第二章 文獻探討
第一節 餐食服務的提供現況
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第二章 文獻探討
第一節 餐食服務的提供現況
研究者於本節嘗試勾勒出餐食服務之整體圖像，首先概述服務發展脈絡，接 著剖析現行服務運作情形，最後提出使用者運用服務之相關議題。
在進入討論之前有必要提醒讀者的是，研究者蒐集、整理餐食服務相關文獻 過程中發現以醫院或安、養護機構為研究執行場域之文獻佔大宗，對採納社區式 服務模式為主軸的老人社會福利機構、社區發展協會等的探究較少。雖然存在場 域上的不同，但使用者背景、特徵大致上是類似的，如普遍處於營養風險、脆弱 易受傷害(vulnerable)，明顯的差異僅在機構式服務對象患有較嚴重的生理病症、
ADLs 和 IADLs 功能相對不佳。澄清這些異同之處後，這些研究結果仍可作為本 研究的參照。第二項要說的是，餐食服務在原文名詞的運用上不一，常見的有餐 食服務(meal service、food service)、營養服務(nutritional service、nutrition supplement service)、送餐服務(meals on wheels service、catering service)；箇中雖 有些微差異，但共同的概念內涵是：提供一份溫熱的餐食給使用者。因此在本研 究中不特別區分，而以餐食服務概稱之。
一、 餐食服務的發展脈絡─國外與臺灣經驗的呈現
臺灣的社會福利發展大多參考英、美等先進國家發展軌跡，在老人餐食服務 方面亦不例外，早自1940 年代起英國即有志願服務組織提供餐食服務，爾後英、
美政府意識到該服務的重要性，陸續透過立法程序賦予正式法源基礎。臺灣亦依 循此趨勢，於《老人福利法》第一次修法中納入餐食服務，並作為長期照顧政策 的社區式服務要項之一。
(一) 英國的發展脈絡
英國應屬最早開始提供餐食服務之國家。早在1940 年代末期，即有女性志 工團(Women’s Voluntary Service)為農村勞動者遞送食物、飲水及其他補給品之歷 史(Connelly & Goldberg, 1979；引自楊宗蓉，2002)。此時期被視為餐食服務的起
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源，但尚未以老人為服務對象，且服務多少帶有慈善主義之色彩。
至今，餐食服務已成為正式服務體系之一環，且著重專業技術發展，目的係 為落實社區照顧，協助長者在熟悉的家庭或社區頤養天年。在服務提供方面，以 午餐為主，有些地區由當地政府直接提供，有些透過經費補助鼓勵非營利組織自 行辦理，亦有經由招標程序與私人公司簽訂服務合約之方式。
在各服務提供單位中，以The National of Care Catering(NACC)為全國最大的 餐食服務協會，一面提供服務，同時致力於政策倡導。舉例而言，在1991 年以 前，地方政府對餐食服務的補助標準不一，且餐食份量與品質未統一，NACC 便 致力於全國性社區餐食服務標準(national standard for community meals)的訂定，
於1992 年擬定完成草案，並經多次與政府及其他利害關係人磋商，至 1993 年 9 月順利通過。該法案後續再經歷幾次修正，現今成為英國餐食服務之重要標準規 範(Johnson, 2006；引自李靜綺，2006)。
(二) 美國的發展脈絡
晚了英國10 年有餘，美國的送餐服務(meals on wheels)始於 1955 年的費城；
而持續最久的屬巴爾地摩，自1960 年開始提供服務。早期的送餐服務係由地方 志願服務組織經營，工作者主要是退休人員或家庭主婦，他們在教堂出借的廚房 烹煮食物，提供給社區長者。經費和食材除倚賴地方人士贊助，接受服務的長者 也須負擔部分費用(Gelfand, 1999)。
到了正式化服務期，美國政府於1973 年開始推行老年人營養方案(the Elderly Nutrition Program)，這是受到 1965 年美國老年人法案(Older American Act)及 1972 年修正案的規範所致。該方案實施目的包括(Gelfand, 1999)：
1. 提供低成本、高營養的餐食给社區內的老人。
2. 透過餐食服務提升老人的福祉和社會互動。
3. 藉由一系列的服務(如輔助營養服務、代購物品)，提升老年人獨立自主 能力。
4. 藉由餐食服務鼓勵老人到社區老人中心參與活動，增加社會參與機會。
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5. 確保需要的老人都能被納入服務體系，特別是低收入或獨居者，以及少 數族群。
6. 將多元文化納入考量，符合不同族群之飲食習慣。
7. 政府擔任服務協調者之角色，協調各個老人機構及服務方案，以確保服 務使用者都能被涵蓋於一個整合的系統。
營養方案的提供方式包括定點用餐(congregate nutrition service)與送餐到家 (Home-delivered meals)，定點用餐地點可能視交通方便性設於教堂地下室、學校、
老人機構等，並與其他社交活動做結合；送餐服務以一位司機搭配一位訪問員進 行，將熱騰騰的餐食送到長者家，並包含幾分鐘的關懷訪視(Gelfand, 1999；Greene, 1981；引自李靜綺，2006)。
如同英國情勢，美國的The Meals on wheels Association of America(MOWAA) 係規模最大且歷史最為悠久的全國性非營利組織，其創設使命在改善美國弱勢人 口群的經濟、營養、心理及社會問題，主要工作包括提供餐食服務、諮詢服務、
專業教育訓練、協助地方開辦服務、傳承服務經驗等。簡言之，MOWAA 扮演 餐食服務提供與政策改善的重要推手(http://www.mowaa.org/)。
(三) 臺灣的發展脈絡
1997 年《老人福利法》第一次修法將餐食服務納入，賦予正式法源基礎。
後續，中央或地方政府於相關施政計畫中，透過方案補助方式鼓勵公益社團法人、
財團法人、社區發展協會等非營利組織擇定場所辦理定點用餐或送餐到家服務 (林明禎，2000；引自李靜綺，2006)，如「我國長期照顧十年計畫」、「建立社區 照顧關懷據點輔導計畫」、「臺北市政府社會局補助辦理失能老人營養餐飲服務計 畫」、「臺北市政府社會局社區互助溫馨送餐補助計畫」等(行政院，2007；內政 部，2008；臺北市政府社會局，2011a；臺北市政府社會局，2011b)。
從上述發展脈絡可知悉早期的餐食服務往往是由社區志願服務組織看見社 區需求，主動集結人力、物力及場地辦理。當時的服務是出於慈善、社區互助，
或者利他主義精神。90 年代後期至今，餐食服務陸續被各國納入老年人法案，
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成為政府必須提供的服務，其背後意涵有二：服務是基於普及性公民權利和長者 的社會權，而非接受慈善施捨；再者，服務供給是為達成長期照顧政策所揭示的 增進長者獨立生活能力、提升生活品質、維持尊嚴與自主等目標(行政院，2007)。
二、 餐食服務的運作情形
餐食服務是一完整的服務體系，可將其拆分為服務運作流程、服務提供單位、
服務輸送模式、服務成效等面向來看，茲分述如下：
(一) 服務運作流程與提供單位
餐食服務被定位在長期照顧政策中社區式服務要項之一，故其接案、家訪評 估、提供服務、追蹤評估，以至結案的工作進程與其他長照相關服務一致(圖 2-1-1)：
1. 個案進入服務體系：服務對象可能是自行申請、警政、衛政、村里辦公 室等相關單位轉介，或者由個案管理中心主動發掘。
2. 初步篩選與評估階段：個管中心接獲通報後進行初篩5，若初步判斷為 潛在服務對象即進行開案，並安排家庭訪視與評估，瞭解基本資料、福 利身分別6、失能程度、居住安排、健康狀況；若非服務對象，則提供 相關資訊並進行轉介，採不開案處理。
3. 服務提供階段：個管中心評估結果確定對餐食服務之需求，且服務對象 有使用意願，就協助連結社區內服務提供單位。服務提供單位在開始服 務前，通常會再進行一次評估，旨在瞭解使用者健康狀況、罹病狀況、
營養狀況、咀嚼能力、飲食偏好等，以調配合宜的個別化餐食。依研究 者實習經驗發現，在此階段部分不符合長照服務資格但有意願自費使用 服務者可能主動向服務提供單位申請，提供單位將考量自身工作負荷、
申請者理由及動機等，決定提供服務與否。
5 個案初篩是為初步判斷申請者是否符合長期照顧服務對象的標準，如詢問戶籍地、身分、年齡、
失能狀況等，並簡要瞭解申請者的需求與期待之服務；若初篩結果不符合服務標準，將進行適當 轉介。簡言之，此步驟可視為對服務對象的初步認識，有助於後續家庭訪視與評估工作進行。
6 政府對低收入戶及中低收入失能老人最高補助每人每天一餐 50 元，另斟酌獨居者狀況補助晚 餐及假日餐費，財源來自內政部補助及縣市政府編列預算。
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4. 服務狀況追蹤與結案：服務提供一段時間後定期追蹤使用者改善狀況、
監控服務品質、針對不足之處作修正。
綜上所述，使用者進入服務體系的歷程中至少會接觸到兩個服務單位，其一 為各縣市長期照顧個案管理中心，另一為餐食服務提供單位。個管中心評估的是 失能程度、居住安排、對餐食服務需求，以及福利身分別，以確定補助額度；服 務提供單位的評估，主要為瞭解用餐相關議題，以調配個別化餐食，現今廣泛被 運用的量表有迷你營養評估量表(Mini Nutritional Assessment)、營養篩檢量表 (Nutrition Screening Initiative)。至於持續的追蹤評估，則是要觀察使用者改變狀 況，作為服務品質提升的依據。
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圖2-1-1 我國長期照顧十年計畫餐食服務運作流程
資料來源：修改自我國長期照顧十年計畫(行政院，2007)
臺北市政府除依中央長照政策辦理餐食服務外，於社區發展工作中另闢蹊徑
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自主推動「社區互助溫馨送餐計畫」，冀望借重在地組織資源，特別是社區發展 協會，發揮草根性的社區互助精神，就近照顧弱勢群體。此計畫最早係源自2003 年配合內政部「營造福利化社區工作特色」計畫，該年輔導了6 個社區發展協會 辦理社區老人定點用餐或送餐到家服務，受益人數近萬；至2010 年，已累積至 17 個社區發展協會投入服務(陳莉菁，2008；臺北市政府社會局，2010；臺北市 政府社會局，2011b)。社區互助送餐服務的運作流程較簡化，且提供服務前毋須 經過長期照顧個案管理中心之評估(圖 2-1-2)：
1. 申請辦理服務階段：有意願在社區內提供餐食服務之社區發展協會向社 會局提出申請，社會局審核結果確定申請協會會務、財務健全、有充分
1. 申請辦理服務階段：有意願在社區內提供餐食服務之社區發展協會向社 會局提出申請，社會局審核結果確定申請協會會務、財務健全、有充分