第三章 《鹽鐵論》之經濟觀
第二節 鹽鐵官營與酒榷存廢
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時期任用「興利之臣」，推行鹽鐵酒國營事業，亦可防止富商大賈囤積居奇、謀 取暴利，有直接抑制棄農從商風氣的作用。然而政府打擊私營商業，勢必遭受這 些私營勢力的不滿，這些矛盾反映到政府內部，在獨攬大權的漢武帝去世後，整 個統治集團內部的分歧與對立，才能開始浮出檯面對決。
漢武帝駕崩後，漢昭帝即位（87 B.C.E.），由霍光輔佐，繼續施行漢武帝晚 年與民休息、致力恢復農業生產的政策，具體回應社會經濟環境的需求，農民與 漢王朝的矛盾方逐漸緩和下來。漢昭帝初期，財政大權仍由御史大夫桑弘羊掌 握，桑弘羊反對霍光推行「與民休息」政策，而輔政的霍光欲奪回經濟主導權，
於是召集賢良文學等人，在始元六年（81 B.C.E.）召開會議，發動了經濟大辯論，
會議內容圍繞著鹽鐵官營而展開，故又稱「鹽鐵會議」。以下針對「鹽鐵會議」
的經濟議題進行討論。
第二節 鹽鐵官營與酒榷存廢
西漢初期朝廷用度省約，取民亦寡，無甚厲民之政，至漢武帝時，取民乃多，
其中重要者，一為鹽鐵、酒榷，另一為均輸、算緡。本節先就鹽鐵官營與酒榷存 廢討論之，均輸平準與貨幣統一則於下一節說明。
一、鹽鐵官營
鹽，是不可或缺的生活必需品，鐵器，則是自戰國時期以來，農業社會的重 要農具，「夫鹽，食肴之將」；「鐵，田農之本」；「非編戶齊民所能家作，必卬於 市，雖貴數倍，不得不買」。182鹽鐵兩業涉及產運銷多重體系，可說是規模鉅大 的工商業，需要大量的勞動力與經營資本，一般百姓自己調集不了如此龐大的生 產規模，「非編戶齊民所能家作」，個體戶想要生產鹽鐵並非易事，即便勉強從事，
「家人合會，褊於日而勤於用，鐵力不銷鍊，堅柔不和」。183資金不足、時間不
182 《漢書‧食貨志下》，頁 1183。
183 《鹽鐵論‧水旱第三十六》，頁 313。
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充裕、技術不純熟，生產狀況多半也不理想。因此，無論鹽鐵價格高低，一般百 姓都必須仰賴市場供應，鹽鐵利潤遂相當可觀，於是，掌握經營權者，大抵是私 人企業的鉅賈富豪，例如先秦時期「用盬鹽起」的猗頓（？-？）；184又如，自秦 朝便開始經營冶鐵的蜀地卓氏（？-？），「鐵山鼓鑄，運籌策，傾滇蜀之民，富 至僮千人。田池射獵之樂，擬於人君」，185富甲一方，經濟實力之雄厚如同君王。
漢初，「開關梁，弛山澤之禁」，民間可以自由從事鹽鐵兩項產業，特別是漢 文帝之後，「縱民得鑄錢、冶鐵、煮鹽」。直到漢武帝元狩四年（119 B.C.E.），以 大鹽商東郭咸陽、大鐵商孔僅為大農丞，和侍中桑弘羊一起籌畫新經濟政策，對 於鹽鐵收歸國營，正式提出具體措施：
山海，天地之臧，宜屬少府，陛下弗私，以屬大農佐賦。願募民自給費，
因官器作鬻鹽，官與牢盆。浮食奇民欲擅斡山海之貨，以致富羨，役利細 民。其沮事之議，不可勝聽。敢私鑄鐵器鬻鹽者，釱左趾，沒入其器物。
郡不出鐵者，置小鐵官，使屬在所縣。186
孔僅、東郭咸陽建議「募民自給費」，由鹽官招募百姓煮鹽，官府提供煮鹽用的 設備「盆」，鹽民煮成鹽後，官府按盆支付工價「牢」，再由鹽官負責運銷各地。
再者，除了中央設置大農丞或鹽鐵丞以外，各郡縣設置鐵官或小鐵官，自此，鹽 鐵由政府管理、生產並專賣，鹽鐵工商業完全隸屬於國家，對於違法私營鐵業者，
則施以刑罰。
興辦官營工商業政策則有兩大主因，一是在經濟上開發新的財政來源，即二 是在政治上的作用，像是抑制豪強大家的地方勢力、籌措對匈奴作戰的國防經費 等，政治用意詳如前章所述，本章則關注經濟方面的議題。
在經濟收入方面，御史大夫指出：
外設百倍之利，收山澤之稅，國富民強，器械完飾，蓄積有餘。是以征敵
184 《史記‧貨殖列傳》，頁 3277。
185 《史記‧貨殖列傳》，頁 3277。
186 《漢書‧食貨志下》，頁 1165-1166。
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伐國，攘地斥境，不賦百姓而師以贍。故利用不竭而民不知，地盡西河而 民不苦。鹽、鐵之利，所以佐百姓之急，足軍旅之費，務蓄積以備乏絕，
所給甚眾，有益於國，無害於人。187
鹽鐵官營將原來私營鹽鐵業的利益收歸國有，「百倍之利」、「山澤之稅」帶給國 家財政相當可觀的收入，因此得以「國富」，而之所以稱「民強」，御史大夫則特 別說明原因，「利用不竭」，鹽鐵之利足以應付戰爭的鉅額開銷，國家不必再增加 人民的賦稅已應付軍費，則人民生活不至於受到太大影響，甚至「民不知」，幾 乎可以說是沒有任何一絲一毫的影響，這點堪稱是官方所認為鹽鐵官營的最大價 值，「有益於國，無害於人」，兼顧富國與富民；由是可窺見，鹽鐵官營對於政府 財政所佔之比重相當可觀，同理亦可得知，如此作法對於鹽鐵業者的經濟利益，
確實是一個很大的打擊，恰恰也就反映了官營工商業政策的第二主因，即「抑強 安民」的政治因素。
除此之外，鹽鐵官營政策也有利於鐵製農具的推廣，御史大夫指出，私營鐵 業所生產的鐵器，由於生產規模小，勞動力與生產資本不足，生產技術水準不高，
「鐵力不銷鍊，堅柔不和」，188改由官營鐵業後，「卒徒工匠，以縣官日作公事，
財用饒，器用備」，189國家經營有足夠人力、財力、設備、技術，便可以生產品 質好的鐵製器具。這個論點基本上是符合當時的社會期待，自戰國時期雖然已經 進入鐵耕的農業時代，但品質好的鑄鐵只見用於兵器，鐵製農具的品質尚未達到 一定的水準。因此，漢朝以國家規模來經營鐵業，若能提供充足的勞動力與生產 設備，對於鑄造鐵器在農業上的廣泛使用，是具有促進作用的，190也可以提升農 業的生產規模與效率。
而賢良文學則對鹽鐵官營有諸多批評，在鐵的國營方面，執行國營鑄鐵後，
實務上產生的弊病有：
（一）產品不符合農民實際需求，「縣官鼓鑄鐵器，大抵多為大器，務應員
187 《鹽鐵論‧非鞅第七》，頁 59-60。
188 《鹽鐵論‧水旱第三十六》，頁 313。
189 《鹽鐵論‧水旱第三十六》，頁 313。
190 趙靖：《中國經濟思想史述要（上冊）》（北京：北京大學出版社，1998 年），頁 266。
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提出嚴厲批評，表明鐵器生產置於國家的直接經營與官僚性的管理，造成品質的 低下與規格的單一化；至於國營鹽業，賢良文學具體的批評只有「賈貴」，百姓 只好「淡食」，199在食物中少放一點鹽，因此，雖然泛言「鹽鐵」專賣，實際的 批判則是聚焦在鐵器的官營問題。
由於這些弊端皆是事實陳述，御史大夫也難以否認，但在後續的辯論過程 中，仍主張鹽鐵國營不可廢除，否則將有害於國家。其云「今放民於權利，罷鹽 鐵以資暴彊，遂其貪心，眾邪群聚，私門成黨，則強禦日以不制，而並兼之徒姦 形成也」。200御史大夫主張鹽鐵國營，以達到政治上抑強安民的目的，這樣的思 維貫串整場辯論，一再反覆申訴這個貌似冠冕堂皇的理由，將國家安全無限上 綱，也令賢良文學不易撼動官營工商業的政策。
二、酒榷存廢
漢代實施酒榷，始於漢武帝天漢三年（98 B.C.E.），201酒類由官府公營專賣，
禁止民間釀酒、賣酒。酒榷雖距離鹽鐵專賣政策的籌備與實行已近二十餘年，然 而元光六年（129 B.C.E.）至元狩四年（119 B.C.E.），期間正逢漢朝與匈奴之間 最為激烈的戰爭，且至征和三年（90 B.C.E.）前，雙方仍有間歇性戰爭持續著，
這些軍事開銷，使漢朝政府對於國家財政未能完全鬆懈，因此，天漢三年漢武帝 因而再以推行酒榷來增加政府收入，政府征榷出於軍事費用的考量，從御史大夫 所言可以印證：
今子弟遠勞於外，人主為之夙夜不寧，群臣盡力畢議，冊滋國用。故少府 丞令請建酒榷，以贍邊，給戰士，拯救民於難也。為人父兄者豈可以已乎？
內省衣食以卹在外者，猶未足，今又欲罷諸用，減奉邊之費，未可為慈父
199 《鹽鐵論‧水旱第三十六》，頁 315。
200 《鹽鐵論‧禁耕第五》，頁 42。
201 「（天漢）三年春二月，初榷酒酤」，《漢書‧武帝紀》，頁 204。注引應劭：「縣官自酤榷賣酒，
小民不復得酤也。」注引韋昭：「以木渡水曰榷。曰禁民酤釀，獨官開置，如道路設木為榷，
讀取利也。」
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賢兄也。202
御史大夫主張由政府獨佔酒類的釀造生產與銷售權，不僅是為了籌措邊防經費，
用以擊退匈奴保家衛國，御史大夫同時描述了政府用心良苦的社稷關懷，所謂「人 主為之夙夜不寧，群臣盡力畢議」，具體展現「仁君忠臣」、「慈父賢兄」等憂國 憂民、體恤百姓的道德倫理高度，美化了政府「冊滋國用」，為了增加國庫的用 意。反之，賢良文學則否定酒榷等官營事業的經濟政策：
禮義者，國之基也，而權利者，政之殘也。孔子曰：『能以禮讓為國乎？
何有？』伊尹、太公以百里興其君，管仲專於桓公，以千乘之齊，而不能 至於王，其所務非也。故功名隳壞而道不濟。當此之時，諸侯莫能以德，
而爭於公利，故以權相傾。今天下合為一家，利末惡欲行？淫巧惡欲施？
大夫君以心計策國用，構諸侯，參以酒榷，咸陽、孔僅增以鹽、鐵，江充、
楊可之等，各以鋒銳，言利末之事析秋毫，可為無間矣。非特管仲設九府，
徼山海也。然而國家衰耗，城郭空虛。故非特崇仁義無以化民，非力本農 無以富邦也。203
賢良文學並未針對「酒」這個行業，特別細緻闡述其反對理由，不似對於「鹽」、
「鐵」兩個官營事業，有分別指出各自不同的具體弊端，例如國營鑄鐵的產品規 格，不符合農人實際需求，而國營鹽業價格高昂，使民眾緊縮鹽的用量；賢良文 學反對酒榷則是以「仁義」、「農業」等重要性，批評咸陽、孔僅、江充（？-91 B.C.E.）、楊可（？-？）等各級政府官員，「言利末之事」，違反「崇仁義」、「力 本農」的正途；同時透過檢討管仲的治國作為，認為善於行「輕重之變」的管仲，
「所務非也」，無法讓縱使有「千乘」的齊桓公稱王天下，藉此再度襯托仁義與
「所務非也」，無法讓縱使有「千乘」的齊桓公稱王天下，藉此再度襯托仁義與