風險觀點對少年福利政策之影響

壹、少年與風險的連結

少年工作與對少年議題的討論緊密連結著，且隨著時空有不小的轉變。Wood

& Hine（2009）在探討少年工作理論、政策與實務時提出「社會對於少年的概念 從來不會是中立的」，如美國在 1960 年代注重少年的行為問題、且以男性為主

（malestream），直到 1990 年代才面臨觀點轉移，從少年本身就是問題（youth as a problem）到少年的問題（the problem of youth），更注重性別、種族議題及少年 主體聲音。國內亦有類似的趨勢，早期少年議題相關研究多以單一「問題行為」

為焦點，對少年問題重疊的本質多有忽略，較少從福利、需求觀點來了解（陳毓 文，2002）。近二十年來逐漸有不同的發展，從早期聚焦解決少年行為問題到看 見少年所處的社會環境如何對其造成影響，甚至更多關於少年積極發展、社會參 與的議題開始被討論。

風險觀點在問題觀點之後興起，少年可能對他人造成風險（posing a risk），

亦可能在社會環境中和兒童一樣成為較為脆弱、在風險中（at risk）的群體（Kelly，

2003；Sharland，2006）。因此無論何種原因，「少年」與「風險」逐漸被綁在一 起且備受矚目，在過去二十年間已有太多文章在討論風險中的少年（youth at risk）、 甚至成為一種產業，各種研究、政策與介入服務相繼展開；從「成為風險」的面 向亦可見許多關於少年偏差與觸法行為的討論，亦有學者檢視風險觀點如何影響 少年犯罪防治的作法（Armstrong，2004）。而 Walker & Sprague（1999）更提出 兒少在風險中產生長期負面結果的過程：少年從暴露在家庭、社區、學校與社會 的風險，衍生發展難以適應的問題、產生短期負面結果到最後長期毀滅性的結果，

如中輟、偏差行為等觸法行為，即銜接了「從在風險中到成為風險」的過程，雖 然這並非風險少年唯一的發展路徑，但從實務上似乎看見許多符合的案例。

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貳、風險對當代少年政策的影響

少年與風險的連結由來已久，當代少年又更有其特殊性，因其為在風險社會 中成長的「第一代」（Wyn & Dwyer，1999；引自 Kemshall，2009）。近幾十年來 社會快速變遷，少年的生命經驗與過去父母年輕時的經驗已經大相逕庭，他們必 須和父母所不懂的風險交涉（Furlong & Cartmel，2007），且當風險社會連結到

「學校至職場過渡期」時，少年所面對的路徑比過去充滿更多不確定性與危險，

個人對責任的承擔取代了共同對抗風險的保證（Lehman，2004）。Furlong &

Cartmel（2003）更具體說明目前社會變遷使部分少年接受更高的教育訓練而延後 就業的時間；另一方面，勞動市場環境則變得更加嚴苛、具有風險，越弱勢的少 年越可能踏入越底層的勞動市場，因此少年更不容易成功過渡到成人階段中所期 待之成家、買房等「任務」，更長時間的過渡期暗藏著更多的風險。當少年須面 對充滿不確定性的未來，同時（成人）社會將少年視為偏差、難以預測的，建構 出 少 年 為 風 險 ， Kelly （ 2003 ） 認 為 這 是 源 於 成 人 對 少 年 建 制 化 的 不 信 任

（institutionalized mistrust）。風險管理的標的於是聚焦在少年個人與他們的家庭 上（Kelly，2001），未能做好風險管理者則容易被社會排除、邊緣甚至妖魔化。

而少年風險與問題的呈現在當代有何變化？在 Coleman & Schofield（2003）的研 究中可以發現少年的各種風險與問題的種類與數量日益增加，另一方面則發現，

問題未必真的嚴重化而是被膨脹、刻板印象化（引自 Sharland，2006），無論少年 風險問題變化的事實為何、多少學者持不同意見，不可否認的是，風險觀點的確 影響了相關政策。

風險觀點對社會政策最明顯的影響是「社會政策目的走向的轉變」—不再為 滿足個人需求或追求集體利益，而是為了預防風險（Castel，1991；Peterson，1996；

引自 Kemshall，2009），Kemshall（2009）認為風險預防相關政策的共同特性為：

將規範聚焦於個人與家庭，用正式、可計算以及可能性預估的方式面對風險。同 時以個人主義、風險管理觀點運作的新自由主義社會擁有殘補式福利，傾向將服

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務對象，如少年與家庭區分為「不值得幫助的」與「值得幫助的」，前者可能會 是造成他人風險的少年、因此需要透過犯罪防治體系的矯正制度介入（Goldson，

2002；Sharland，2006）；後者則是在風險中的少年，是值得幫助的一群，然而即 便如此，被認為值得幫助的少年與家庭常常感受到的亦是監督、責難，而非支持 與同理（Ellis & France，2012）。風險觀點影響了政策、亦直接對少年日常生活產 生影響。原本社會的公共休閒空間逐漸商業化、少年缺乏參與社會的資源與機會 之現象持續存在，再加上風險必須被管理及預防的觀念，從美國紐約、加拿大多 倫多、澳洲墨爾本的研究皆發現群聚街頭、校園、社區的少年（且以種族在當地 為少數者更甚）逐漸成為被監督的標的，他們經常被連結到犯罪、幫派或破壞公 共秩序等的負面印象，少年個人行為被放大至公共審視，造成少年的想像空間、

社會參與及休息娛樂的空間更加被剝奪（Ruck, Harris, Fine & Freudenberg，2009）。

參、風險觀點與臺灣少年福利政策

彭淑華（2011）回顧台灣兒少福利政策與法令制度發展時，視日據時代、國 民政府在大陸時期提供無家可歸兒少收容救濟為最早的開端，1940 年代政府單 位則開始策劃兒童福利制度與相關訓練服務等。早期的兒少福利仍以「救濟型態」

為主，且在兒童成為焦點的狀況下、少年易受忽視排擠，「重兒輕少」的現象更 持續至今。吳幸福（1992）追溯政策對少年的關注，最早始自 1944 年，當時兒 童保育政策內容首度出現少年行為矯正的觀念。而 1945 年四大社會政策綱領中，

與少年較有關聯的部分是禁止童工深夜或超時工作、禁止人口拐賣等，戰後 1965 年民生主義現階段社會政策欲加強福利措施，更成為後續少年福利法的依循方針。

以上歸納特色為「殘補式的福利」、「以政策對行為的規範」來展現保護少年或 預防少年成為社會問題的意圖。

台灣目前最能涵蓋少年福利的政策法令為 2011 年修法更名通過的「兒童及 少年福利與權益保障法」，此法在過去四十年經歷了三個重要的階段：

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一、「兒童福利法」與「少年福利法」各自獨立期：兒童福利法於 1973 年 成立、是台灣第一個社會福利法規，少年福利法則於 1989 年通過，當時政府對 少年犯罪問題的態度注入了「福利思維」--期待從保護（童工、受虐者等）、療 護（精神疾病者等）、觀護（虞犯）、養護（無依者等）、教護（法院裁定須受 感化教育者）積極預防犯罪（1960-04-18 聯合報/02 版；引自蕭信彬，2006），

這亦反映出當時政府對少年的關注的確是從偏差行為問題解決、社會問題預防開 始。在 1990 年代亦有少年相關政策立法通過，如 1995 年的兒童及少年性交易防 制條例、1997 年少年事件處理法大幅修法等，當時學者針對政策與執行面皆有 許多批判，如：1.多傾向事後補救性福利、偏重替代性服務；2.視少年父母的能 力不足為缺乏意願而加以懲罰；3.輸送服務體系效能不彰、服務網絡尚未建立等；

4.經費與人力不足（曾華源、郭靜晃，1999）。余漢儀（1999）更直接表達：政 府對父母與少年行為關聯假設忽略結構性因素、倒果為因對少年採禁止特定行為 而非積極提供健全發展相關支持，這與 Kemshall（2009）提出風險預防相關政策 的特性概念相似。

二、兩法於 2003 年合併為「兒童及少年福利法」：背景為因應社會變遷所 產生的兒少新議題期待回歸家庭工作、參照國際經驗以及欲整合兒童至少年一致 的服務以免浪費資源，且增加兒少身分權益保障的概念、以滿足更多保護性兒少 的需求（葉肅科，2012；賴月蜜，2013）。然而曾華源、郭靜晃（2003）由兒童 及少年福利法第四條和第五條切入分析，認為該法仍以解決特殊少年問題為核心，

著重社會控制與保護性工作，法規內涵缺乏對一般兒少成長需求之積極回應，對 弱勢少年的積極權益維護亦不明顯。陳玫伶（2006）則認為，從總則雖能看出欲 涵蓋全體兒少服務的精神，但細部條文規範與實際執行仍以選擇性的提供為主。

舉例而言，在第三章「福利措施」、第十九條「直轄市、縣（市）政府應自辦或 獎勵民間辦理之福利措施」之 13 款福利措施中，超過半數都聚焦在家庭失功能、

重病、無依或不適宜在家內教養之特定兒少身上；再者，第四章「保護措施」占

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全法最大篇幅，內容多以消極的禁止兒少本身行為或他人對兒少特定行為之禁止 為主，同時亦規範了緊急保護與安置之處理辦法。因此學者亦對兒童及少年福利 法提出相關建議，如：強化休閒、社會參與及服務，強化就業打工權益，視家庭 為服務主體而提供支持與全面預防，照顧兒少身心理醫療健康，關注單親家庭子 女或高危險群等（曾華源、郭靜晃，2003；陳玫伶，2006）。

三、2011 年更名為「兒童及少年福利與權益保障法」及部分條文增修：如同 葉大華（2012）論述，歷年來從政策法令、預算和服務提供都能看出政府對於兒 少議題「重補救、輕發展」與「重保護、輕權益」的取向。因此兒童及少年福利 與權益保障法的出現令人期待，從名稱就透露有別以往的精神，法規內容的特色 為：1.兒少基本權益如身分、健康、安全、發展機會的法制化；2.推動跨部門整 合機制以強化各目的事業主管機關權責分工；3.以兒少為主體、加強休閒、參與 及表意權；4.充實專業人力及新增福利，如：學校社工設置與收養資格之規範、

提供合適活動空間、觸法及非行少年之權益與輔導措施等（葉大華，n.d.）。儘

提供合適活動空間、觸法及非行少年之權益與輔導措施等（葉大華，n.d.）。儘