小型學校整併之政策分析
簡宗德 國立臺中教育大學教育學系博士生 彰化縣立田中高級中學教師 臺灣教育評論學會會員一、前言
少子化趨勢下，各級學校都將面 臨學生來源不足、教育投資使用效益 偏低所產生的教育資源浪費情形。由 於社 會 經濟型態 改 變 ，家長 經過師 資、資訊、交通與升學的考量下，將 孩子送往都市學校，使得偏遠地區的 學齡兒童數不斷減少，這些地區的學 校也就出現快速萎縮並面臨被整併的 危機。教育經營是要多面向思考的議 題，小校整併應從社會文化、公平、 經濟等方面考量。根據統計，1999 年 到 2006 年共有 144 所學校面臨被整併 的命運，然而教育政策不應只是數字 上的加減，因為「學校」所承擔的角 色 是 多元 的，尤其是 偏遠地區的學 校，它具有象徵性的符號，除了是學 生學習的場域，也代表著社區文化的 中心、社區的靈魂，凝聚著社區的向 心力及認同感，社區居民對學校相當 依賴，隨著各縣市小校整併的推動， 小 校 整併 政策 也引 起 了熱 烈的 討 論 〈黃俊傑，2008，71〉。 依《國民教育法》及《地方制度 法》規定，國民教育階段屬各縣市政 府地方自治的管轄範疇，而目前積極 進行整併的縣市多是以農業為主、且 財政較為困窘的縣市，這些學生許多 已是家庭弱勢及經濟弱勢之學生，整 併學校後，是否更造成學習弱勢的形 成，值得教育主管機關重視。 「少子化」是指生育率下降，造 成幼年人口逐漸減少的現象。教育界 受 少子化嚴 重而衍生 的現象有：併 班、減班、併校、廢校、超額教師、 無教職師資（俗稱流浪教師）、代課普 遍化、小班制盛行、親師關係緊繃、 教 師兼行政 等。但 還 有一個潛在 危 機，就是因為師資頻繁調動，引發師 生關係疏離、教學品質下降。畢竟教 師意識到自己的前途不穩，教學就難 以付出熱忱。學生也會因為關係的斷 裂，課程的銜接適應問題，導致學習 效率降低。二、「小校整併」政策之沿革
「小校整併」是指基於內外在環 境 因素影響 下，如 學 區學齡人數 減 少、教育經費縮減、考量規模經濟效 益、社區需求性降低或教育法令與政 策 的改變等 ，透過相 關的政策與執 行，將兩所或是兩所以上的學校合併 成一所學校（陳賢舜，2000；張國輝， 2005）。本文所指「小校整併」係指： 教育當局因「教育」和「經濟」上的 考量，透過凍結組織員額、學校的調 整與裁併等措施，而將兩所或兩所以 上的小型學校合併而成一所學校者稱 之。以下將臺灣「小校整併」政策的 發展沿革整理如表 1。表 1 小校整併政策發展沿革 時間 單位 內容 備註 1968 中央政 府 實施「九年國民 義務教育」 廣 設 國 民小學 1987 教育廳 頒布「小型學校 合併處理原則」 1989 教育廳 行 文 要 求 地 方 政 府 逐 年 裁 併 50 人以下的小 型學校 1994 教育廳 召 開 小 型 學 校 辦 學 規 模 檢 討 會 確 定 併 校原則 1996 教育廳 提 出 全 省 小 型 學 校 的 合 併 計 畫 每 年 裁 併 5 所 2000 立法院 「 教 育 經 費 編 列與管理法」 改 變 教 育 補 助 方式 2001 教育部 配 合 地 方 政 府 進 行 大 規 模 的 「 小 校 裁 併 計 畫」 配 合 新 課 程 實 施 評 估 學 生 需 求 2004 監察院 「 教 育 部 所 屬 預 算 分 配 結 構 之檢討」報告書 建 議 教 育 部 應 行 文 建 議 各 縣 市 政 府 裁 併 百 人 以 下 的小校 2005 教育部 召開「國民中小 學 最 適 規 模 與 轉型策略─以小 規 模 學 校 整 併 之可行性政策」 研商會議 2006 教育部 公 佈 小 型 學 校 發展評估指標 不 具 強 制性 資料來源：黃俊傑（2008） 2000 年 12 月 31 日公布「教育經 費編列與管理法」，對於小校整併也起 了推波助瀾的作用。過去由於各縣市 中小學院校的數量影響中央統籌分配 款地方教育補助款的撥給，但 2000 年 「教育經費編列與管理法」頒布實施 後，地方教育補助另有計畫標準及給 與方式，裁併小校並不影響中央補助 經費額度，各縣市已無需考量中小學 校數，整併小校的態度轉趨積極。 2001 年 2 月 2 日教育部舉辦「國 民中小學九年一貫工作推動小組第 7 次督導會報」，教育部因應地方教育局 的建議，將配合地方政府進行大規模 的「小校裁併計畫」，以落實地方新課 程（九年一貫課程）的推動與發展。 2004 年，監察院完成一份「教育 部 所屬預算 分配結 構 之檢討」報 告 書，認為教育部應先行文建議各縣市 政府整併 100 人以下的小校，以節省 這些小規模學校預估每年高達 51 億元 的人事經費。 2006 年，為有效利用教育資源， 教 育部公布 「小型 學 校發展評估 指 標」，供縣市政府參考，作為評估小型 學校整併與否的篩檢工具。當時統計 93 學年度，100 人以下的國民小學有 535 所、3,323 班、34,807 名學生，平 均每班學生只有 10.5 人，學校規模太 小，造成團體學習文化刺激不足，不 利學生群性發展學習，也不符合教育 投資的成本效益（教育部，2006）。縣 市政府現階段採取的小校漸進式整併 策略，包括由本校改為分校、由本校 改為分班、由分校改為分班、由本校 裁併、由分校裁併等方式。90 學年度 至 93 學年度，各縣市共有 91 所規模 過小的國中小學進行整併，但小校整 併 的阻力也 不少， 例 如地方人士 反 對，整併後也可能產生學生上下學時 間變長、社區教育被忽視、地方發展 受影響等負面結果。
這項評估指標分為一般指標與特 殊指標兩類，一般指標又細分成 1 分 至 5 分，學校評分越低，表示學校越 需考慮整合，特殊指標則列出不宜整 併的因素，只要學校符合其中任何一 項指標，即表示學校不宜整合。 依據「小型學校發展評估指標」， 在一般性指標得分 1 分的學校需考慮 整併。各項指標包括：學生數在 20 人 以下，社區人口外移，距離其他公立 學校在 1 公里內，且與鄰近學校間有 公共交通工具，社區對學校的依賴度 低。特殊性指標，則包括該鄉鎮只有 一所小學、原住民地區學校、到鄰近 學校交通有重大安全顧慮例如經過土 石 流危險區域等，符 合任何一項因 素 ， 即顯 示學 校不 宜 進行 整合 或 整 併。而臺灣目前的小校數量可參見表 2。 表 2 臺灣小校數量表 國小 班級數 103 學年 102 學年 88 學年 總計 2,644 2,650 2,583 6 班以下 957 935 836 7-12 班 431 443 國中班級 數 103 學年 102 學年 88 學年 總計 738 738 719 6 班以下 97 100 80 7-12 班 118 116 資料來源：教育部統計處
三、「小校整併」之正反意見
小型學校整併的起因多半是成本 與效益的問題，其後涉及的因素越來 越廣泛。反對併校的理由主要是國民 教育權利的神聖性，憲法上強調每個 國民的教育權利應該得到尊重。我國 「教育優先區」的劃定指標，其中一 項便是山地、鄉村及偏遠地區，這些 地區存在許多小型學校；補助其教育 經費，提供更多教育資源，對於「促 進教育機會均等」與「實現社會正義」 具有積極提升的意義（許添明、廖鳴 鳳，1998），使每一個國民均享有受教 的權利，呼應憲法上反對任何剝奪國 民接受教育權利的行為與舉措。但是 在保障受教權的前提下，如何更加有 效接受教育也成為非常重要的課題。 (一) 正面效益─發揮規模經濟 將經濟學的原理應用在教育上， 強調 3E，即經濟（economy）、效率 （efficiency）及效益（effectiveness）， 學校規模惟有在適當規模下，才能使 學生單位成本降低，資源分配比例適 當（蓋浙生、鈕方頤，2012）；2. 降低 教師行政負荷量：小校的編制員額雖 少，但行政事務卻是不少，因此，小 校的教師幾乎每位都要身兼數職，除 了擔任導師從事教學工作，另一方面 又要兼辦行政工作。若能執行整併小 校政策，對於降低教師行政的負擔及 提升教師教學效能定能有所助益；3. 提升學生競爭力：刺激學生學習動機 的 方式有很 多，而 競 爭力是 其 中之 一。競爭的效果遠勝於學習複雜問題 的解決技巧，而且競爭的收穫如同獎賞，可激發學生追求成就的動機。人 數過少的學校往往缺乏學習競爭的對 象，學生相互學習不易，使得學習受 到侷限，提升學習競爭力有困難。較 大型的學校能讓教師專業分工，有較 大的發揮空間，進而有利於刺激學生 的學習動機，提升學習競爭力。 (二) 負面影響─學生受教權受到侵害 就社會學功能理論角度而言，教 育的一大功能在於促進社會的流動， 即使父母的社會地位再低，可是子女 只要憑藉著個人的努力，便有機會透 過教育，提升社會地位。學校是提供 弱勢學生溫暖與希望的地方，小校多 數存在偏遠地區，對於原本就處於相 對弱勢的學校，學校廢了，影響弱勢 學生受教權，公平正義何在？ 2. 廢了 學校等於廢了社區：學校是社區的「文 化中心」，社區是學校的「資源教室」， 學 校 如被 撤併 ，社 區 將因 此失 去 學 校，而缺乏可以凝聚住民的場所，無 法做知識的交流與傳遞；學校亦將因 為無社區的依附，無法推動資源整合 和終身學習的概念。兩者的關係面臨 解構，將衝擊社區整合和文化傳承的 使命 3. 廢棄的校園成為治安的死 角：整併學校後，產生大量荒廢的校 園，原是社區民眾休閒遊憩的場所， 卻成了廢墟一片，更是流浪漢聚集之 地及治安的死角，容易產生「破窗效 應」（環境中的不良現象如果被放任存 在 ， 會誘 使人 們仿 效 ，甚 至變 本 加 厲），成為治安的死角。
四、「小校整併」之省思
(一) 學校人數不應成為整併的唯一考 量（偏遠小學悲歌－數人頭，廢 學校） 目 前 各 縣 市 推 動 小 校 整 併 政 策 時，其整併標準主要以「人數」為考 量，由於都市化的結果，自然會造成 都市地區學校人數增加，而偏遠地區 學校人數卻逐漸流失的現象。學校是 社區的中心，在都會地區也許不是那 麼的明顯，但在窮鄉僻壤的高山或離 島，平時學校是子弟學習的場所，必 要時也是社區聚會、舉辦紅白喜事的 地方。學校的存在，一方面表示自己 的 子弟有前 途，另 一 方面也才能 營 造、強化社區意識。裁併學校，對主 管機關而言，也許只是一句話；但對 社區的人來說，連最後的一絲希望都 絕滅了，真是情何以堪。 (二) 學生「教育機會均等」的問題 偏遠受教不易，小型的學校有小 型學校的特色，例如因學生數目少， 師生互動頻繁、學校家庭溝通容易； 因 地處窮鄉 小村， 田 野教學較為 可 行；雖因交通不便，文化刺激比較少， 但得利於先進的通訊、網路科技，資 訊的獲得再也不受距離的限制。何況 因這些迷你小校的存在，窮鄉僻壤才 能 弦歌不輟 ，保障 莘 莘學子的受 教 權。過去，教育部為了使偏遠地區的 學生也能接受優質的教育，特別推動 「教育優先區計畫」，當此計畫執行多 年也已獲致部分成效時，迷你小校卻 要裁併了，且不論過去投資的浪費，沒有了這些迷你學校，每天將有多少 的學童把時間浪費在交通工具上，將 有多少的學生小小的年紀在最需要親 情照拂的時候就要住進宿舍，教育主 管 機 關在 決定 這項 政 策時 能不 深 思 嗎？ (三) 整併小校經濟效益有待商榷 陳麗珠、陳憶芬（1995）研究學 校合併計畫的經濟效益應視其目的而 定，如果僅是合併而不另投入其他設 施，則小型學校合併可以帶來相當高 的經濟效益，如果為了提昇教學效果 而多投入設施，則經濟收益相當低。 整併學校的經濟效益不能只從人事成 本考量，而部分學者主張的小型學校 因為規模過小，導致規模不經濟，因 此 應 進行 整併 的論 點 ，也 應再 三 考 量，其理由有二：一是因為學校與一 般營利性組織的性質是不同的，是否 適合以經濟成本作為整併的考量，值 得商榷；其二是由於各校間存在著明 顯的差異性，不應由統一的標準進行 小校整併，而須針對不同的學校特性 加以不同的處理，才能符合現代社會 強調的尊重多元差異。 (四) 政府單位應重視教育經費的短缺 政府為何要負起公共教育財政的 責任，主要是依據「人力資本理論」 （Human capital theory），其假設教育 能賦予『個人』知識和技能，使他更 具有生產能力，從而獲取更高的報酬 （Schultz，1971）。通過更多的產出、 更高的稅收收入，所有勞動者創造的 收益（因為接受教育）積聚起來，對 整個『社會』是有益處的，通過更多 的收益外溢，可以普遍改善全體社會 成員的生活質量。人力資本的投資可 以由個人單獨做出，也可以由政府部 門 與個人共 同做出 。 不管如何做 出 的，一部分收益由個人獲得，另一部 分 收 益 將 會 改 善 公 共福 利 （ King， 2003：39）。「財政為庶政之母」，教育 經費亦可說是教育行政活動的基礎。 歷來學者（陳麗珠、許添明）對於地 方教育財政問題之研究，發現以往我 國地方教育財政制度存在有下列 4 項 問題：1. 縣市政府自有財源偏低；2. 國民教育經費支出占各縣市政府支出 比例偏高；3. 各縣市資本門建設大部 分需仰賴上級補助；4. 不同縣市教學 環境是否公平，端賴國民教育補助制 度的設計（呂生源，2004：138）。以 彰化縣 104 年教育經費為例，「經常門」 （如人事費、業務費等）占 97%，「資 本門」（如土地、房屋建築、機械及資 訊軟硬體設備等）只占 3%。「資本門」 為 教育事業 創新與 興 革的主要原 動 力，如果所占比例太低，則很難提升 辦學的水準。
五、結語
小班小校，優點：在小班小校的 環境裡，由於教師有更多的時間和精 力重視每個學生，學生的個別差異能 得到更多的注意，因而「把每個學生 帶上來」的目標可以達成。是以由「教 育改革審議委員會」所提出的教育改 革諮詢總結報告書特別將「小班小校」 明列為重大教改政策，經過多年的努 力，加上每年學齡人口的降低，除了 大都會區外，「小班小校」的目標正在逐步達成之中。缺點：小班小校因學 校規模太小，學生的單位成本較高； 因教師數目少，每個老師的教學及行 政負擔較為沉重；因學生人數太少， 學生的互動不多，同儕學習的競爭力 不足。 回顧過往，1940-1950 年代當臺灣 國民所得只有 100-200 美金的時候，都 還能維持「一村一學校」政策，對比 國民所得 2 萬 0,925 美元的今日（2013 年數據），卻有許多偏遠小學正面臨廢 校的命運，我們的教育是否出現了問 題？危機也是轉機，小校整併政策的 提出，或許也是小校轉型的契機，「小 校 整 併」 政策 並非 不 可被 討論 及 執 行，只是政府必須做整體性的考量， 並研擬出可長可久的配套措施，如學 生的接送、教師的轉介他校、整併後 校園的使用等等問題都應妥善規劃。 吳政達（2008）建議政府進行小型學 校整併時之策略：1. 周詳的計畫；2. 明確的溝通；3. 社區的參與。廢校後 的校舍，可做為一般社區民眾活動之 用，並將其管理之責轉交由鄉鎮公所 負責，以收物盡其用之效。此外瀕臨 廢校、招生不足的學校，也應運用組 織再造、企業經營、行銷管理、標竿 管理等理念來經營學校以突破困境。 參考文獻 呂生源（2004）。地方教育財政新 制評析。中等教育，55（5），136-155。 吳政達（2008）。教育政策分析： 概念、方法與應用。臺北市：高等教 育。 許添明、廖銘鳳（1998）。我國教 育優先區問題與對策─以花蓮縣第一 年時間經驗為例。教育研究資訊雙月 刊，6（6），100-120。 教育部（2006）。小型學校發展指 標。取自 http://www.epochtimes.com/b5/6/2/14/n 1223090.htm 黃俊傑（2008）。「小校整併」政 策省思。國教之友，589，71-78。 陳麗珠、陳憶芬（1995）。小型學 校合併的成本效益分析。教育學刊， 11，73-106。 陳賢舜（2000）。南投縣小型國民 小學合併之研究（未出版之碩士論 文）。國立暨南大學，南投。 張國輝（2005）。小型學校面臨整 併的反應與因應策略之個案研究（未 出版之碩士論文）。國立臺南教育大學 教育經營與管理研究所。 蓋浙生、鈕方頤（2012）。高等教 育經濟學。臺北市：高等教育。 King, R. A., Swanson, A. D., Sweetland, S. R.(2003). School finance :
Achieving high standards with equity and efficiency. Boston : Allyn and Bacon
Schultz, T. W. (1971). Investment in
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