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電信自由化與 WTO 規範

在文檔中 中 華 大 學 (頁 50-54)

第三章 產業沿革、發展與現況分析

第一節 電信自由化與 WTO 規範

一、電信自由化定義

所謂「電信自由化」,係指在中立之監管單位負責之下,將電信之服務與產品開 放予一家以上之供應者,易言之,即在尊重電信服務市場價格機能,減少政府不必要 干預的前題下,將傳統獨占的電信服務業開放給其他廠商進入市場競爭,以建立公平 競爭的市場結構。(詹婷怡2000,頁 10;林石根 2004,頁 17)

二、全球電信自由化背景

電信業之所以形成獨占的原因,主要具有自然獨占的經濟性、國家主權的政治性、

普及服務的公益性及全程全網的技術性,因此,電信獨占時期的電信企業是由政府所 有並由政府出資以達成公共利益為目標的營運事業體。1980 年代以前,世界各國基 於國家通信安全,電信一向受到各國政府所管制,且電信服務具有自然獨占(natural monopoly)與網路外部性的特質,同時具有資金、技術密集及公共服務的特性,因此,

大多數國家的電信服務業多由政府或公營事業獨佔經營,屬於管制產業,基本上不存 在自由競爭。在電信科技尚未大幅躍昇以前,電信業者必須投入大量資本,建設基礎 網路與設置交換系統,進而提供電信服務,然其所能提供每一單位服務的變動成本低,

且設備只能供電信事業使用,因此,當時的電信產業結構具有規模經濟及沉沒成本 (sunk cost)的特性,電信服務業亦因用戶端間(end to end)之全程系統被視為不可分割 之單一個體。電信業屬於內銷性產業,其發展常侷限於一國一域,鮮有能成為跨國大 企業。電信服務具有雙重角色之特質,本身列居經濟活動之一,同時亦為其他經濟活 動重要的傳輸工具8(林石根 2004,頁 1)。隨著電信科技的進步,新技術使得通信設

8 黃立、李貴英、林彩瑜合著「WTO 國際貿易法論」,(元照出版有限公司,2002 年 6 月三版,頁 248;

張江波和索必成譯「貿易走向未來:世界貿易組織 (WTO) 概要(法律出版社,1999 年 6 月初版),頁

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備不再具規模經濟性或形成沉沒成本,用戶端間之全程系統在技術上喪失其不可分割 性,且電信加值服務與傳統之語音服務可由不同業者經營,產業的附加價值不斷增加,

打破了電信事業必須獨占經營的理論9(林石根2004,頁 16)。相關產品服務不再侷限 於傳統的電話系統;尤其無限通訊技術的發展迅速,使得區域網路與行動通信成為現 代生活不可或缺的一部份。

大約1980 年代中期,全球興起以打破獨占引入競爭為核心的電信自由化風潮,

在歐洲,1981 年英國國營電信-英國電訊公司(British Telecom,BT),配合執政黨之民 營化政策,立法將英國電訊公司(BT)民營化,1983 年開放第二家電信業者 Mercury 進入市場,1985 年開放行動電信業務,1989 年准許私有線路轉售,1991 年結束兩家 電信公司寡占的局面,全面開放英國電信業務。在美國,美國電報電話公司(AT&T) 成立於1876 年並獨占美國國內電信市場,1960 年代後期,市場進入 MCI、Sprint 等 競爭者經營長途電話及電路出租業務。1974 年美國司法部對於 AT&T 涉嫌獨占電信 服務市場提出反托拉斯訴訟,1981 年 AT&T 選擇庭外和解,AT&T 保留長途電話市 場的既有業務,也能進入電腦與資訊市場,惟須分割並退出市內電話市場,另行成立 地區性貝爾電話公司(Regional Bell Operating Company)專營,1984 年 AT&T 正式分割 為七家地區性電話公司與一家長途電話公司,並開放長途與國際電話業務,容許新競 爭者加入,但七家地區性電話公司禁止從事長途電話業務,1996 年 2 月「新電信法」

鼓勵電信業者及有線電視業者,透過建設新網路、利用既有業者細分化之網路元件、

或以轉售業務方式,互相跨入對方領域競爭。在日本,1984 年 12 月 25 日國會通過

「新電信事業法」,1985 年郵政省推動第一次情報通信改革,將原本經營區域及長距 離通信業務的日本電信電話公社(Nippon Telegraph and Telephone Corporation,NTT) 改制為日本電信電話公司,並開放經營第一種電氣通信事業,市場進入新的競爭者 New Common Carrier(NCC)。1998 年第二次情報通信改革,將原本經營國際通信業務

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9 Marco C.E.J. Bronckers and Pierre Larouche,Telecommunications Services and the World Trade Organization,31 Journal of World Trade 3,1997,P.5.

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的國際電信電話公司( Kokusai Denshin Denwa,KDD)完成民營化,1999 年 7 月日本 電信電話公司(NTT)公司重組完成,正式拆解為控股母公司:日本電信電話控股公司、

從事縣內通信業務的地區電信公司:東日本電信電話公司及西日本電信電話公司、經 營誇縣及國際通信的長途國際電信公司等共四家公司(林石根2004,頁 4)。隨著歐、

美及日本等國家先後實施電信自由化,世界各國亦配合修法,陸續鬆綁管制,世界電 信掀起了以打破壟斷引入競爭為核心的改革浪潮,產業競爭環境的形成有助於提高電 信業的經營效率,並促進市場發展與技術的進步。

三、我國電信自由化

順應自由化、國際化之時代潮流,我國電信市場結構企業公司化及民營化由獨占 管制走向開放競爭之進程與推動,始於1980 年代後半期,第一階段(1987 年至 1995 年):開放用戶終端設備及電信加值業務;第二階段(1996 年至 1998 年):1996 年 2 月5 電信三法(「電信法」、「交通部電信總局組織條例」及「中華電信股份有限公司 組織條例」)立法通過,同年7 月 1 日,由原交通部電信總局改制為專職規劃與監理 電信產業之電信總局及新成立國營電信事業經營機構之中華電信公司,其目的在於將 電信產業之管理權與經營權分離,我國電信發展產生結構性的改變。在電信業務方面,

根據電信法第十一條規定,電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業,其區別 係以電信機線設備設置之有無並具以提供電信服務之事業,第一類電信事業因需使用 頻率、路權等稀有資源,因此規定應經交通部特許並發給執照始得營業,並允許外國 人直接投資五分之一。我國依循市場競爭原理做出解除管制的政策,1996 年 1 月起,

交通部陸續開放行動電話業務、無線電叫人業務、行動數據通信業務、中繼式無線電 話業務、衛星固定通信業務、衛星行動通信業務等,將競爭機制導入市場。第二類電 信事業舉凡不屬第一類電信事業之業務,第二類電信事業均得經營之,為許可制,除 本國人之外,外國人亦可申請營業;第三階段(1999 年至今):1999 年 11 月開放 1900 兆赫數位式低功率無線電話業務、2000 年 2 月開放國內陸纜電路出租業務、2000 年 3 月開放固定通信綜合網路業務、2000 年 12 月開放國際海纜電路出租業務、2002 年

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2 月以公開拍賣方式開放第三代行動通信業務(3G)。另為實現 2001 年 7 月開放語音 轉售業務等對WTO 之承諾,2001 年 6 月修正第二類電信事業管理規則,將第二類電 信事業營業項目分為一般業務及特殊業務(包含語音單純轉售業務、網路電話業務),

第二類電信事業謂已全面開放。配合國家電信自由化政策,2005 年 10 月 15 日順利 開放「行動號碼可攜服務」,另號碼可攜集中式資料系統亦同時上線運作,提供業者 間號碼可攜申請電子流程機制,俾利行動門號大量可攜。

四、WTO 服務貿易總協定對於電信業之相關規範

關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)係由第二次世 界大戰後,美、英等國為免重蹈1930 年代貿易保護主義之覆轍並以降低關稅與促進 貿易自由化為目標而成立的多邊國際協定,是世界貿易組織(World Trade Organization,

WTO)之前身。1947 年我國為 GATT 的正式締約成員國,1949 年國民政府遷臺,無 法繼續履行 GATT 義務,遂在1950 年 5 月退出。1980 年代我國積極推動加入 GATT,

1990 年 1 月 1 日依據 GATT 第 33 條規定,向 GATT 秘書處提出入會申請,1992 年 9 月我國申請案排入理事會議程並取得觀察員資格。GATT 透過貿談判來建立貿易規範,

1948 年至 1994 年總共舉行八回合之貿易談判,其間並於 1993 年決議建立世界貿易 組織(WTO),正式成為國際組織,以取代不具獨立法人人格的多邊國際協定。改組為 WTO 之後,我國申請加入,2002 年 1 月 1 日正式成為 WTO 第 144 個會員。

1980 年代初到 1998 年各國履行 WTO 基本電信協定承諾所實施的電信競爭,是以 對內開放為特點的競爭,電信業在國內競爭階段被稱為管制下的競爭。換言之,在政 府管制下,有限制的開放市場模式,市場競爭通常被限制在某些業務領域,且對於外 資進入本國電信市場採取「限制政策」,管制競爭的實施乃在於促進電信市場競爭的 公平性,為維持市場秩序及保障消費者而對現有市場主導者及非主導之電信業者加以 規範。1990 年代中期,經濟全球化使電信業進入了全球化的市場環境,全球電信市 場成為技術上不可分割的大環境,為電信經營者建立全球性網路和提供全球業務奠定

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了技術基礎。1997 年 2 月 15 日占全球電信市場 90%以上的 69 個國家和地區簽定了 WTO 基本電信協定,承諾對外開放電信市場,將電信業的市場競爭從國內推向了國 際。電信業因此進入了全球競爭階段(林石根2004,頁 18)。

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