需的「費用」，相較於過去措施制度下，行政需提 供「服務」，但實際上是將「服務」以公權力委託給民間社福事業單位提供，並 由政府與社福事業單位訂定措施委託契約，支援費制度則是由服務使用者自行選 擇、決定要與哪家社福事業單位締結服務利用契約，行政不給付「服務」，取而 代之的是給付服務的「費用」給提供服務的社福事業主體。這種給付服務「費用」
的社福服務提供方式，係由介護保險188所導入，進而擴大應用到其他社會福祉 領域，而成為近期日本社會福祉領域中主要的社福服務提供型態189。
支援費制度的優點及特色主要在於與措施制度相反的諸點。例如尊重服務使 用者在社福服務中的自決權及選擇權（可自行選擇要要締結服務契約的對象）； 縮小公權力對於民間社福事業主體的干預及監督，公權力的責任從對個別事業體 的監督責任轉變成對於總體服務提供體制以及增進服務使用的推動及維護；服務 的利用比起過去要更加容易，服務使用者在整個體系中的權利性比起過去更加明
186加藤智章、菊池馨実、倉田聰、前田雅子，《社会保障法》，有斐閣出版，2014 第五版，頁 261。
187加藤智章、菊池馨実、倉田聰、前田雅子，《社会保障法》，有斐閣出版，2014 第五版，頁 261-262。
188 但因介護保險是社會保險，在介護保險中行政所給付給辦理介護保險服務的事業體的費用，
財源是來自於保險費，與身心障礙者社會福祉中的支援費制度財源為稅收並不相同。
189加藤智章、菊池馨実、倉田聰、前田雅子，《社会保障法》，有斐閣出版，2014 第五版，頁 261。
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確190等等191。此外，相對於措施制度中對於服務使用者的部分負擔額部分係採
「應能負擔」原則，支援費制度則因是以契約為基礎，服務使用者的部分負擔變 成取得服務的對待給付，國家即使分擔部分金額，也是基於「支援」的角色，服 務使用者因為是支付代價取得服務，因此對於其部分負擔額採取「量量負擔」有 其理論基礎192，這點與之後障礙者自立支援法受到的批判與隨後的修正有相當 大的關係，本文在此先說明之。
在圖1 的措施制度與圖 2 以障礙者自立支援給付例示的支援費制度中，雖然
在圖1 的措施制度與圖 2 以障礙者自立支援給付例示的支援費制度中，雖然