顯性與隱性課程政策發展之相關探討

課程政策既是靜態的文本，亦是動態的過程，具有豐富多元的意涵；課程政 策發展的歷程，既是顯性可見的行政作業流程，亦是隱而不現的意識型態角逐過 程，具有複雜曖昧的形貌。於課程政策發展歷程中，充滿各式有形、無形的中介 因子，左右課程政策之最終走向，使課程政策於各種中介因子拉扯間，充滿變動 與對立。是以，本節將針對課程政策之意涵、課程政策發展歷程與影響課程政策 發展之因素進行相關理論的探究。

壹、課程政策之意涵

課程政策具有表層與深層之豐富意涵，於探究課程政策的表層意義時，實不 可疏漏於潛藏於表層披風下的深層涵義。以下就課程政策的定義與課程政策的涵 義兩部分進行課程政策意涵之探討。

一、課程政策之定義

課程政策之產生，源於主政者之意圖、實務現況之需求、為某政治意圖而擬 定之改革策略或推動改革而凝聚形成的具體方案（張佳琳，2002）。課程政策為 教育政策的環節之一，涉及教育內容的合法界定（周淑卿，2002），因此課程政 策之定義可從兩大面向著手，一為內容面向，即規範課程知識之內容；另一則為 過程面向，即規範課程知識形成之過程。

就內容面向而論，課程政策為課程知識之規範，Elmore 與 Skyes（1992）定 義課程政策為一組關於學校應該教些什麼的法令或規定。Schubert（1986）定義 課程政策是關於教育系統中，要求學生所應具備之知識與經驗的政策。張嘉育

（2011）認為課程政策旨在規範教育內容與教學方法，包含各級教育之課程組織 型態、內容取材、教學實施、課程評鑑的相關規定或建議。而就過程面向而論，

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課程政策是關於課程知識形成程序之規定，即對課程決定權限的分配及課程制定 程序的規範（張嘉育，2011）。周淑卿（2002）雖持課程政策難以完整界定之觀 點，但其亦認為課程政策所處理的是關於學校教與學的內容及這些內容的形成過 程。綜而言之，課程政策乃基於官方為解決教育問題或實現教育理想，所訂定之 一組規範學校之課程知識內容與課程知識形成程序的法令規章。

而課程政策具體化之呈現形式相當多樣化，包含教育法規、課程綱要、課程 計畫等教育主管機關所頒布之相關原則、辦法均屬之，具有課程行政與實務指引 之作用（張嘉育，2011），使課程實踐具有方向性。而課程政策亦可能為課程改 革的手段，課程改革需依賴政策之力量來推動落實（張佳琳，2002），才得以將 課程改革之口號轉化為實踐的行動。

二、課程政策之涵義

課程政策為規範學校課程知識之內容與形成過程的具體化形式，然課程的決 定本身即是一種政治的過程（周淑卿，2002）。因此，課程政策絕非僅是一張張 靜態的文本，其同時亦是一種在不同時空之文化、政治、經濟等背景下，各方關 係人的權力角逐過程。易言之，課程政策具有複雜的形貌與多元的意義，而非僅 僅只是文本形式的再現，以下就課程政策之涵義進行探討。

（一）課程政策是理想與政治的共生

課程政策絕非憑空而生，張佳琳（2002）即指出，課程政策是政府為解決問 題或實現理想，經由政治過程所產生之課程方針、策略與措施。課程政策是對公 共議題的回應，目的在解決問題，使社會朝理想化之圖像邁進，因此課程政策是 教育理想的具體反映（張嘉育，2011）。然而，課程政策因此亦為一種現實的政 治活動（陳伯璋，1988），其於揭櫫理想的教育藍圖之同時，亦涉及利益與資源 的重新分配，課程形成過程中，充滿各種價值判斷，各種權力交相行使，影響課 程知識的內容與結構，衝突與協商相伴而生。

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（二）課程政策是意圖與行動的展現

課程政策絕非中立，且需顧及制定面與實施面。Elmore 與 Skyes（1992）認 為課程政策具有意圖之陳述（statements of intent）與行動之策略（policies of actions）

兩種差異，前者為政府意圖之宣示，後者為政府之實際作為，為政策的實施運作。

因此課程政策不僅僅只是隱含意圖文本的再現，亦是一種實際的行動，且此行動 並非完全操之於政府的意圖，更會受其他涉入者所持觀點及所處立場影響，造成 意向與行動間的差距。周淑卿（2002）亦言，政策理念的形成至政策文本的完成，

再至政策執行的層層轉移過程中，政策之意圖與實際行動間不免有所出入。此外，

課程政策具象徵性之意義（周淑卿，1995），象徵政府為與民意間的共同意向，

即課程政策為官方與民間達成共識之象徵性產物，此象徵性大於實質行動。

（三）課程政策是知識與價值的宣示

課程政策呈現學校課程之內容，涉及於不同文化、政治及經濟背景下知識與 價值之選擇與分配。就知識層面而言，課程政策透過法定程序決定學校教育中何 種知識最有價值，並合法化某些知識的地位（張嘉育，2011），然此知識從何而 來？誰的知識被納入？誰的知識被排除？必是各方關係人權力消長後的結果。就 價值層面而言，課程政策所呈現之課程內容關係對於教育價值的界定，因此課程 政策決定時，可能會面臨卓越、公平、效率、自由等價值之選擇，不同利益團體 可透過行動對政策進行遊說，或以各種方式宣示其意識型態（周淑卿，2002）。

因此，課程政策之決定乃是對於課程知識與價值選擇的結果，此結果為一種威權 性宣示（Elmore & Skyes, 1992），宣示課程政策代表特定之知識與價值。

綜觀上述對於課程政策意涵的探討，可見課程政策除了是具有規範性的法令 規章，以規範學校課程的知識內容與知識形成之程序外，更有許多深層的涵義存 在。在課程政策展現對於教育理想追求的同時，實則是另一場政治活動的展開；

在課程政策為政府意識型態或是特有意識型態之意圖展現時，實際行動的作為卻

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在不同的課程決定層級傳遞中產生落差；在課程政策看似合理地進行課程知識與 價值選擇的同時，實則是特定涉入者的知識與價值之宣示。以上這些課程政策意 涵之探究，皆豐富本研究對於課程政策的進一步認識，以下將就課程政策發展歷 程之相關理論進行探究。

貳、課程政策發展歷程之探討

以下將就課程政策發展歷程進行探討，以作為本研究於探討課程政策形塑過 程之理論參考。為方便進行探討，在相關課程政策發展歷程的文獻中，本研究將 之劃分為兩部分，一部分為顯性之課程政策發展歷程，即直線式的階段性課程政 策發展之循環歷程，為課程政策發展過程中較明顯易見的行政流程；另一部分則 為隱性之課程政策發展歷程，即課程政策發展歷程中意識型態與權力運作之動態 競逐過程，如未經注意通常不易察覺，隱藏於顯性之課程政策發展歷程的各階段 之中。

一、顯性之課程政策發展歷程

Dunn（1994）指出，政策發展為一循環的直線式過程，由議程設定開始，

接著歷經政策形成、政策採用、政策執行，再至政策評估五階段，最後再回到議 程設定，如圖 2-3-1 所示。張佳琳（2002）提出課程政策發展過程可一般可劃分 為政策議程之擬定、政策規劃、政策合法化、政策執行及政策評鑑數個階段。

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圖 2-3-1 政策發展階段圖

資料來源：修改自 Dunn（1994）。Public policy analysis: an introduction（2nd ed.）（17）。Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall。

張嘉育（2011）歸結國內外學者對於政策發展歷程之論點，將課程政策發展 的歷程分為政策形塑、政策執行及政策評估三大階段，課程政策評估可能引發另 一波的政策歷程，即課程政策的變革，再回到課程政策形塑的階段，此課程政策 發展歷程如圖 2-3-2 所示。其中，就課程政策形塑階段進行細部劃分，可區分為 公共問題的發生、政策議程的設定、政策方案的規劃、採納以及政策合法化等。

因此，課程政策形塑過程為前述及之 Dunn（1994）與張佳琳（2002）所劃分之 前三階段。

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圖 2-3-2 課程政策發展歷程

資料來源：張嘉育（2011）。課程政策（41）。新北市：冠學文化。

綜合上述之國、內外學者之看法，可發現課程政策發展歷程中各階段乃環環 相扣，對於政策的評估與檢討，有助於對於政策實施現況與問題之提出，可能預 示了下一次課程政策變革的發生。以下乃就政策問題形成與議程設定、政策規劃、

政策合法化、政策執行、政策評估五個相互關連之階段進行探討。

（一）政策問題形成與議程設定

課程政策的發展緣起於教育問題或課程問題的發生，但這些問題由發生至進 入政策議程是相當漫長且不易的過程（張嘉育，2011），並非所有為所有問題皆 會進入議程設定的階段（Dunn, 1994）。政策議程乃是政府機關之決策者所注意 且列入慎重考慮的問題，以作為課程政策的議題並納入政策規劃之中（張佳琳，

2002），而課程問題或教育問題得以進入政策議程設定之關鍵，關乎決策者、政 策環境或重大事件的發生（張嘉育，2011），因為決策者的認知、能力與理念影 響政策議程的輕重緩急，社會變遷下之政策環境反應不同的教育需求的，關鍵事 件的發生亦能加速或阻滯原有之政策議程。

（二）政策規劃

當課程問題納入政策議程，一連串的政策規劃過程隨即開展，包含政策目標 的確立、計畫方案的設計、執行策略的研議、法律議案的通過、實施程序的建立

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等（張佳琳，2002）。通常為政策規劃乃依據納入政策議程之問題來建立政策目

等（張佳琳，2002）。通常為政策規劃乃依據納入政策議程之問題來建立政策目