我國法官評鑑制度

全文

(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文. 指導教授：許政賢博士. 我國法官評鑑制度. 研究生：王心怡撰中華民國一○六年二月.

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(3) 國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文. 指導教授：許政賢博士. 我國法官評鑑制度. 研究生：王心怡撰中華民國一○六年二月.

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(5) 我國法官評鑑制度. 中文摘要法官代表國家獨立行使職權，地位崇高、責任重大，與國家間之關係為法官特別任用關係。憲法第 80 條及第 81 條明文揭示法官獨立審判及身分保障，並透過法官之身分保障以維護審判獨立。但長久以來與法官人事相關法令散見各法，尚無專為法官而制定之法律，致使法官與一般公務人員之區別模糊不清，為此，2011 年 7 月 6 日制定公布法官法，期健全法官制度，維護審判獨立，確保人民接受公正審判之權利。法官法分 11 章，本文係探討第 5 章法官評鑑，為貫徹憲法有關法官為終身職，非依法律不得停職、轉任或減俸之規定，並為維護良好司法風氣、提高司法公信力、淘汰不適任法官，司法院設「特殊性機關」之法官評鑑委員會，獨立運作掌理評鑑事務，對違反職務義務、怠於執行職務或品行未達法官倫理規範要求的法官，依評鑑結果為適當之處理。法官評鑑制度自 2012 年初始施行，依法官法第 33 條規定，評鑑委員由法官 3 人、檢察官 1 人、律師 3 人、學者及社會公正人士 4 人，多元身分共 11 人組成。而評鑑請求權人係法官個案評鑑移送之前端，請求權人需善盡查證協力及資訊揭露誠實義務，且立法委員、請求機關及法官評鑑委員會應建立良性互信溝通平台，方能發揮評鑑制度最大功能。又法官執行職務適用法律之見解，如發生歧異，乃獨立審判不可避免之結果，是以，法官法第 30 條第 3 項更明文：「適用法律之見解，不得據為法官個案評鑑事由」。再者，法官法第 30 條第 2 項所定應付個案評鑑事由，則應斟酌受評鑑法官違失行為之動機、目的、手段，以及對公務秩序或侵害之法益所生之損害或影響，於合乎比例原則下，儆誡之目的與手段須相當，而為適當之處分擇定，未來更應於個案中逐漸累積具體化法官個案評鑑之認定基準。有關法官評鑑與監察院之關係，本文除尊重憲法位階之監察院監察調查權，為減少公共資源因重複調查之耗損，且避免受評鑑人於調 I.

(6) 我國法官評鑑制度. 查程序之雙重煎熬，建議法評會與監察院間建立個案通報聯繫窗口，以便發現同一案件同時或前後受理時，得早期啟動處理競合的機制。且主張應賦予法官評鑑委員會職權行使獨立性、獨立平行調查權及訴訟實施主體權，蓋法官評鑑委員會代表人民監督法官公正行使職權，善盡法官職權義務之國民主權原理含義，並於法官懲戒事件程序中，扮演促使監察院發動彈劾權之先行程序功能，應賦予更積極法律地位，惟其分享監察院調查權與司法懲戒事件審判程序訴訟主體權，於五權憲法體制下，不無成為第六權之虞，如獨立行使職權，則需依權責相符憲政法理，應有獨立負行政責任與政治責任之機制，是以，長遠建議法官評鑑委員會以改隸監察院為當。 2016 年 7 月立法院第 9 屆第 1 會期司法及法制委員會會議，針對法官法中法官評鑑專章修法，所提重點：1.強化法官評鑑委員會獨立性及外部監督、2.賦予法官評鑑委員會主動立案權、3.解決評鑑時效過短及 4.請求評鑑人之程序參與權，本文亦已將草案內容臚列各章並加以探討，且有鑑於目前對新制法官法所定之法官評鑑相關文章多僅提出疑慮，而對法官評鑑機制具體運作情形及實證研究均付之闕如，希冀在不違反保密原則前提下，僅將任職法官評鑑委員會期間寶貴之學習與研究經驗撰擬、彙整並提出淺見，以期對法官個案評鑑制度之未來發展略盡棉薄心力。. 關鍵字：懲戒、法官法、法官自律、法官評鑑、法官評鑑委員會 II.

(7) 我國法官評鑑制度. 目錄第一章. 緒論………………………………………………. 1. 第一節. 研究動機與目的…………………………………. 1. 第二節. 研究方法與範圍…………………………………. 3. 第三節. 論文研究架構說明………………………………. 5. 法官個案評鑑制度之沿革………………….. 9. 司法行政監督界限與法制沿革…………………. 9. 第一項. 職務監督與審判獨立……………………………. 9. 第二項. 立法沿革與舊法時代……………………………. 17. 第一款法官法之立法過程………………………………. 17. 第二款舊法時代-法官評鑑辦法………………………. 19. 第二章第一節. 第二節. 法官個案評鑑概述………………………………. 21. 第一項. 法官個案評鑑程序法上之定性…………………. 21. 第二項. 新法法官評鑑……………………………………. 22. 第三項. 法官個案評鑑之新舊法適用問題………………. 28. 法官評鑑委員會之組織結構………………. 33. 第一節. 法官評鑑委員會評鑑委員之組成………………. 33. 第二節. 實務運作情形-現階段第三屆…………………. 37. 第一項. 法官評鑑委員審議之迴避………………………. 38. 第二項. 法官評鑑委員之主動立案權……………………. 42. 法官評鑑委員會幕僚人員組成…………………. 52. 第三章. 第三節. 第四章. 法官個案評鑑事件之請求機關及移送程序…………………………………………………. 57. 第一節. 法令相關規定及移送程序………………………. 57. 第二節. 法官個案評鑑事件之當事人及機關……………. 61. 被請求人及請求機關之探討……………………. 61. 第一項. I.

(8) 我國法官評鑑制度. 第二項. 陳請機關…………………………………………. 79. 法官個案評鑑事件程序問題與人民陳情案件…. 83. 法官個案評鑑事件程序問題……………………. 83. 第一款法官法第 36 條-時效……………………………. 83. 第二款法官法第 37 條-不付評鑑………………………. 89. 第三節第一項. 第二項. 人民陳情案件……………………………………. 95. 第一款法令規定及運作…………………………………. 95. 第二款人民陳情案件類型、數據及相關問題…………. 97. 第五章. 法官個案評鑑事件之實質審議……………. 101. 審議流程及相關規定……………………………. 101. 第一項. 法官個案評鑑事件之初步審查…………………. 101. 第二項. 法官個案評鑑事件之提案審議…………………. 102. 法官個案評鑑與法官自律之關係………………. 108. 第一項. 法官個案評鑑制度係自律？他律？……………. 108. 第二項. 法官自律（內部監督）-法官自律委員會……… 109. 第一節. 第二節. 第一款法官自律委員會沿革組成………………………. 109. 第二款法官自律委員會運作簡要說明…………………. 111. 第三款法官自律委員會施行現況………………………. 113. 第三項. 法官個案評鑑與法官自律之相互關係…………. 115. 應付法官個案評鑑事由實務之探討……………. 123. 第一項. 應付法官個案評鑑事由之法條規定……………. 123. 第二項. 評鑑界限-法官個案評鑑之認定標準…………. 135. 第三項. 法官個案評鑑案判決有誤之態樣………………. 145. 法官個案評鑑之決議與態樣………………. 151. 說明及定性-建議權……………………………. 151. 第一項. 法條規定…………………………………………. 151. 第二項. 定性-建議權……………………………………. 151. 第三節. 第六章第一節. II.

(9) 我國法官評鑑制度. 第三項. 決議書及後續流程………………………………. 154. 請求不成立………………………………………. 155. 第一項. 無應送個案評鑑之情事-法官法第 38 條前段…. 155. 第二項. 必要時仍得為職務監督處分-法官法第 38 條後. 第二節. 段………………………………………………. 157. 請求成立…………………………………………. 159. 請求成立而無懲戒之必要………………………. 160. 第一款報由司法院交付司法院人事審議委員會審議…. 160. 第三節第一項. 第二款司法院院長得為之職務監督處分種類-法官法第 21 條…………………………………………… 162 第二項. 請求成立而有懲戒之必要………………………. 167. 第一款現行規定-兼論法官個案評鑑與監察院關係…. 167. 第二款建議懲戒之種類及其不利益……………………. 174. 附論：法官個案評鑑案與闡明權之界限………. 179. 第一節. 闡明權之意義、類型與內容……………………. 179. 第一項. 闡明權意義………………………………………. 179. 第二項. 闡明權類型與內容………………………………. 179. 法官個案評鑑態樣與闡明權……………………. 182. 第一項. 法官個案評鑑具體個案說明……………………. 182. 第二項. 法官個案評鑑案、闡明之界限與趨勢…………. 186. 結論……………………………………………. 193. 第一節. 實務成效之評估…………………………………. 193. 第二節. 檢討及展望………………………………………. 196. 參考文獻. ……………………………………………………. 203. 第二節. 第七章. 附件（詳附件目錄）法官評鑑個案檢索表. III.

(10) 我國法官評鑑制度. 表次目錄表1. 法官評鑑制度新舊法適用見解彙整……………………. 30. 表2. 新舊制法官評鑑委員會審議統計件數比較表…………. 32. 表3. 法官法第 33、34 條法官評鑑委員人數及消極資格現行法與修正草案對照表……………………………………. 34. 表4. 法官評鑑委員會第 1 至 3 屆法官評鑑委員名單………. 38. 表5. 法官評鑑委員會評鑑委員迴避決議彙整表……………. 40. 表6. 法官評鑑委員會得依職權主動調查決議彙整表………. 47. 表7. 法官法第 35 條主動調查權現行法與修正草案對照表…. 49. 表8. 大法官不適用法官法法官評鑑（104 評 8）個案彙整…. 62. 表9. 法官個案評鑑移送機關係事實發生或現所屬機關彙整. 67. 表 10. 律師以個人名義請求法官個案評鑑（103 評 7）實例…. 69. 表 11. 經許可之財團法人或以公益為目的之社團法人………. 70. 表 12. 法官個案評鑑事件撤回案件統計表……………………. 76. 表 13. 法官個案評鑑事件請求人、機關及團體移送件數統計表…………………………………………………………. 78. 表 14. 受媒體質疑之法官依法陳請法官個案評鑑（102 評 7）…. 80. 表 15. 法官法第 36 條時效逾期程序駁回個案彙整表…………. 84. 表 16. 法官法第 36 條有關時效問題決議總整理………………. 85. 表 17. 法官法第 36 條時效駁回與其他案件比例表……………. 88. 表 18. 法官法第 36 條現行條文及修正條文對照表……………. 89. 表 19. 法官評鑑個案不付評鑑決議個案彙整表………………. 93. 表 20. 法官評鑑委員會收受人民陳情案件類別彙整表………. 98. 表 21. 法官評鑑委員不宜擔任法官自律委員決議彙整表……. 118. 表 22. 其他機關向法官評鑑委員會調取卷證決議彙整表……. 121. 表 23. 「明顯重大違誤」、「嚴重侵害人民權益」認定基準決議 IV.

(11) 我國法官評鑑制度. 彙整表……………………………………………………. 124. 表 24. 無正當理由遲延案件進行情節重大之態樣彙整表……. 128. 表 25. 法官法第 30 條第 2 項第 2、5、7 款法官評鑑個案分析. 130. 表 26. 法律見解不得請求法官評鑑個案彙整表………………. 134. 表 27. 法官個案評鑑 102 評字第 1 號有關評鑑界限之彙整…. 136. 表 28. 法官個案評鑑事由之法律要件與效果關聯思考表……. 143. 表 29. 法官評鑑個案判決有誤之態樣彙整表…………………. 146. 表 30. 101 年評字第 1、4 號法官個案評鑑決議事件整理………. 152. 表 31. 法官法第 38 條請求不成立決議 2 實例…………………. 155. 表 32. 法官法第 38 條請求不成立，但有職務監督實例………. 157. 表 33. 法官法第 39 條無懲戒必要與審酌基準相關決議彙整表…………………………………………………………. 表 34. 161. 法官法第 39 條第 1 項第 2 款請求成立司法院院長所作職務監督個案實例彙整表………………………………. 163. 法官職務評定辦法第 6 條第 3 項第 3、5 款比較………. 165. 表 36-41 法官個案評鑑與闡明權有關之決議彙整………………. 182. 表 42. 法官個案評鑑件數統計表………………………………. 194. 表 43. 法官個案評鑑結果統計表………………………………. 194. 表 35. V.

(12) 我國法官評鑑制度. 圖次目錄. 圖1. 法官評鑑委員會評鑑委員及幕僚組織圖………………. 55. 圖2. 法官評鑑委員會受理個案收案分案流程圖……………. 60. 圖3. 法官個案評鑑審議流程圖………………………………. 82. 圖4. 法官評鑑委員會受理人民陳情辦案流程圖……………. 100. 圖5. 法官個案評鑑與法官自律關係圖………………………. 122. 圖6. 法官法施行後之法官懲戒、懲處、自律、評鑑流程…. 177. 圖7. 有關 2012-2016 已結案件一覽表………………………. 195. VI.

(13) 我國法官評鑑制度. 附件目錄一、. 法官評鑑個案檢索表……………………………………. 二、. 司法院 2015 年 7 月 1 日法官法部分條文修正草案總說明及條文對照表…………………………………………. 三、. 1. 17. 立法院第 9 屆第 1 次會期司法及法制委員會 2016 年 7 月 13 日第 6、15 及 18 次會議院總第 455 號第 18624 號、第 19209 號、第 19321 號議案關係文書……………. 四、. 33. 立法院第 9 屆第 1 次會期司法及法制委員會 2016 年 7 月 13 日第 41 次全體委員會議議事錄…………………. VII. 75.

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(15) 第一章. 第一章. 緒論. 第一節. 研究動機與目的. 緒論. 法官代表國家獨立行使職權，地位崇高、責任重大，與國家間之關係為法官特別任用關係。憲法第 80 條及第 81 條明文揭示法官獨立審判及身分保障之旨，並透過法官之身分保障以維護審判獨立。但與法官人事相關之法令卻散見於各法院組織法、司法人員人事條例、公務人員任用法、俸給法、考績法、服務法、退休法、撫卹法及公務員懲戒法等法規，尚無專為法官而制定之法律，致使法官與一般公務人員之區別模糊不清，亦使憲法保障法官獨立審判之精神不彰。為此，特研議制定法官有關事項之專法─法官法，期建立健全之法官制度，維護審判獨立，確保人民接受公正審判之權利。法官法分 11 章，本論文係探討其中第 5 章法官評鑑專章，法官法為貫徹憲法有關法官為終身職，非依法律不得停職、轉任或減俸之規定，並為維護良好司法風氣、提高司法公信力、淘汰不適任法官，特設置評鑑機制，對於違反職務上義務、怠於執行職務或品行未達法官倫理規範要求的法官，依評鑑結果為適當之處理，因此明定司法院設法官評鑑委員會（下稱法評會），掌理法官之評鑑1。 2010 年時，因多起兒童性侵輕判案件，引發在總統府前凱達德格蘭大道之「白玫瑰運動」集會2，更激化盡速通過法官法、淘汰不適任法官、設置專家證人制度、擴大兒童性侵害被害人保護等法案之訴求，要求司法改革3。而法官法歷經多年修法研議，終於 2011 年 6 月 6 日由總統公布全文 103 條；除第 5 章法官評鑑自公布後半年（即. 1. 參考 2011 年 7 月 6 日公布法官法之立法總說明，網址： http://jirs.judicial.gov.tw/FLAW/FLAWDESC.asp?lsid=FL060851&ldate=20110706。（最後瀏覽日期： 2016 年 10 月 30 日） 2 925 白玫瑰運動集會，網址： https://zh.wikipedia.org/wiki/925%E7%99%BD%E7%8E%AB%E7%91%B0%E9%81%8B%E5%8B%95%E 9%9B%86%E6%9C%83，（最後瀏覽日期：2016 年 10 月 21 日） 3 參閱法官法立法之展望座談會，台灣法學雜誌，第 166 期，頁 47，2010 年 12 月。 -1-.

(16) 第一章. 緒論. 2012 年 1 月 6 日）施行、第 78 條自公布後 3 年 6 個月施行外，其餘條文自公布後 1 年施行，是以法官法中第 5 章法官評鑑率先於 2012 年 1 月 6 日施行。再於 2012 年 9 月初，法評會公布首次 2 件評鑑結果，101 年度評字第 1 號法官個案評鑑案決議記過 2 次、101 年度評字第 3 號案決議休職 6 月4。這是法官評鑑制度運作 8 個多月之後，第 1 次公布結果，各界反應不一，有人憂心此制度影響法官獨立審判，有人表示尊重，亦有人認為制度尚不完善，申訴不易。對於評鑑結果，肯定者主張評鑑已發揮功效，以 101 年度評字第 3 號法官個案評鑑案而言，板橋地方法院法官自律委員會作出決議：「申誡」，法評會決議：「休職」，由此可見評鑑有效，不會官官相護；但亦有司改團體認為 101 年度評字第 1 號案實質影響人民的權益，101 年度評字第 3 號案傷害司法形象，但前者僅建議在司法院「內部」行政議處，後者卻要移送「外部」監察院，令人質疑司法院似乎較重視司法形象的顏面，更甚於人民實質權益受損。國家政策研究基金會學者從法評會此 2 案決議書內容分析，2 位受評鑑法官都有不當侵害人民權益、損及司法形象的情事，而從所違反規範來看，101 年度評字第 1 號案違反之規範輕於 101 年度評字第 3 號案，又前案法官事後有歉意而後案法官卻沒有，雖然兩人都是維持率高的「好法官」，但經查 101 年度評字第 3 號受評鑑法官曾因「言詞不當、關說」被懲戒，卻仍犯同樣錯誤，101 年度評字第 1 號受評鑑法官則是初犯。換言之，司改團體質疑：實質影響人民權益之案件僅建議記過，傷害司法形象卻要移送懲戒，司法院似乎較重視司法形象的顏面，更甚於人民實質權益受損，此係明顯沒有看完評鑑決議書理由所作膚淺批評。當然，這也顯示一般大眾也可能抱持同樣的想法 4. 法評會 101 年度評字第 1、3 號決議結果新聞稿，網址： http://jirs.judicial.gov.tw/GNNWS/NNWSS002.asp?id=97997&flag=1&regi=1&key=%AAk%A9x%B5%FB %C5%B2%A9e%AD%FB%B7%7C&MuchInfo=&courtid=。（最後瀏覽日期：2016 年 11 月 4 日） -2-.

(17) 第一章. 緒論. 甚或被誤導，學者除了建議法評會有必要對評鑑結果提出更淺白說明之外，更進一步提出，是否僅得以「維持率」來認定法官好壞的標準？又當「言語不當」成為移送法官個案評鑑事由時，雖會讓言語不當問題被重視，然使用客氣言語開庭就是好法官嗎？什麼才是好法官5？又新制法官法公布後之法官評鑑制度運作、組織、請求機關、移送程序、評鑑認定標準、審議後作成決議對司法改革有無正面影響，此均為民眾、司改團體甚至司法界都想探究之問題。法官法第 5 章法官評鑑專章率先於 2012 年 1 月 6 日施行，本文作者有幸自 2011 年 8 月 1 日起即調司法院辦事，專職負責法評會籌設與建置工作，籌設期間亦參與法官評鑑施行前法官法相關子法修訂研討會議，又於法官評鑑新制施行後自 2012 年 1 月 6 日起至 2016 年 2 月 26 日止，亦專職擔任法評會第 1 至 3 屆行政組幕僚人員，有鑑於目前對於新制法官法所定之法官評鑑相關文章多僅提出疑慮，而對法官評鑑機制具體運作情形及實證研究均付之闕如，筆者希冀在不違反保密原則下，針對施行前舊法官評鑑辦法為簡要說明，並將任職期間之經驗撰擬、彙整並提出淺見，以供各界參酌。. 第二節. 研究方法與範圍. 本文主要採用的研究方法及範圍如下：一、文獻分析研究法本文係針對法官個案評鑑事件之實證分析研究為核心，並以法官個案評鑑新制自 2012 年 1 月 6 日起至 2016 年 11 月 4 日止運作 4 年多來，法評會受理法官個案評鑑事件總計 50 件，而作成決議計有 46 件為研究範圍，參考國內政府機關、圖書館、以及官方機關或民間機構設置之網站資訊，並參酌學者專書論著、期刊論文、報章雜誌論述、以法官評鑑為主題之座談會或研討會相關資料，綜合比較分析，輔以 5. 呂啟元，首次法官評鑑結果評析，國家政策研究基金會，2012 年 9 月 14 日發表，網址： http://www.npf.org.tw/1/11323。（最後瀏覽日期：2016 年 11 月 4 日） -3-.

(18) 第一章. 緒論. 相關流程圖、表格說明，加以分章論述討論。二、個案分析研究法個案研究法是認定研究對象中某一特定對象，加以調查分析，弄清其特點及其形成過程的一種研究方法。個案研究法其有 3 種基本類型：（1）個案調查，即對組織中的某一個案進行調查研究；（2）團體調查，即對某個組織或團體進行調查研究；（3）問題調查，即對某個現象或問題進行調查研究6。本文兼採以上 3 種基本個案分析研究法綜合運用，就類型（1）而言，例如法官承審案件，遇輿論或外界不實批評或指摘，為消除誤解，以免名譽受損，為維護人民對於司法之信賴，於必要時得主動陳請所屬機關請求評鑑之情形，以 102 年評字第 7 號法官個案評鑑事件為例，使用個案調查法加以分析；就類型（2）而言，例如司改團體就新制法官法中法官個案評鑑制度施行所面臨困境，則以團體調查法加以探討7；就類型（3）而言，例如法官個案評鑑案有關判決內容有誤或涉及闡明權之界限，則以問題調查法加以論述8。三、其他研究方法除上述各種研究方法外，筆者更實際參與法官法修法前及新法通過施行後有關法官評鑑制度修法會議及研討會，又因曾擔任法評會專職幕僚人員，更得以蒐集專家學者及政府機關代表演講資料，進一步深入探討法官個案評鑑相關問題並提出個人淺見，另就目前法評會受理法官個案評鑑事件總計 51 件，其中作成決議計 46 件，彙整表格如法官個案評鑑檢索表以供參酌。. 6. 論文研究方法有哪些，網頁：http://ntnumot.blogspot.tw/?view=classic。（最後流覽日期：2017 年 1 月 1 日） 7 參照本文第四章第 2 節「法官個案評鑑事件之當事人及機關」之說明。 8 參照本文第五章第 3 節「應付法官個案評鑑事由實務之探討」及第六章第 4 節「法官個案評鑑案與闡明權之界限」之說明。 -4-.

(19) 第一章. 第三節. 緒論. 論文研究架構說明. 本文共計六章，第一章「緒論」說明撰寫本文之研究動機與目的，研究方法與範圍。第二章為「法官個案評鑑制度之沿革與概述」，首先說明司法行政監督、審判獨立與職務獨立之界限，並針對舊制法官評鑑辦法簡要說明，另就法官法之立法過程及新制法官個案評鑑簡要說明後，探討實務上面臨法官法施行前之法官違失行為，是否可為新制法官法中法官個案評鑑之對象？有無不溯及既往原則之問題。第三章「法官評鑑委員會之組織結構」，係介紹法官評鑑委員及幕僚人員之組成及工作內容，並為確保評鑑結果公正無虞，法評會更針對法所未定各種執行職務有偏頗之虞特殊情形，明定評鑑委員揭露義務，並決議制訂內規以為自持，而法官評鑑委員審議之迴避及主動立案權，更為立法院司法及法制委員會 2016 年增修法官法法官評鑑專章修法重點之一。第四章「法官個案評鑑事件之請求機關及移送程序」，法官個案評鑑事件移送程序，規定於法官法及法官評鑑委員會評鑑實施辦法（下稱評鑑實施辦法）中，由於法官法第 30 條明定得請求法官個案評鑑之合法請求權人或機關、團體，又當事人與犯罪被害人僅得「陳請」合法請求權人以其名義請求進行個案評鑑，是以本章說明法官個案評鑑請求機關，且探討實務移送個案評鑑所遇困難並提出建議，另探討法官個案評鑑程序不合法或時效問題，又法官個案評鑑事件僅是人民陳情案件中，涉及法官審判時有違失行為，而該違失又疑似符合法官法第 30 條第 2 項應付個案評鑑事由者，經合法請求權人名義移送至法評會，方屬法官個案評鑑事件，故本章亦釐清法官個案評鑑事件與人民陳情案件之相關差異。第五章「法官個案評鑑事件之實質審議」，探討有關法官個案評 -5-.

(20) 第一章. 緒論. 鑑案收案後之審議流程，法評會針對合法受理分案後之法官個案評鑑事件，先針對程序事項初步審查，例如是否符合法定程式，有無需要通知補正事項，或調取系爭訴訟案件之相關卷證及錄音光碟等資料，經初步審查後再提案排入法評會議程，進行全體評鑑委員實質審議。又法官個案評鑑係自律或他律制度，其與內部監督法官自律委員會之相互關係為何，並於此章說明。再者，本章亦說明法官法第 30 條第 2 項規定應付法官個案評鑑事由，且針對法評會適用法官法規定之應付法官個案評鑑事由時，就所生爭點及問題態樣，說明實務所作決議內容。此外，針對法官個案評鑑之界限及認定標準，本文更舉出常見判決書內容疏漏之態樣加以彙整分析。第六章「法官個案評鑑之決議與態樣」，有關法評會依法官法規定所作具體決議，就法條形式觀之，該決議僅為「建議權」，然其是否對司法院全無一定程度拘束性？司法院人事審議委員會可否不聽從該建議，另為處分？本章從具體個案中窺其端倪。又法評會經實質審議後，認無應送個案評鑑之情事者，得出請求不成立之決議，但仍得視情形移請職務監督權人為適當之處分，另如請求成立，則以有無懲戒必要再為區分，如有懲戒必要，則報由司法院移送監察院審查，如無懲戒必要，則報由司法院交付司法院人事審議委員會審議。最末，本章說明法官個案評鑑中常見闡明權與公開心證界限不明之問題，訴訟中勸諭個案當事人撤回、和解或曉諭法律關係及效果時，均應充分告知，且對年邁當事人善盡訴訟照料義務，是以，承審法官於訴訟程序進行中，闡明權行使之界限是實務重要爭議，故本章彙整法官個案評鑑事件有關闡明態樣之個案並加以說明。第七章「結論」，本文以我國法官評鑑制度之探討為主題，並以實務運作所遇問題、立法院針對法官法中法官評鑑增修條文及目前法評會所作決議書內容為研究範圍，希冀藉由對法官個案評鑑制度概念定位之釐清，並針對移送法官個案評鑑程序之探討與實質審議作成決 -6-.

(21) 第一章. 緒論. 議效果之說明，再輔以彙整表格與歸納相關爭點與數據，期能對我國法官個案評鑑制度提出建設性之建議。. -7-.

(22) 第一章. -8-. 緒論.

(23) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 第一節. 司法行政監督界限、法官倫理與法制沿革. 第一項. 職務監督與審判獨立. 有關法官倫理相關規定，1995 年 8 月 22 日司法院（84）院台廳司一字第 16405 號函訂定全文 8 條，再於 1999 年 12 月 18 日司法院（88）院台廳司一字第 32382 號函修正發布全文 5 點內容：一、法官應保有高尚品格，謹言慎行、廉潔自持，避免不當或易被認為不當的行為。二、法官應超然公正，依據憲法及法律，獨立審判，不受及不為任何關說或干涉。三、法官應避免參加政治活動，並不得從事與法官身分不相容的事務或活動。四、法官應勤慎篤實地執行職務，尊重人民司法上的權利。五、法官應隨時汲取新知，掌握時代脈動，精進裁判品質」，觀其內容，此等規定過於抽象，難以適用。尤其若以之為處罰法官之要件，則因不夠具體，有違確定性原則 9。而法官法通過後，依法官法第 13 條：「法官應依據憲法及法律，本於良心，超然、獨立、公正審判，不受任何干涉（第 1 項）。法官應遵守法官倫理規範，其內容由司法院徵詢全國法官代表意見定之（第 2 項）」，其對法官應依據法律獨立審判之角色之基本思維，針對法官執行職務之行為、法官職務外之行為，乃至明定法官對於其他法官、檢察官及律師違反倫理規範時，有舉發義務等，法官倫理規範均有較具體之規定，而如法官「違反法官倫理規範，情節重大」者，依同法第 30 條第 2 項第 7 款規定，構成個案評鑑事由，依同法第 49 條第 1 項規定，並為懲戒事由。是故，法官倫理規範對於法官而言，具有法規範效力 10. ，而法官倫理之核心價值、專業能力、品格、操守與自律、敬業與. 負責、開庭之態度與修為、法庭秩序與禮節、單方溝通、守時、迅速及效率、嚴守職務上之秘密、言論自由、政黨及政黨活動、政治活動、 9 10. 姜世明，法律倫理學，頁 32，2014 年 9 月。蔡烱燉，法官倫理規範與實踐，五南圖書出版股份有限公司，2013 年 6 月初版一刷，頁 38。 -9-.

(24) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 兼職、財物活動、法官名銜之使用與社交、法律諮詢等均與法官倫理相關，又法官評鑑事件中所構成違反法官倫理規範之具體事例，於本文第五章第三節決議書摘要中予以說明。依憲法第80條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉」，顯見我國對於審判獨立之高度要求，係以憲法位階加以明文。法官獨立之保障起源於權力分立之主張，亦即國家司法權之行使應獨立於立法和行政兩權之外，此外，法官獨立與法治國原則亦有密切關連。若司法權受立法權或行政權影響，即無法發揮正常作用，而有違權力分立原則，如此亦難確保法治國原則之貫徹，尤其於國家為當事人時，司法更應獨立，不受行政權干涉，否則難期裁判公正，同理，於法律合憲性之審查，亦應排除立法權之介入，故法官獨立非其特權而是其義務11。法官審判職務之行使有獨立之保障，乃因司法功能發揮，國家履行司法保障義務所必要，因此當法官職務上或職務外之行為有妨害審判獨立之虞，國家基於保障國民訴訟基本權之實現，即有導正法官行為之義務，因此法官之職務監督被認為是司法功能合秩序與合專業程序之保證而有其正當性基礎。又法官職務監督之功能有二:一為觀察功能，即視法官是否盡其法官義務，另一為矯正功能，即令法官為正確行為，然兩者如均由擁有行政監督權立法院院長行之，屬於行政監督性質與審判權獨立行使不受任何干涉之原則，極易陷入衝突，因此德國聯邦最高法院認為，法官之職務監督僅限對於法官非審判之職務行為或職務外之行為，亦即區分法官行為之核心領域與非核心領域，而職務監督只限非核心領域，且導致法官獨立之保障依裁判品質而作不同等級區分之現象，將造成審判獨立保障相對化而有可操縱之風險，依德國職務監督案例顯示，職務監督與司法救濟保障甚少關連，反而與法官懲戒或裁判品質有關，而法官懲戒應循刑事瀆職、國家賠償或 11. 張文郁，法官評鑑與法官獨立-「法官評鑑與身分保障」學術研討會，憲政時代，第 26 卷第 1 期，頁 5，2000 年 7 月。 - 10 -.

(25) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 公務員懲戒等司法途徑，裁判品質之提升則應循審級救濟管道，均非具監護性質之行政監督所得代勞12。而依法官法第19條：「法官於其獨立審判不受影響之限度內，受職務監督。職務監督包括制止法官違法行使職權、糾正法官不當言行及督促法官依法迅速執行職務。」（第1項）「法官認職務監督危及其審判獨立時，得請求職務法庭撤銷之」（第2項）。立法理由中亦說明，法官於獨立審判不受影響限度內，方受職務監督，係因職務監督旨在維護審判之公正迅速、促進司法整體之效能；惟其行使如失審慎，仍有可能損害審判獨立。因此賦予法官認為職務監督危及其審判獨立時，得向職務法庭訴請救濟之程序保障，藉由具確定力之職務案件裁判，釐清職務監督與審判獨立之界限，並經由裁判之公開，接受各界檢驗。審判獨立與職務監督處於既密切又緊張之關係，過度職務監督可能侵害審判獨立，無法有效保障人民訴訟權利，但過於鬆弛職務監督亦可能造成法官恣意違法，而職務監督界限何在，在德國審判實務及學界已有討論，其中核心領域理論為聯邦最高普通法院職務法庭所採用，並以為通說。所謂核心領域理論，將法官審判活動行為區分為核心領域與外部秩序領域兩部分，核心領域範圍除包括固有判決行為本身外，也涵蓋所有直接、間接為準備判決及接續判決之行為，其只要與個案審判具有直接密切關連者，例如調查證據，指揮訴訟程序等，均屬法官不可或缺之自由裁量空間。而外部秩序領域係指距離核心領域有相當距離之職務行為，例如開庭態度之要求，積案過多之稽催等其對於外部秩序領域可加以職務監督，惟仍須受法律規定之限制13。司法院大法官會議釋字第 530 號解釋理由書認為：（1）於合議庭行言詞辯論時無正當理由逕行退庭致審理程序不能進行、拖延訴訟積 12. 張永明，法官地位、身分保障與法官評鑑-「法官評鑑與身分保障」學術研討會，憲政時代，第 26 卷第 1 期，頁 27，2000 年 7 月。 13 楊真明，我國法官評鑑制度之規範與實踐，臺灣高等法院臺中分院，頁 34-35，2016 年 11 月。 - 11 -.

(26) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 案不結及裁判原本之製作有顯著之遲延等等，或（2）承審法官就辦理案件遲未進行提出說明，亦屬必要之監督方式，與審判獨立原則無違。對法官之辦案績效、工作勤惰等，以一定之客觀標準予以考查，或（3）就法官審判職務以外之司法行政事務，例如參加法院工作會報或其他事務性會議等行使監督權，均未涉審判核心之範圍，亦無妨害審判獨立問題14。如以核心領域理論而言，（1）（2）係屬外部秩序領域之職務行為，而（3）係為一般司法行政事務，均可行使職務監督權15。且法評會亦已有多件決議書提其「法官審判核心領域」之用語16，可見核心領域理論亦漸為我國所採用。核心領域理論優點在於大多數法官職務行為可明顯加以區分核心領域及外部秩序領域，然其不免仍有模糊地帶，上開司法院大法官會議第 530 號解釋及法官法之規定其所建立核心領域及外部秩序清單顯然不足，本文認為，要完善我國法官職務制度，係除參考德國理論發展，並應基於我國本土具體案例，建議屬於我國核心領域清單，以供法官法所定職務監督權人參考，作出適當職務監督，以免影響審判獨立17。法官法第 30 條第 3 項及第 49 條第 2 項亦明文，適用法律之見解，不得據為法官個案評鑑或懲戒之事由，從立法理由得知，法官執行職務適用法律之見解，如發生歧異，乃獨立審判不可避免之結果，法官認事用法本即不受不當干擾，是以適用法律之見解既不得據為評鑑之事由，自不得執為懲戒法官之原因。法官法第 30 條第 2 項明定應付法官個案評鑑事由，其與我國民事事件與刑事案件之得上訴理由有別，是以有關個案對於適用法律見解之不服，應以審級制度救濟之18。又 14. 參閱司法院大法官會議釋字第 530 號解釋理由書。楊真明，同註 13，頁 38-39。 16 參閱法評會 103 年度評字第 3、9 號及 104 年度評字第 5、7 號決議書。 17 楊真明，同註 13，頁 40。 18 參閱法官評鑑委員會網頁，常見問題 Q&A「問七不服法官在判決書中所寫的法律見解，甚至認為其所適用的法規有違憲之虞，可否請求法官評鑑，上訴與請求法官評鑑有何不同」？答七「（法官法第 30 條第 3 項）對於判決法律見解不服之上訴理由，與法官個案評鑑事由各有不同。適用法律之見解不符，不得據為法官個案評鑑之事由，其立法意旨在於保障法官審判獨立，不 - 12 15.

(27) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 依法官法第 39 條第 1 項規定，法評會認法官有第 30 條第 2 項各款所列情事之一，如有懲戒之必要者，報由司法院移送監察院審查，並得建議懲戒之種類，倘無懲戒之必要者，則報由司法院交付司法院人事審議委員會審議，並得建議處分之種類。法官法更接續於第 40 條規定，司法院應依法評會所為前條決議，檢具受個案評鑑法官相關資料，分別移送監察院審查或交付司法院人事審議委員會審議。是以，在司法行政權監督機制範圍內，透過立法特別劃分授權給法評會，法官法第 40 條具有獨立性意味，明文司法院「應該」要接受法評會決議19，移送監察院或者是交付司法院人事審議委員會審議，因此在授權範圍內，法官評鑑委員於執行職務上具有相當獨立性，也應該要維持其獨立性20。法官法第 41 條第 8 項更再次宣示，法評會行使職權，應兼顧評鑑功能之發揮及受評鑑法官程序上應有之保障，更不得因評鑑而影響審判獨立。是故，法官於獨立審判不受影響限度內，應受「制止違法行使職權」、「糾正不當言行」、「督促依法迅速執行職務」等職務監督之必要。法官法第 20 條職務監督權人對於被監督之法官，依法官法第 21 條規定，關於職務上之事項，得發命令促其注意或得加以警告，情節重大者，亦得以機關名義請求法評會進行評鑑，或由司法院移送監察院審查。然如遇職務監督有無干涉審判之爭議，宜由中立之第三者判斷審判獨立是否受到侵犯，以昭公信。是以，法官如認職務監督危及其審判獨立時，得向職務法庭起訴，藉由其確定力之職務案件裁判，釐清職務監督與審判獨立之界限，並經由裁判之公開，接受各界檢驗，以. 受任何干擾，當事人如對判決結果不服，依法應依上訴或抗告審級方式救濟，或待窮盡救濟途徑後向司法院大法官會議聲請釋憲。法官法第 30 條第 2 項明定得請求法官評鑑事由，例如違反辦案程序或職務規定，情節重大者，或者違反法官倫理規範等情形，方得由合法請求權人請求移送法官個案評鑑」。網址：http://www.judicial.gov.tw/evaluation/qa.aspx。（最後瀏覽日期：2016 年 11 月 4 日） 19 惟有關法評會於 104 年度評字第 14 號移送所為之建議處分，司法院於 2016 年第 9 次人審會則將其變更，另為其他處分，參考司法院 2016 年 11 月 15 日發布新聞稿。 20. 參閱范光群，2013 年 4 月 15 日「法官評鑑制度及其運作論壇」研討會綜合座談之發言紀錄。 - 13 -.

(28) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 求取審判獨立與職務監督兩者間之平衡21，且審判獨立與法官身分保障，係因應司法職權功能發揮之需要，而當法官不再擁有審判職權功能發揮之獨立性時，國家司法保障之信託基礎即開始動搖，是以，審判獨立對法官而言，並非職位之特權，而是遵守因獨立審判需求而產生之職務義務22。又法評會是否為獨立機關？此問題於法官評鑑制度運作之初即有討論，迄今 4 年有餘未有定論。依法官法第 30 條第 1 項規定，司法院設法評會，然該會於審議法官個案評鑑時，個案進行相關事宜均以全體評鑑委員決議為之，司法院雖亦為法官法第 35 條第 1 項合法請求權人之地位，然僅有移請法官個案評鑑請求權，而無從干涉法官個案評鑑之審議，是以就法官個案評鑑事項部分，應為獨立機關。然依法官評鑑委員會組織規程（下稱法評會組織規程）第 13 條，法評會辦理事務所需經費，由司法院編列預算支應，又依法評會組織規程第 7 條至第 9 條規定，法評會執行秘書由司法院指派編制內簡任職人員兼任，司法院亦得調派編制內人員為該會幕僚人員，是以司法院對於法評會預算及行政事項，仍具密切關聯性。從定義而言，所謂行政機關乃國家或地方自治團體（狹義之行政主體）所設置之獨立組織體，其具有單獨法定地位，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體。又如為基於分工原則，行政機關之內部通常均劃分為若干小規模之分支組織，稱為內部單位。機關為獨立之組織體，得以本身之名義作成決策表示於外，並發生一定之法律效果；單位則非獨立之組織體，無單獨法定地位，僅分擔機關一部分之職掌，一切對外行為原則上均應以機關名義為之，始生效力。是以可參酌三項標準（一）有無單獨之組織法規：包括組織法、 21. 林錦芳，司法改革的重要里程碑-法官法的制定與施行，公務人員月刊，第 194 期，頁 7，2012 年 8 月。 22 張永明，同註 12，頁 26。 - 14 -.

(29) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 組織條例、組織通則或規程。（二）有無獨立之編制及預算：有獨立之編制及預算者，通常均設有人事及會計（或主計）單位。（三）有無印信：指依印信條例頒發之大印或關防而言。三項標準皆具備之組織體為機關，否則屬於內部單位23。最高行政法院 104 年度判字第 601 號、台北高等行政法院 103 年度訴字第 1667 號判決曾針對檢察官評鑑委員會（下稱檢評會）是否為行政機關加以說明，判決理由指出檢評會之設置，依前開法官法及檢評會組織規程規定而具有單獨法定地位，掌理檢察官評鑑，獨立運作，由檢評會委員多數決意見通過後，交由幕僚人員執行簽辦，且依印信條例第 6 條及相關規定，以其係特殊性機關而請領關防，並向行政院報備啟用，雖基於現實考量，人員編制、預算均由法務部支應，但檢評會得獨立以其名義作成決定並對外行文，且領有關防，其情形與全國性公民投票審議委員會，係設於行政院內，雖對全國性公民投票提案成立與否具有實質決定權限，但對外仍須以行政院名義作成行政處分，並非獨立行政機關不同。檢評會之情形與各地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員會及各高等法院及其分院檢察署犯罪被害人補償覆審委員會之設置，依犯罪被害人保護法第 14 條、第 15 條、第 20 條之規定，具有單獨法定地位，且得代表國家受理被害人補償金之申請及調查，並作成准駁之決定，實務上承認其為行政機關相仿，揆諸前開說明，檢評會核屬行政機關，應有當事人能力24。本文以為，上述見解應得比附援引於法評會之情形，換言之，該會係「特殊性機關」，其設置依法官法及法評會組織規程規定，具有單獨法定地位，掌理法官評鑑獨立運作，由法評會評鑑委員多數決意見通過後，即交由幕僚人員執行簽辦。且法評會業依印信條例第 6 條第 3 項規定，以其係特殊性機關而請領關防，並向行政院報備啟用。 23. 吳庚，行政法之理論與實用，頁 158-160，2010 年 10 月。又法評會係屬獨立機關抑或司法院內部單位等相關問題，其餘討論參見本文第四章第二節第一項內容。 - 15 -. 24.

(30) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 雖其基於現實考量，人員編制、預算均由司法院支應，但法評會得獨立以其名義作成決定並對外行文，且領有關防及條戳，又該關防及條戳均明文「法官評鑑委員會」，未冠以「司法院法官評鑑委員會」，其情形與內部單位明顯不同。又依法官法第 89 條第 1 項規定，法官法第五章法官評鑑專章規定於檢察官準用之，是以上述判決內容亦應一併參酌。我國憲法賦予行政、立法、司法、考詴及監察五個治權機關最高位置，各自擁有自己固有權利領域，任何一權不能介入干涉其他各權，亦不得成立第六權分享治權機關固有權力。此於司法院大法官第 613 號解釋，認國家通訊傳播委員會得獨立行使職權，但仍需設於行政院亦再次佐證。依行政監督權內部分權之組織觀之，五權憲法體制下之司法權，如欲採外部分權，將面臨著權力分立及責任政治原理之憲法難題，但司法權行使，仍須有一定制衡機制，現況則著眼於司法權之內部體系自我分離。司法院除司法改革策進會外，備受矚目者，另有人事審議委員會、法官遴選委員會及法評會之設。前 2 者為司法人事權之內部分權，法評會則屬司法行政調查權之內部分權。司法院之司法行政監督權實施，理論上應享有行政調查權。行政調查權之實質內涵並不明確，但在司法院內部組織上所設之法評會，職掌法官個案評鑑、提供法官全面評核之標準等意見（法官評鑑委員會組織規程第 2 條）。組織成員以外部委員為主（同規程第 3 條第 1 項）。委員產生方式，法官、檢察官、律師代表依票選，學者及社會公正人士，則由司法院院長遴選（法官法第 34 條）。組織編制，有秘書、議事組或行政組，惟人員仍由司法院指派或調用院內編制人員兼任及專任（同規程第 7、8 條），可見法評會非獨立於司法院外之機關。又職權行使方面，委員享有調查權（同法第 41 條第 5 項），此調查權包括通知關係人到會說明。，但調閱卷宗、法庭錄音錄影權限，法無明文，且涉及法庭審判長訴訟指揮權、當事人隱私保障等， - 16 -.

(31) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 恐有爭議，且並無強制處分權。為強化法評會功能，學者主張應賦予下列職權：1.職權行使獨立性、2.獨立平行調查權及 3.訴訟實施主體權25。1.職權行使獨立性，即司法院應受其評鑑結果拘束，現行法官法第 40 條，雖已明定司法院應受法評會決議之拘束，但因法官法第 51 條第 2 項，司法院之逕行將法官移送監察院審查，仍須已有應受懲戒情是為要件，法評會所行使者仍僅為建議權，司法院仍享最終決定權，是以法評會職權獨立性受到嚴重質疑。法評會代表人民監督法官公正行使職權，善盡法官職權義務之國民主權原理含義，並於法官懲戒事件程序過程中，扮演促使監察院發動彈劾權之先行程序功能，如未賦予更積極法律地位，功能面難以發揮。另若如賦予法評會獨立行使職權地位，則需依權責相符憲政法理，應有獨立負行政責任與政治責任之機制，因其法評會委員均為兼職，且設於司法院內，倘評鑑決議稍有疏失，現制既劃設於司法院，仍須由司法院院長承擔其責任，恐有權責不符矛盾之虞26。. 第二項. 立法沿革與舊法時代. 第一款法官法之立法過程一、第一階段（1988 年至 1998 年）：為健全法官人事制度，維護司法審判獨立，司法院於 1988 年 1 月即擬具法官法草案初稿，歷經 8 年研討，並綜合行政院、考詴院、法務部、銓敘部及司法院大法官研提之意見，彙整擬定完成「法官法草案」，經 1998 年 1 月 5 日第 84 次司法院會討論定案，並分別函請行政院、考詴院會銜，惟行政院對法官俸給規定有不同意見，未獲同意會銜27。 25. 有關強化法評會功能，應主張 2.獨立平行調查權及 3.訴訟實施主體權，容於本文第六章第 3 節有關法官個案評鑑與監察院關係再予詳述。 26 魏大喨，從司法權完整性探討司法院職務法庭組織建構，月旦法學雜誌，第 243 期，頁 139-141， 2015 年 8 月。 27 蔡良文，在「法官法中人事法制爭議分析」中指出，因行政院對於法官俸給中專業加給有不同意見，乃於 87 年 11 月間將全案退回司法院。國家菁英季刊，第 5 卷 1 期，頁 72，2009 年 3 月。 - 17 -.

(32) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 二、第二階段（1988 年至 2007 年）：立法院第 3 屆會期中，司法院、考詴院、法務部、檢察官改革協會及民間團體等，各以其立場委請立法委員提出法官法草案或司法官法草案，司法院為整合彼此意見，即邀集上開機關、團體共同研商，協力完成法官法草案，並於 1999 年 12 月 1 日第 4 會期中，經由立法委員向立法院提出議案28，惜該屆會期未能完成委員會審查。司法院隨即再就原擬法官法草案酌作修正，並邀請相關機關、民間團體及各法院法官代表共同研討後，於 2006 年 3 月 14 日完成法官法草案送請行政院、考詴院會判用印 29. ，2006 年 4 月 2 日由司法院、行政院、考詴院會銜送請立法院審. 議30。立法院司法、法制委員會更於同年 10 月 31 日完成審查後，交由黨團協商。惟各黨團於 12 月 21 日進行朝野協商時未能形成共識，致法官法在第 6 屆會期仍然無法完成立法。三、第三階段（2008 年至 2011 年）：2008 年間立法院第 7 屆第 1 會期時，立法委員各自提出「法官法草案」或「司法官法草案」31，司法院亦自 97 年 3 月起，組成法官法草案研議小組重新檢討草案內容，經第 130 次院會通過後，送請行政院及考詴院會銜。2010 年 9 月 16 日完成行政及考詴兩院之會銜，旋於同年月 21 日函送立法院審議，同年 10 月 1 日送交司法及法制委員會審查。經司法及法制委員會召開多次全體委員會議審查，迨 2011 年 1 月 5 日審查完竣，全案共通過 87 條條文、保留 18 條32。2011 年 3 月 24 日，接續召開黨團協商會議，完成協商 14 條，保留 4 條條文。嗣於 2011 年 5 月 5 日再度召開黨團協商會議，保留條文全數完成協商。經數度由各朝野黨團進行協商會議，終於在 6 月 14 日經多方折衝後取. 28. 司法院，法官法草案研究彙編(九)，頁 1-2，2000 年 7 月。司法院，法官法草案研究彙編(十五)，頁 253-364，2006 年 11 月。 30 司法院，法官法草案研究彙編(十六)，頁 436-602，2007 年 12 月。 31 立法院司法及法制委員會編製之草案版本對照表內容，詳見司法院，法官法草案研究彙編(十七)，頁 393-801，2008 年 12 月。 32 司法院，法官法草案研究彙編(二十) (下冊)，頁 1991 頁以下，2012 年 4 月。 - 18 29.

(33) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 得共識，並三讀通過33，嗣經總統於同年 7 月 6 日公布全文 103 條。然新制度需準備時程，部分授權法規尚待院際會同訂定，且關於法官自願退休部分，考量法官法公布後法官之人力因應，預計需要 3 年 6 個月緩衝期間以辦理人力甄補、養成，故於法官法第 103 條規定，除第 5 章法官評鑑自公布後半年（即 2012 年 1 月 6 日）施行、第 78 條法官退養規定自公布後 3 年 6 個月(2015 年 1 月 6 日)施行外，其餘自公布後 1 年(2012 年 7 月 6 日)施行34，是以法官法中法官評鑑專章係新制中率先施行者。. 第二款舊法時代-法官評鑑辦法 2012 年 1 月 6 日法官法施行前亦有法官評鑑制度，而所依據者係為法官評鑑辦法，以下就 3 點簡要說明：一、法官評鑑辦法之評鑑委員組成傾向自律性質，且為任務性編組依法官評鑑辦法第4條第1項本文及第3項規定，高等法院及其分院、高等行政法院「各」設法評會，掌理關於該院及其訴訟轄區內各法院法官品德操守有損司法信譽、嚴重違反辦案程序或開庭態度嚴重不良有損司法形象事項之個案評鑑。司法院設法評會，掌理關於最高法院法官、最高行政法院法官、公務員懲戒委員會委員之評鑑，及第一項法官評鑑之覆審事項。是以舊法時期，各高等法院均得因法官評鑑個案而組成任務型法評會，又由評鑑委員組成人員可知，法官評鑑辦法雖規定得由各該法院遴聘法官及法學教授擔任，然仍認法官評鑑較為傾向自律性質，且評鑑委員於每件法官評鑑案第一次開會前遴聘之，使當時法評會係為任務型委員會。二、法官評鑑辦法之應付個案評鑑事由較不明確，僅針對法官品德操 33. 司法院，同前註，頁 2066 至 2179。黃國忠、楊皓清，法官人事制度再昇華-法官法內容簡介與相關因應作為，公務人員月刊，2012 年 8 月，頁 20-21，第 194 期。 - 19 -. 34.

(34) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 守、辦案程序或開庭態度概括規定依法官評鑑辦法第5條第1項，僅規定認法官品德操守、辦案程序或開庭態度有評鑑之必要時，得檢具受評鑑人個案評鑑相關資料移請法評會評鑑，是以，舊法中應付個案評鑑事由僅針對法官品德操守、辦案程序或開庭態度為概括規定，過於簡略。三、法官評鑑辦法規定，如針對評鑑結果不服，具有覆審制度法官評鑑辦法針對法官評鑑結果不服情形，於第15、17、18、 19條規定覆審制度，使受評鑑人、移送評鑑機關或團體不服高等法院或其分院或高等行政法院法評會評鑑結果者，得於評鑑決議書正本送達後20日內，以書狀載明理由向司法院法評會聲請覆審。司法院法評會所為評鑑，則不得聲明不服。又於法官法立法之初，針對新制法評會設立，外界仍有疑慮，雖一致同意應建立司法官評鑑機制，以杜絕不法事件發生。然而，司法院主張評鑑機制應設於司法院內，而司改團體則希望成立外部評鑑基金會，使得雙方無法產生共識。2005年曾有法官協會成員表示，儘管贊同評鑑機制，也不諱言同儕間並無足夠道德勇氣來淘汰不適任的法官，但更擔心如成立外部評鑑基金會的他律，可能會因技術問題使人民對法官公義的角色失去信任。評鑑機制的風險就如兩面刃，足以制裁不法也可能傷及無辜。然法官協會蔡烱燉前理事長則認為，設立外部評鑑基金會，司法在監督上會出現力有未逮的情形，而是否得以發揮實質功能也有待討論，因此建議於司法院內部設立法評會，且為了避免司改團體所質疑法官基於同儕之誼不能發揮功能的狀況，可引進外部力量，聘請非法律背景的專業及社會公正人士來擔任審查小組，以達到評鑑真正的客觀中立35。而新制法官法規定之法評會，採行方式係設立於司法院內部，組成方式上則遴聘非法官身分之檢察官1名、律師3名、學者及社會公正人士共4名擔任評鑑委員，更創造法官評鑑 35. 陳欽賢，法官評鑑機制內外都有疑慮，Taiwan News 財經.文化周刊，頁 27，2005 年 10 月 13 日。 - 20 -.

(35) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 制度由自律性質引進他律色彩之新局面。. 第二節. 法官個案評鑑概述. 第一項. 法官個案評鑑程序法上之定性. （一）機關屬性上，法評會並非司法院下屬機關或單位，既非偵查機關，亦非審判機關，更非行政機關，而係一特殊獨立調查機關，法評會更有獨立印信，是以雖設於司法院內，然就法官個案評鑑事項，係獨立行使職權。（二）權力分立方面，依法官法第 38 條、法官法施行細則第 21 條、法官法第 39 條第 1 項及第 40 條規定觀之，法評會之決議，在後續懲戒、懲處之程序面，對司法院、法官之職務監督人固有一定拘束力；但在其實體面，對監察院之審查或司法院人事審議委員會之審議、法官之職務監督人之處分則僅為建議權36。是以，法官法第 40 條，雖已明定司法院應受法評會決議之拘束，但因同法第 51 條第 2 項，司法院之逕行將法官移送監察院審查，仍須已有應受懲戒情是為要件，司法院仍享最終決定權，使其職權獨立性受質疑。（三）程序定位及當事人地位上，法官個案評鑑為決定發動移請法官懲戒、懲處之前置程序（類如刑事訴訟程序之偵查、起訴）；職務法庭審理法官懲戒案件之程序上，依法官法立法意旨，似無使法評會享有懲戒事件程序主體權之意，觀諸法官法第 56 條第 1 項，監察院、司法院、各法院或分院、法官得為第 47 條各款案件之當事人，惟無法評會為當事人之明文，僅於同條第 2 項規定，職務法庭審理法評會報由司法院移送監察院彈劾之案件，應通知法評會派員到庭陳述意見，即給予法評會陳述意見權37，此使法評會並 36. 賴恭利，法官個案評鑑之認定標準，法評會 2013 年 4 月 15 日舉行「法官評鑑制度及其運作論壇」研討會會議手冊，頁 49。 37 參閱魏大喨，同註 26，頁 141。 - 21 -.

(36) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 未取得訴訟實施主體權之地位。（四）調查事實及證據規範上，法官個案評鑑程序之調查事實及證據準用行政程序之規定，未準用刑事訴訟、行政訴訟法或民事訴訟法之規定。評鑑實施辦法第 15 條規定及其立法理由說明：「評鑑程序僅係法官退場程序的機轉，而非終局的審判，性質上與行政程序較為接近。又本法僅於第 33 條第 2 項明定評鑑委員之迴避準用行政訴訟法之規定，並未準用同法其他規定，爰明定評鑑程序關於調查事實及證據、期日與期間及送達，除本辦法另有規定外，均準用行政程序法之規定」38。. 第二項. 新法法官評鑑. 法官個案評鑑制度之基本理念，係為維護良好司法風氣、提高司法公信力，而藉公平客觀之程序，對行為不當且情節重大之法官予以個案評鑑，並依評鑑結果為適當處理。法評會行使職權，應兼顧評鑑功能之發揮及受評鑑法官程序上應有之保障，且不得影響審判獨立。對於評鑑功能之發揮，係將不適任法官全部趕出審判獨立的保護傘，除可維護良好司法風氣、提高司法公信力外，亦在確保其他法官不受懷疑的基本尊嚴，又評鑑程序之保障，乃本於正當法律程序原則，給予受評鑑法官應有的程序保障，另有關審判獨立之確保，則在宣示不得因評鑑而影響審判獨立，以貫徹憲法保障法官依據法律獨立審判，不受任何干涉之意旨39。. 38 39. 參閱賴恭利，同註 36，頁 50。法官評鑑委員會網站：http://www.judicial.gov.tw/evaluation/news.aspx。（最後瀏覽日期：2016. 年 11 月 4 日） - 22 -.

(37) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 資料來源：法官評鑑委員會網頁. （一）法官評鑑委員會之設置及評鑑項目為貫徹憲法規定法官為終身職，非依法律不得停職、轉任或減俸之規定，並為維護良好司法風氣、提高司法公信力、淘汰不適任法官，設置評鑑機制，依法官法第 30 條規定，對違反職務上義務、怠於執行職務或品行未達法官倫理規範要求等之法官，依評鑑結果為適當之處理。爰明定司法院設法評會，掌理法官之評鑑。至於法官執行職務適用法律之見解，如發生歧異，乃獨立審判不可避免之結果，不得執為請求評鑑法官之原因。於新制法官法中，依法官法第 30 條第 1 項規定，僅有司法院設法評會，並針對應付個案評鑑項目有更為具體之規定，此與舊制不同。（二）法官評鑑委員會之組織及委員之產生為發揮法評會之功能，擴大外界參與監督司法之表現，提高人民對於法評會公正性之信賴，並確保法評會之行使職權不囿於專業偏見，依法官法第 33 條第 1 項及第 34 條規定，法官評鑑委員由委員 11 人 - 23 -.

(38) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 組成，包括法官 3 人、檢察官 1 人、律師 3 人、學者及社會公正人士 4 人，是以由自律性質引入外部監督力量，行使職權更符合客觀、超然之要求。又2012年1月6日舊法時期，高等法院及其分院、高等行政法院及司法院，均能成立法評會，評鑑委員於每件法官評鑑案成案後，第一次開會前方才遴聘之，使當時法評會係為任務型委員會，而法官法施行後，於法官法第30條第1項規定僅司法院可設法評會，且為常設性委員會，較為專職且更能深入處理法官個案評鑑之事宜，另評鑑委員組成人員亦有法官以外身分別之外部委員，引入學有專精各領域菁英，較能傾聽多元聲音。（三）評鑑事件之來源依法官法第 35 條第 1、3 及 4 項規定，受評鑑法官所屬機關法官同儕、受評鑑法官所屬機關或其上級機關、受評鑑法官所屬法院對應設置之檢察署、受評鑑法官所屬法院管轄區域之律師公會，以及以公益為目的，具一定規模且對健全司法有相當成效之財團法人或社團法人且經目的事業主管機關許可得為評鑑請求者，因業務上經常接觸法官或以健全司法為目的，較明瞭法官品德操守等事項，均得檢具相關資料請求個案評鑑。當事人、犯罪被害人亦得以書面陳請上開機關、團體請求法評會進行個案評鑑。另遇社會矚目案件，輿論對審理過程或裁判指摘批評如出於誤解，除損及法官名譽，亦動搖人民對於司法之信賴，是以法官認有消除誤解之必要時，本法併賦予其請求評鑑之權利。（四）全面評核與團體績效評比法官個案評鑑制度有廣義及狹義，所謂廣義法官評鑑，則包含全面評核及團體績效評比，依法官法第 31、32 條規定提升整體司法品質，司法院應每 3 年至少一次完成法官全面評核。全面評核之標準、項目及方式由司法院依法評會意見定之，評核結果雖不公開，但應作 - 24 -.

(39) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 為法官職務評定之參考。司法院因全面評核結果，發現法官有應付個案評鑑事由時，應請求法評會進行個案評鑑。司法院另應每 3 年對各級法院進行 1 次團體績效評比，並公開結果，評比之標準、項目及方式等授權司法院定之40，此條文應係政府機關中，以法律訂定團體績效評比之首例，值多重視41。且廣義法官評鑑亦為人事考核之輔助機制，就廣義法官評鑑而言，應包含法官法第 31 條之法官評核與法官法第 32 條各級法院之團體績效評比，其既非對法官身分直接產生根本性之影響，而具有間接影響之作用，法官評核後，其結果作為法官職務評定之參考，然如發現法官有法官法第 30 條第 2 項應付個案評鑑事由，損及司法信譽或嚴重違反辦案程序之情事，則應將評核結果移付法評會，進行個案評鑑，使法官評核制度連結狹義法官評鑑制度42。而韓國冀於改善國內裁判品質，於 2008 年 11 月正式引進我國法官評鑑制度，惟該國法官評鑑之發動者為律師公會主導，且該國所謂「法官評鑑」，性質上應屬我國「律師所為之法官評核」類型，2008 年共有 500 名律師參與法官評鑑，評鑑對象是首爾公會會員接觸約 400 名法官，共回收了約 1,000 份評鑑報告，平均針對每位法官約 2 至 3 份評鑑報告。首爾公會的作法是：針對同一名法官有 5 份以上報告者，才納入統計，而 400 名法官中，共有 45 名拿到 5 份以上的評鑑報告；然後自 45 名法官內，挑選出最好及最壞的法官各 10 名，並據此製成評鑑報告提供給韓國大法院(相當於我國最高法院)參酌，惟遭拒收，拒收原因一係認為參與律師太少，二係擔心會降低法官士氣，然該國法官評鑑運作後成效良好，亦得到國會議員支持，促使其他地方律師公會，例如釜山公會也計畫導入法官評鑑43。. 40. 同註 1，參閱法官法立法總說明第五章法官評鑑。林雅鋒，法官法立法過程中的十個辯論，公務人員月刊，第 19 期，頁 18，2012 年 8 月。 42 張永明，同註 12，頁 15-37。 43 黃旭田、盛美元，專訪韓國首爾地方辯護士會會長金炫律師，韓國引進台灣法官評鑑制度成果初探，在野法曹第 3 期，頁 91，2009 年 10 月 15 日。 - 25 41.

(40) 第二章. 法官個案評鑑制度之沿革. 再者，美國對州法官之評鑑分為 1.任命評鑑 2.在職評鑑，性質亦與我國不同。任命評鑑，係在提名成為法官前為之，而在職評鑑方對在職法官為評鑑。對於法官評鑑，問卷只由實際接觸該法官的律師為之，並非每一位職業律師所為的評鑑均列入考慮，然亦有認為法官評鑑應由較「中立」評鑑機構為之，而不是由包括未曾接觸的律師都得任喜好而評鑑，例如也可交由態度中立的學者來評鑑44。對照我國法官評鑑制度，美國法官係由提名為之，而與我國主要透過司法特考取得法官終身職之制度有所不同，其「任命評鑑」，僅類似我國律師轉任法官制度，於公開甄詴作業中各界表示意見之程序45。又所謂「在職評鑑」，為法官年度評鑑，類似我國新制 3 年舉辦 1 次法官評核（法官法第 31 條第 1 項）與法官年度考績職務評定（法官法第 73、74 條）功能。而我國法官評鑑制度係為維護良好司法風氣、提高司法公信力、淘汰不適任法官而設置評鑑機制。非為任命而有評鑑行為，亦非在職法官即有年度評鑑，而係有法官身分之人，如有法官法第 30 條第 2 項情事時，經法官法第 35 條合法請求評鑑人請求，而啟動評鑑程序，而與美國法官評鑑制度有所不同。（五）請求個案評鑑應遵守之程式與期間法官有法官法第 35 條第 2 項應受個案評鑑之事由者，請求評鑑人應以書狀敘明與法定評鑑事由有關之具體事實，並檢附相關資料，於相當期間內請求評鑑，以免評鑑請求流於浮濫，出現欠缺具體事由、語焉不詳、無理謾罵致難以處理，且於法官法第 36 條明定時效規定，免日久舉證答辯不易等情形發生。（六）個案評鑑法官之審查、調查及職權行使 44. 林雅鋒、洪昌宏、談虎及王詠寰，考察美國法官評鑑、法官倫理、法律扶助等制度報告，司法院印製，1999 年 11 月，頁 13。 45 臺灣高等法院於 2016 年 8 月 26 日發布：「司法院 105 年律師轉任法官公開甄試作業，請連結司法院全球資訊網首頁\業務綜覽\17 轉任法官業務，轉請本院同仁及各界陳述意見」。連結網址； http://jirs.judicial.gov.tw/GNNWS/NNWSS002.asp?id=235944&flag=1&regi=1&key=%AB%DF%AEv%C 2%E0%A5%F4&MuchInfo=&courtid=。（最後瀏覽日期：2016 年 11 月 4 日） - 26 -.