立法院預算審議之研究:2001-2008

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 立法院預算審議之研究： 2001-2008. 指導教授：楊泰順博士. 研究生：游憲廷撰. 中華民國 98 年 7 月.

(2) 國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 立法院預算審議之研究： 2001-2008. 指導教授：楊泰順博士. 研究生：游憲廷撰. 中華民國 98 年 7 月.

(3) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Doctor Dissertation. A Study of the Budgetary Process in the Legislative Yuan of Taiwan: 2001-2008. Advisor: Yang, Tai- Shuenn Ph. D. Graduate Student: Yu, Hsien-Ting. July 2009 Taipei, Taiwan, Republic of China.

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(6) 謝. 誌. 謹以此論文告慰先父母及養育我長大的祖母願. 祢們. 安祥神遊天堂. 感謝碩士與博士論文指導教授、學術上心靈導師— 敬愛的楊泰順博士給我學術上啟迪、思辨、論證、寫作的基礎與引導。. 所有愛護我的師長、好友、同事給我的關心與鼓勵。. 岳家、大姐、二姐愛妻家琪、愛子祖恩與仲恩對我的體諒、包容、支持並賜給我歡樂、溫暖、健康的家庭。.

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(8) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：立法院預算審議之研究：2001-2008 畢業時間：2009年（九十七學年度第二學期）學位：博士學位論文研究生：游憲廷指導教授：楊泰順博士論文摘要：預算是為了達成國家政策目標，將財政資源與人類行為所做的一項聯結。政府預算週期(budget cycle)，包括編製(preparation)、審議(approval)、執行(execution)到決算(audit)四個階段。政府預算不僅是技術管理的文件，同時也具有政治性。預算是政府每年最重要且是最優先的文件，它牽涉到政治資源的分配過程，因此也最具有衝突性。這些預算衝突，來自於總統、行政部門、總統與國會、國會議員、朝野政黨、或各個利益團體之間。在國會預算審議階段，是控制與監督行政部門最有力的一項武器。主要功能在於避免政府濫用財政權，並防止國家預算的膨脹與氾濫，也是衡量民主政治的重要指標之ㄧ。本研究採制度研究途徑，以文獻分析法及個案分析法，以美國為例，說明分權體制下國會預算審議程序，及美國國會與總統間，在預算審議過程所發生的衝突及其解決預算衝突的機制，做為本研究的基礎。以 Irene S. Rubin 的預算結果決定論模型，採靜態分析(static analysis)，探討我國分立政府時期，立法院在九十至九十七(2001-2008)年度中央政府總預算案審查結果，所發生的行政與立法衝突，分析立法院的預算審議權的功能，並以動態分析 (dynamic analysis)，藉核四預算案與軍事採購預算案的衝突為案例，探討我國憲法規範對行政與立法間預算衝突的解決機制。本研究發現，在現行憲法規範，無法解決行政院與立法院之間的預算衝突。因此，本文主張恢復原憲法覆議「三分之二」門.

(9) 檻，將被動解散立法院修訂為主動解散立法院，廢除總統院際爭執調解的規範，以及增訂總統參與預算決策的制度化設計。在健全立法院預算審議制度方面，本文主張，總統的國情報告，應修訂為「每年向立法院提出預算咨文」。且應將審計權回歸立法院，使預算審議能夠更確實。延長預算審議時間，建立委員會資深制，檢討全院各委員會聯席會議的功能；立法院應重視追加預算案與特別預算案審查。建立慣例，將立法院每年單會期定位為施政總質詢，雙數會期定位為預算總質詢，有助於改善預算審查時間過短的問題。立法院應將每年總預算案列入院會議程的第一案，以彰顯立法院對總預算案的重視。對於行政院提出之總預算案，立法院不宜不排入議程阻擋總預算案審查。將預算中心擴編為預算局，並聘用具有財經、預算、會計等專業領域之人才。. 【關鍵字】分立政府、預算審議、預算衝突.

(10) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Degree: Doctor Dissertation Thesis: A Study of the Budgetary Process in the Legislative Yuan of Taiwan：2001-2008 Student：Yu, Hsien-Ting Advisor：Yang, Tai-Shuenn Ph. D Abstract： The budget becomes a link between financial resources and human behavior. Every year, the government budget cycle consists of four phases: preparation, approval, execution, and audit. The budgets are not merely technical managerial documents; they are also intrinsically and irreducibly political. The budget is the number one political document and the chief priorities document, it involves the distributions of political resources. The government budget is not a process, but rather a tale of conflict and struggle. The conflicts and struggles come from between the President and Congress, between the executive agents, between the political parties, between the Congressmen, between the agencies and interest groups, and between the interest groups. It is the most powerful and strengthening implementation that controls executive branches in the budgetary process of the Congress. From American experiences of budgetary process, budget conflicts between the President and the Congress, and the models of settling budget conflict, this research focused on the budget conflict between the Legislative Yuan and the Executive Yuan on the budgetary process, and on the budget outcomes from 2001 to 2008, it also was a divided government in Taiwan. Finally, this research had some suggestions about the constitution and the budget approval system in the Legislative Yuan of Taiwan.. Key words：divided government, budgetary process, budget conflict.

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(12) 目. 次頁次. 第一章. 緒論 ………..………………………………………………...... 1. 第一節研究動機與目的 …………………………………………….... 1. 壹、研究動機 ……………………………………………………... 1. 貳、研究目的 ……………………………………..………………. 7. 第二節. 研究途徑與方法 ……………………………………..………. 10. 壹、研究途徑 …………………………………………………….... 10. 貳、研究方法 …………………………………………………….... 12. 第三節. 研究範圍、架構與限制 ………………………………………. 15. 壹、研究範圍 …………………………………………………….... 15. 貳、研究架構 ……………………………………………………... 16. 参、研究限制 …………………………………………………….... 19. 第二章. 預算審議研究的文獻探討 …..………………………............. 21. 政府預算研究途徑的回顧 …………………………………... 22. 壹、社會選擇理論 ……………………………………………….... 22. 貳、組織過程觀點 ……………………………………………….... 23. 参、公共選擇理論 ……………………………………………….... 23. 肆、多元理性模型 ……………………………………………….... 24. 伍、中間選民模型 ……………………………………………….... 25. 陸、後現代預算理論 …………………………………………….... 25. 柒、交易成本理論 ……………………………………………….... 26. 第二節美國有關政府預算研究的重要理論 ……………………….... 27. 第一節. i.

(13) 壹、漸增主義 …………………………………………………….... 27. 貳、官僚極大化模型……………………………………………...... 29. 参、個體--總體預算模型…………………………………………... 32. 肆、預算結果決定論模型 ……………………………………….... 37. 第三節. 我國政府預算審議研究的文獻回顧 ……………………….... 40. 壹、國內學者預算審議的研究 ………………………………….... 40. 貳、我國博碩士論文預算審議的研究 ………………………….... 46. 第三章. 民主國家國會的預算審議：以美國為例 ………….................... 57. 美國分權體制與國會預算審議……………………………...... 58. 壹、美國分權體制的架構 ……………………………………….... 58. 貳、分立政府對聯邦政府預算的影響 ………………………….... 63. 参、總統與國會爭奪預算權的演變 …………………………….... 67. 第二節美國國會預算審議制度概況 ……………………………….... 76. 壹、會計年度與預算時間表 …………………………………….... 76. 貳、美國國會預算審議程序 …………………………………….... 80. 第一節. 第三節. 美國總統與國會的預算衝突分析. ………………………..... 89. 壹、Carter與國會的預算衝突 ………………………….................. 90. 貳、Reagan減稅政策與國會的衝突 …………………………….... 91. 参、Bush, Sr.與國會的預算衝突 ……………….……………….... 92. 肆、Clinton增稅政策與國會的衝突 …………………………….... 93. 第四章. 立法院預算審查程序概況 ……………………………........... 97. 立法院預算審查程序 ……………………………………….... 98. 壹、預算提案權與審議權 ……………………………………….... 98. 第一節. ii.

(14) 貳、總預算案提出時間的問題 ………………………………….... 99. 参、總預算案審查程序 …………………………………………... 101 肆、預算未如期完成的補救 …………………………………....... 120 第二節. 立法院預算審查制度的特色 ………………………………... 124. 壹、預算及決算委員會主導預算過程 …………………………... 124 貳、「通案決議」、「主決議」與「附帶決議」…………………... 125 参、以動支決議控制行政部門預算執行………………………..... 127 肆、黨團協商與運作 ……………………………………………... 133 第三節. 立法院預算審查程序的檢討 ………………………………... 135. 壹、立法委員自主性提高 ………………………………………... 135 貳、總預算案與施政總質詢重疊 ………………………………... 137 参、審查時間過短的問題 ………………………………………... 138 肆、委員會專業化與資深制問題 ………………………………... 140 伍、全院各委員會聯席會功能的省思 …………………………... 143 陸、總預算未如期完成成為常態 ………………………………... 144 柒、幕僚單位的問題 ……………………………………………... 145. 第五章第一節. 核四預算案的政治衝突案例分析 ………………………..... 149 分立政府的形成 ……………………………………………... 150. 壹、立法院的政治生態 …………………………………………... 150 貳、行政與立法預算衝突與僵局 ………………………………... 154 参、解決政治僵局的機制設計 …………………………………... 157 第二節. 核四預算案爭議概述 ……………………………………...... 163. 壹、國民黨執政時期 ……………………………………………... 164 貳、民進黨執政時期 ……………………………………………... 168 iii.

(15) 第三節. 爭議焦點與政治僵局之解決 ………………………………... 171. 壹、行政與立法兩院的爭議焦點 ………………………………... 171 貳、大法官會議解釋 ……………………………………………... 173 参、行政院與立法院之院際協商 ………………………………... 175 第四節. 第六章. 核四預算案政治僵局之檢討 ………………………………... 177. 分立政府時期立法院預算審查分析 ……………………..... 183. 第一節憲政規範對預算審議的影響 ………………………………... 184 壹、預算審查權行使的限制 ……………………………………... 184 貳、憲政設計上對預算審議權的影響 …………………………... 187 第二節. 總預算案預算審查結果 ……………………………………... 191. 壹、預算刪減數與刪減率分析 …………………………………... 192 貳、委員會與院會階段審查結果比較 …………………………... 197 参、預算總規模分析 ……………………………………………... 200 肆、預算凍結分析 ………………………………………………... 205 伍、總預算表決 …………………………………………………... 208 第三節. 預算審議過程的衝突分析 …………………………………... 211. 壹、歲入歲出調整平衡的衝突…………………………………..... 211 貳、動支條件的憲政衝突 ………………………………………... 215 参、拒絕總預算案付委的衝突 …………………………………... 216. 第七章第一節. 軍購預算案的衝突案例分析 ……………………………….. 219 軍購預算案的發展 …………………………………………... 220. 壹、軍事採購特別預算的背景 …………………………………... 220 貳、軍事採購特別預算案的演變 ………………………………... 228 第二節. 軍購預算案決策衝突過程分析 ……………………………... 235 iv.

(16) 壹、環境因素 ……………….……………….…………………..... 235 貳、行政部門的策略 ……………….……………….……………. 237 参、立法部門的策略 ……………….……………….……………. 238 第三節. 軍購預算案的檢討 …………………………………………... 241. 壹、預算衝突與政治僵局的解決 ……………….……………….. 241 貳、行政部門方面 ……………….……………….……………..... 242 参、在立法院方面 ……………….……………….……………..... 245. 第八章. 結. 論 ………………………………………………………..... 249. 第一節研究發現 ……………………..………………………............. 250 壹、美國的借鏡 …………………………………………………... 250 貳、我國立法院預算審議的問題 ………………………………... 252 参、分立政府時期的預算衝突 …………………………………... 257 肆、分立政府時期預算審議結果 ………………………………... 262 第二節. 研究建議 ……………………………………………………... 264. 壹、健全解決預算衝突的憲政機制 ……………………………... 264 貳、健全立法院預算審議權的建議 ……………………………... 266. 參考文獻壹、中文部份 …………………………………………………………... 269 一、法律規章 ……………………………………………………... 269 二、政府公報、出版品 …………………………………………... 269 三、書籍 …………………………………………………………. 273 四、碩、博士論文 ………………………………………………... 279 五、期刊、學報 …………………………………………………... 282. v.

(17) 六、雜誌、報紙 …………………………………………………... 291 貳、英文部分 …………………………………………………………... 292 参、網站網址 …………………………………………………………... 297. 附. 錄. 一、預算法有關預算審議之規定 ……………………………………... 299 二、中央政府總預算案審查程序 ……………………………………... 301 三、第4-6屆立法院各會期預算及決算委員會委員名單 …………….. 303 四、九十至九十七年度中央政府總預算案歲出預算委員會與院會審查結果 ..……………………………………………........................ 305 五、九十至九十七年度中央政府各公務單位主管歲出預算凍結統計表 ………………………………...................................................... 315 六、九十至九十七年度中央政府總預算案立法院院會表決事項與結果 ……………………………………………………...................... 317. vi.

(18) 表. 次頁次. 表1-1：五十至八十九年度歲出預算刪除額數與比例一覽表 ………….... 3. 表2-1：行政部門在預算過程中表現的特性 ……………………………... 34 表2-2：國會在預算過程中表現的特性 …………………………………... 35 表2-3：政府預算研究之博士論文一覽表表 ……………………………... 53 表2-4：政府預算研究之碩士論文一覽表表 ……………………………... 54 表3-1：1945-2008年美國聯邦政府型態一覽表 ………………................. 65 表3-2：美國預算法制建制一覽表 ………………………………………... 69 表3-3：美國國會預算過程時間表 ………………………………………... 77 表3-4：美國1976-2001會計年度預算決議認定日 ………………………. 79 表3-5：國會預算、授權、撥款與歲入委員會預算功能一覽表 ………... 83 表3-6：美國國會幕僚單位預算功能一覽表 ……………………………... 86 表4-1：九十四年度中央政府總預算案審查日程 ..………………............. 107 表4-2：九十四年度中央政府總預算案審查日誌 ………………………... 108 表4-3：九十二年度中央政府總預算案(公務預算)分組審查辦法……….. 110 表4-4：九十至九十七年度總預算案審查朝野協商時間及次數 ……….. 116 表4-5：九十至九十七年度總預算案完成時間表 ……………………….. 119 表4-6：九十至九十七年度總預算案公務單位被凍結件數統計表……… 128 表4-7：九十至九十七年度立法院第一次全院各委員會聯席會議時間表 ………………………………………………………................. 138 表4-8：第4-6屆立法院預算及決算委員會加入次數統計表 ……………. 141 表4-9：第4-6屆立法院各會期預算及決算委員會召集委員名單………… 142 表5-1：第4、5、6屆立法院選舉結果各政黨席次比例統計表…………... 151 vii.

(19) 表5-2：陳水扁總統任內歷任行政院長與立法院之政黨關係 …………... 153 表5-3：總統制、內閣制與半總統制的比較….. ………………………….. 154 表5-4：核四廠興建計畫大事記 …………………………………………... 164 表6-1：八十一至九十七年度歲入刪減率一覽表 ………………………... 192 表6-2：八十一至九十七年度歲出刪減率一覽表 ………………………... 194 表6-3：九十至九十七年度中央政府收支概況表 ………………………... 196 表6-4：九十至九十七年度委員會與院會審查結果刪減率比較 ………... 199 表6-5：九十至九十七年度中央政府公務預算歲出總規模………............. 201 表6-6：九十至九十七年度追加預算案規模與刪減數額統計表…………. 202 表6-7：九十至九十七年度特別預算案額數統計表………………………. 203 表6-8：九十至九十一年度總預算案歲入部分遭凍結額數統計…............ 206 表6-9：九十至九十一年度總預算案歲出刪減率與凍結率 ……………... 207 表6-10：九十至九十七年度預算審查院會表決統計……………………... 209 表7-1：6108軍事採購預算案之內容 ……………………………………... 221 表7-2：軍購預算案大事紀 ………………………………………………... 222 表7-3：民進黨時期軍購預算案歷次修正表 ……………………………... 231. viii.

(20) 圖. 次頁次. 圖1-1：我國中央政府總預算流程圖 ……………………………………... 16. 圖1-2：Rubin預算結果決定論模型在本研究架構之運用………………... 18. 圖2-1：Rubin預算結果決定論模型 ………………………………………. 38. 圖3-1：美國三權分立結構與權力來源 …………………………………... 61. 圖3-2：美國國會預算審議流程 …………………………………………... 88. 圖4-1：立法院總預算案審議流程 ……………………………………….. 102 圖7-1：Rubin預算結果決定論模型在軍購預算案之應用 …………….... 236. ix.

(21) x.

(22) 第一章緒論. 第一章緒. 論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機我國立法委員不論是在競選時，或是在立法院預算審查，時常將「為人民看緊荷包」這句話掛在嘴上。人民也普遍認為，民意代表，除了為民喉舌之外，也期待立法委員能善盡為人民看緊荷包的責任。由於過去長期處於戒嚴狀態（1950-1987 年） 1 ，行政權向來居於獨大地位，立法院只是統治者政策合法化的工具，並未能夠發揮民主國家應有的監督功能，甚至被譏諷為「行政院立法局」。 2 面臨民主化的浪潮，立法院能夠順利改革，多是來自於行政權的恩賜。當立法院議事失序時，透過媒體報導而被醜化，在人民的觀感中，立法院成為「每天只會吵架」、「沒水準」的地方，立法委員只為了個人利益、開會只會打架、謾罵，終日爭吵一事無成、浪費公帑。立法委員也常因議事失序，不思以國會自律解決，不願捍衛國會主權，卻求助代表行政權的檢察官介入偵辦國會議事爭議。 3 立法委員對於立法權被行政權侵犯、或自我閹割立法權仍無動於衷。甚至有立法委員在競選時，民粹式提出「立委減半、國會不亂」的訴求，為其自我閹割而沾沾自喜，最後遭致被行政權發動席次減半，而立法委員只能「啞巴吃黃蓮」的配合提案修憲。事實上，行政部門樂見立法院議事效率低落，因為立法院議事效率越低，行政部門的施政空間就越大。然而，當立法院議事效率低落時，行政部門卻反過來公開指責立法院議事效率不彰、立 1. 2. 3. 本文所稱戒嚴時期，是指國民政府來台灣後，立法院在 1950 年 2 月 24 日在台北中山堂復會舉行第五會期第一次會議，直到政府宣布自 1987 年 7 月 16 日起解除戒嚴止。「行政院立法局」一詞，原始提出的確實年代與提出者已經不可考。在七 0 年代，當時黨外人士在增額立法委員選舉發表政見時普遍所用，後來逐漸為學術界引用的一種用語，主要在於譏諷立法院淪為行政院制訂法案與政策的橡皮圖章。游憲廷，〈從東方不敗與閹夫案看立法院〉，《民主通訊》，第 78 期，1993 年。 1.

(23) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 法怠惰、延誤施政，致使民眾對立法院的印象愈差。楊泰順在《被誤解的國會》一書中就明白指出，分立政府時期行政體系為了反制立法院掣肘，便經常發動輿論貶損國會，催化立法院形象下滑。 4 凡此諸多立法院光怪陸離的現象，乃因長期戒嚴的緣故，且政府長期教育人民「萬能政府」、「大有為政府」的觀念，已深植人心，人民甚至是知識分子缺乏都對「國會」真正意涵的了解，致使我國行政權永遠居於主導地位，而立法委員對立法權淪為行政權的附庸，也已習以為常。依據我國憲法第六十三條規定，預算審議權是立法院職權之ㄧ，也是監督行政權的一種方式，政府預算每年必須經立法院完成法定程序。在戒嚴時期，中央政府總預算案屬於機密文件，立法院採取秘密審查的方式進行。直到 1975 年 2 月底，立法院第一屆第五十三會期第一次會議，當時行政院長蔣經國在立法院做施政報告時，建議立法院對中央政府預算案採取公開審查，行政院並於當年 3 月 14 日正式行文立法院。 5 於是立法院才著手修訂《國家總預算審查程序》，明訂除國防、外交預算審查仍採用秘密方式之外，其餘預算審查均採用公開程序。預算審查方式由秘密審查改為公開審查，這樣重要的制度變革，不是由立法院主動提出，而是由行政院提出，可見在戒嚴時期強人統治下，立法院地位的低落，更成為統治者達到其權力合法性的工具。 6 如(表 1-1)，在 1987 年宣布解嚴以前，五十至七十六(1961-1987) 會計年度，歲出預算平均刪減率是 0.10%，有十七個會計年度的歲出預算，立法院預算審查結果，刪除率都在 0.06%以下，其中有八個會計年度歲出預算刪減率是零。解嚴後，七十七至八十九(1988-2000)年度，立法院審查結果，歲出預算平均刪減率是 1.87%。當然，立法院在預算審查時要刪減多少，並沒有一定的標準，不過，從(表 1-1)的統計有助 4 5 6. 楊泰順，《被誤解的國會》。台北：希代書版(股)，2001 年，頁 35。楊志恆，《預算政治學的構築》。台北：業強出版社，1993 年 4 月初版，頁 166。吳典蓉，《歷年來立法院監督權行使之探討》，國立台灣大學社會學研究所碩士論文，1991 年，頁 83-84。 2.

(24) 第一章緒論. 表 1-1：五十至八十九年度歲出預算刪除額數與比例一覽表單位：新台幣千元年度總預算案法定預算刪減數額刪減率％ 50 8,083,634 8,068,343 15,291 0.19 51 9,203,578 9,200,986 2,592 0.03 52 9,768,593 9,763,114 5,479 0.06 53 10,834,514 10,834,437 77 0.00 54 12,419,707 12,311,633 107,437 0.87 55 14,093,217 14,070,898 22,319 0.16 56 16,428,849 16,428,849 0 0.00 57 18,612,047 18,606,067 5,980 0.03 58 24,305,003 24,271,224 33,779 0.14 59 27,843,518 27,837,974 5,544 0.02 60 35,291,435 35,279,372 12,063 0.03 61 40,577,791 40,564,924 12,867 0.03 62 48,823,841 48,923,841 0 0.00 63 54,088,204 54,088,204 0 0.00 64 76,250,914 76,250,573 341 0.00 65 87,506,729 87,506,729 0 0.00 66 110,864,679 110,864,679 0 0.00 67 131,424,434 131,424,434 0 0.00 68 155,081,687 155,055,747 25,940 0.02 69 194,176,934 194,160,773 16,161 0.01 70 254,555,194 254,243,175 312,019 0.12 71 319,277,741 318,092,114 1,185,627 0.37 72 338,840,691 338,299,591 541,100 0.16 73 323,691,057 323,144,574 546,483 0.17 74 359,816,240 359,279,880 536,360 0.15 75 412,544,827 412,324,363 220,464 0.05 76 433,247,635 432,056,982 1,190,653 0.27 0.10. 50-76 年度歲出預算平均刪減率 77 78 79. 479,673,109 568,344,635 699,774,102. 464,613,687 561,570,448 680,444,396 3. 12,059,422 6,774,187 19,329,706. 2.51 1.19 2.76.

(25) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 80. 846,693,899. 827,232,341. 19,461,558. 2.30. 81. 992,068,855. 981,219,108. 10,849,747. 1.09. 82. 1,086,004,944. 1,070,718,166. 15,286,778. 1.40. 83. 1,107,713,280. 1,064,777,207. 42,936,073. 3.88. 84. 1,051,817,843. 1,029,217,843. 22,600,000. 2.15. 85. 1,155,029,082. 1,134,829,082. 20,200,000. 1.75. 86. 1,212,050,867. 1,194,260,587. 17,790,280. 1.47. 87. 1,243,464,656. 1,225,264,656. 18,200,000. 1.46. 88. 1,271,440,211. 1,253,440,211. 18,000,000. 1.42. 88 下及 89. 2,255,769,216. 2,234,769,216. 21,000,000. 0.93. 77-89 年度歲出預算平均刪減率. 1.87. 資料來源：立法院公報及主計處。. 於了解戒嚴時期與解嚴後，立法院預算審查結果的差異，證明在戒嚴時期立法院的預算審議功能受到行政權的壓制。自從 1975 年起立法院公開審查預算以來，每年由行政院函送總預算案到立法院時，也同時會將中央政府年度總預算案的預算書送到立法院。預算審查期間，各部門動員官員(國會聯絡人)，穿梭在立法院議場、委員會、立法委員研究室，企圖遊說立法委員支持所屬部門的預算。認真的立法委員則開始由助理或學術界朋友，協助研究某些部門預算書的內容，將研究結果不定時召開記者會或公聽會公布，提出該年度政府預算編製內容的問題，寫成預算質詢稿，或做為立法委員參加預算審查的資料。這樣的場景，每年在立法院反覆上演，熱鬧異常，立法委員只有在預算審查時，才能夠感受到「當立法委員的真正尊嚴」。誠如前立法委員李桐豪指出，預算審查時感受到行政官員對立法委員必須「畢恭畢敬」。7 7. 張啟楷，《搶救國庫—你應該知道政府怎麼用錢》。臺北縣：INK 刻印出版公司，2002 年 12 月，頁 25。 4.

(26) 第一章緒論. 然而，除非立法委員有過政府機關行政主管歷練，或是具有財經、會計專業背景，才有足夠能力了解預算書的奧秘，否則，多數立法委員和其助理面對政府總預算案的預算書，猶如是在看「數字天書」，也只能挑選關心的議題做研究。同時，由於立法委員汰換率高，立委助理多是大學、碩士剛畢業或研究生兼任，其流動率高，對政府預算通常無法深入了解，立法委員面對預算審查可說是亂槍打鳥。因此，立法委員在審查政府總預算案時，永遠是缺乏財政預算專業背景的新兵菜鳥，對抗老謀深算經驗豐富的行政官僚。由於我國憲政制度設計，國會審計權被分離，使立法委員審查預算時，無法了解前一年度的預算執行情形，自然也難以對下年度預算案能夠有效監督。在專業不對等、資訊不對稱與憲政制度設計問題下，立法院每年上演的中央政府總預算審查，總被批評為審查預算功能不彰，最後像「菜市場喊價」方式通過預算。 8 最後，只能以「人民看緊荷包」為，做為其刪減政府預算的合理性藉口。相對地，立法委員菜市場喊價式的預算審查方式，卻也經常被批評為是作秀或是一種情緒性的報復行為，立法委員刪減的政府預算常被報導缺乏正當的依據。民間團體澄社為了評鑑立法委員的表現，在 2000 年進行「國會記者評鑑立委報告」的評鑑，將立法委員整體表現，分為質詢表現、預算審查、專業素養、意識嫻熟、溝通協調、品德操守、及金權現象等八個評鑑項目，評鑑結果發現，立法委員整體表現在「預算審查」項，是八個評鑑項中表現最差的。 9 不過，雖然立法委員的整體表現在「預算審查」項，被評為表現最差，但不代表立法院的預算審查制度有很多缺失。威權解構後，立法院審議法案與預算過程，卻仍被認為是一種國會亂象，甚至被指責為國家亂源，因此造成各界對於立法院的印象，. 8 9. 沈富雄，〈預算指南〉，載於張啟楷，2002，頁 10-11。瞿海源、林繼文、王業立、黃秀端、顧忠華合著，《解構國會—改造國會》。台北：允晨文化，2003 年 2 月，頁 241-3。 5.

(27) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 都有某種程度的誤解。楊泰順就指出，總統民選並不保證民主的實現與穩定，但只有強大健全的國會，就算元首是世襲的君主也不妨礙民主的落實。在漫長而坎坷的民主發展歷程中，我們發現當民主價值受到摧殘時，國會總是第一個被清算及壓制，而當政治領袖意圖重振民主時，國會也往往是首先被恢復的機構。凡此，都是對立法院造成很大的傷害，立法院究竟應該要如何發揮民主國家正常的功能？要如何扮演監督行政權的角色？似乎是莫衷一是，沒有人能夠提供一個滿意的答案。我國憲政體制是雙首長制、變體的內閣制、或五權憲法體制，都各有主張。憲政體制優劣並不是本文討論的主軸，本文僅從預算審查過程與預算結果，去探討立法院預算審議的問題，以及預算衝突時的解決機制。在現行憲政體制下，總統具有實際權力是一個事實，當面臨總統大選時，一個民選的總統又必須向選民負責，尤其是尋求連任的總統，面對挑戰者的政見檢視，那麼民選總統的政見要如何兌現？我國的中央政府總預算是否能夠反映出總統競選政見？應該是值得重視的課題。但是，在政府預算過程中，總統幾乎沒有參與的機制設計，對於立法院所通過的預算案，只能接受並依法限期公布，完全沒有否決預算的權力。總統為了兌現競選政見，必須將政見轉換表現在年度預算上，此時只能依賴行政院長。因此，對一個在未擔任總統前，主張我國憲政體制是內閣制，在擔任總統後不再公開談論內閣制主張，我們又何嘗能給予不信守承諾的苛責。正如美國總統 Woodrow Wilson 在未擔任總統前，積極主張國會預算權的優越地位，但在擔任總統後卻積極捍衛其總統的預算權力。在李登輝總統時代，立法院已逐漸朝向民主化發展，但當時還是以黨領政，且是家長式領導國民黨，同時，國民黨在立法院仍居於多數黨的地位，故對於九七憲改後的憲政體制，還無法凸顯憲政體制實 6.

(28) 第一章緒論. 際運作的矛盾問題。2000 年 3 月 18 日陳水扁當選中華民國第十任總統，並在 5 月 20 日宣誓就職，首開中華民國政黨輪替的先例，也為我國創造了民主政治和平轉移政權的典範，且首度出現我國憲政史上少數政府與分立政府型態。當威權解體，又形成行政、立法兩權分屬於不同政黨時，我國憲政體制的分權問題立即浮現，在立法院預算審查過程，造成許多行政與立法的政治衝突或僵局，甚至是引發憲政危機。陳水扁執政期間，紛擾不斷，姑且不論意識形態或國家認同問題，立法院多數黨在中央政府總預算審查過程的表現，卻是我國立憲以來，立法院將預算審議權的功能發揮得最淋漓盡致，展現立法院以預算審議權與行政院對抗的實力。當然，也凸顯我國分權體制下的諸多問題。因此，此一時期的立法院預算審查過程與預算審查結果，有許多題材都是值得學界進行更多的研究。. 貳、研究目的近代代議政治，由國會代表人民監督行政權，一直被視為是民主政治的重要機制與設計。民主國家國會所擁有的財政控制權，是監督行政權的一項重要權力與利器。國會財政控制權，包括預算議決權、租稅同意權、國債同意權、決算審查權和其他金融監督權。羅志淵就指出，財政控制權是國會控制政府最有效的工具，預算議決權則是控制財政的主要方式。 10 薩孟武則強調，預算議決權乃是議會控制政府最有力的武器。 11 國會預算審議權是現代議會民主的一項重要權力，其急遽發展的主要原動力，是在於國會運用立法權來監督、制衡政府上，但預算審議權的重要性，比起立法權、質詢權、彈劾權或不信任投票權的行使，更是毫不遜色。我國在 1946 年制憲時，憲法第五十七、五十八條明定行政院有財政預算提出權，而預算審議權則賦予立法. 10 11. 羅志淵編著，《立法程序論》。台北：正中書局，1988 年 10 月初版，頁 209。薩孟武，《政治學》。台北：三民書局，1983 年 1 月增定初版，頁 268。 7.

(29) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 院，明訂於憲法第六十三條之中，而為立法院監督行政院的一項重要職權。此一憲法規範，是為了防止政府專擅，做不必要的浪費支出，造成國家財政上及人民稅賦上的沈重負擔，因此賦予國會審查及議決政府所提預算案的權力。 12 在國會發展過程，由國會代表人民負責監督政府賦稅與財政收支，是近代民主政治權力制衡的一項重要設計。政府預算經行政部門編製，預算審議是國會的責任。在內閣制的英國，國會預算審查過程，乃是朝野政策辯論的重要舞台，如果國會沒有通過預算案，形同對內閣的不信任，將導致倒閣的憲政危機。而總統制的美國，國會則利用預算審查時，以財政赤字平衡為理由而與總統進行權力的鬥爭，以企圖獲取預算分配的利益。Aaron Wildavsky指出，預算乃是為了達成政策目標而將財政資源與人類行為所做的連結，是一種將財政資源轉化為人類目標的過程。 13 Aaron Wildavsky & Naomi Caiden進一步指出，整個預算過程就是公共政策權力鬥爭的活動，具有許多不同的政策意涵。 14 因此，Howard E. Shuman認為，政府預算不僅是一個國家最重要的政治文件，同時也具體展現國家整體資源分配的優先順序。 15 政府預算從編製、審議、執行到決算，涵蓋了經濟學、財政學、會計學、公共政策、政治學和審計學等領域，是政府政策過程中最專業也是最複雜的一門學問。立法院預算審查在委員會階段，隨著時代與組織變革而有所改變。1989 年以前分四組方式進行委員會分組審查，1989 年起採用六個分組審查，1992 年改採十個分組審查，2000 年在審查九十(2001)年度. 12 13. 14. 15. 陳慈陽，《人權保障與權力制衡》。台北：翰蘆圖書出版有限公司，2007 年 3 月二版，頁 203。 Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process. Boston: Litlle Brown and Company, 1984, 4th (ed.), p.1. Aaron Wildavsky and Naomi Caiden, The New Politics of the Budgetary Process. New York: Addison –Wesley Educational Publishers Inc., 2001, 4th (ed.), pp. 1-3. Howard E. Shuman, Politics and Budget: The Struggle between the President and the Congress. New Jersey: Prentice Hall, 1984, p. 7. 8.

(30) 第一章緒論. 預算時，因新修訂的《立法院各委員會組織法》定有十二個常設委員會，而改為十二組分組審查預算。1993 年第二屆立法院成立，國民黨仍控制著立法院多數席次，國民黨籍立法委員在立法院自主性相對的提高，不過卻仍然是在黨的有效控制下，執政黨的政策與預算繼續獲得立法院支持。民進黨席次雖有增加，也只是維持在 30%左右，預算審查過程雖有許多朝野衝突，對預算審查結果還是難以構成重大威脅，故國民黨仍是繼續有效的掌控行政權與立法權。民進黨在第四屆立法院的席次只有 64 席，僅佔約 28.4%，是典型的國會少數黨，陳水扁上台後形成「朝小野大」的局面。2001 年第五屆立法院改選，民進黨獲得 86 席，佔全體立法委員的 38.2%，即使是加上台灣團結聯盟的 13 席共有 99 席立委，形成所謂「泛綠陣營」，實際上也只是佔全體立委的 44%，都未能夠取得立法院的多數席次。 16 因此，在此一分立政府型態下，立法院如何發揮其預算審查的功能，乃是研究立法院預算審查的重點。本文主要目的，是從美國國會預算權的經驗，以美國國會預算審議程序、總統與國會的預算衝突、以及衝突的解決機制為例，探討我國分立政府時期，立法院在九十至九十七(2001-2008)年度中央政府總預算案審查過程與結果，所發生的行政與立法衝突，分析立法院的預算審議權的功能，並以預算衝突的案例，探討我國憲法規範對預算衝突的解決機制。. 16. 立法院全球資訊網網址：http://www.ly.gov.tw 9.

(31) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 第二節. 研究途徑與方法壹、研究途徑. 就政治學的觀點，制度仍是研究預算過程最重要的觀察項， Jan-Erick Lane & Svante Ersson指出，制度具有多重的解釋，它可以是一種規則，也可以是組織。一種制度可能是一項規則，藉由制裁手段來指導各種行為，換言之，它是一種制度化的規範。制度也可以是一種行為體系，而受到一組規則所指導，換句話說，它是一種組織化的活動。因此，制度對組織而言，是不可或缺的，沒有制度，組織也無法運作。 17 因此，制度研究在政治學研究中，一向居於重要地位。政治學的制度研究途徑（ institutional approach ），在行為主義（behavioralism）興起後，曾經受到忽略。美國政治學界興起行為主義，強調政治行為的研究，著重在政治生活的現象及事實之描述，致力於政治研究量化研究，也就是重視「實然面」的經驗政治。行為主義主張運用科學的方法研究政治學，結合心理學、社會學、統計學等領域，企圖將真實的世界，透過抽象的概念（concept）製作，建立陳述的準則與演繹，形成經驗法則（rule），進一步建構一套統一的理論（theory），以經驗的、可驗證的、量化的描述，來解釋政治現象。 18 因此，行為主義者多是假設制度是不變的因素，或將制度視為不重要。例如David Easton就指出，特定的制度框架，不如制度中的行為類別來的重要。 Heinz Eulau早期在從事立法行為研究時，也對立法制度的問題很少去觸及，所以也沒去注意到立法制度對立法行為的影響。 19 不過到了後期，Eulau也認為制度研究與行為研究，都是針對政治現象所進行實證之事的追求，忽略制度與情勢系絡，猶如忽略社會行為一樣，可能扭 17. 18 19. 何景榮譯，Jan-Erick Lane & Svante Ersson 著，《新制度主義政治學》。台北：韋伯文化事業出版公司，2002 年，頁 34-9。易君博，《政治理論與研究方法》。台北：三民書局，1984 年 9 月四版，頁 1-6。 Heinz Eulau , ” Political Behavior”, in International Encyclopedia of Social Science Vol. 12, p. 203. 10.

(32) 第一章緒論. 曲了對政治現實合於科學的瞭解。 20 縱使行為主義者曾經對制度研究途徑提出許多批評，但制度研究途徑陸續也運用統計學、心理學、社會學、文化人類學、行為科學、以及公共政策等研究法，來分析政治現象，使得制度研究途徑與行為主義研究途徑，不再是兩種互不相容的方法與途徑。同時，政治科學在理論建構上，也與制度概念再度結合，政治學者強調公法與制度的功能，使得制度研究途徑在政治學研究中，一直受到重視而居於重要的地位。21 David Marsh & Gerry Stoker就指出，制度研究途徑的研究主題，可以涵蓋政治系統的規則、程序與正式組織，且有助於探討制度對政治運作的影響。制度研究途徑也可以運用歷史學家與法律學的研究方法，來解釋政治行為與民主效率的限制，它的目標則在尋求理論的原理。 22 Irene S. Rubin指出，政府預算研究是一項涵蓋經濟學、財政學、會計學、管理學、公共政策與政治學的多學科（multi-disciplinary）研究，而非祇是科際間（inter-disciplinary）的研究。 23 不論是經濟、財政、會計、管理、公共政策或政治學領域，採用不同的研究途徑而發展出許多不同的理論，來解釋政府預算。這些不同的研究途徑，大抵可分為兩類：一為靜態分析(static analysis)，就是對靜態的預算文件中所顯示的效果進行分析，比較傾向於量化方法（quantitative method）的應用，這多是屬於經濟學、財政學、會計學或管理學的研究範疇。另一研究途徑則是動態分析(dynamic analysis)，即對動態的預算決策過程，所涉及各種政治團體之間的互動關係進行觀察研究，是比較傾向質化 20. 21 22. 23. Heinz Eulau , “Tradition and Innovation: On the Tension between Ancient and Modern Ways in the Study of Politics,” in Heinz Eulau (ed.), Behavioralism in Political Science. New York: Atherton Press, 1969, p. 5. 任德厚，〈制度研究與當代政治學發展〉，《政治科學論叢》，第一期，1990 年 3 月，頁 6-7。陳菁雯、葉銘元、許文柏譯，陳義彥校閱，David Marsh and Gerry Stoker 著，《政治學方法論》。台北：偉伯文化事業出版公司，1998 年 10 月初版，頁 77。。 Irene S. Rubin, New Directions in Budget Theory. Albany: State University of New York Press,1988, p.5. 11.

(33) 立法院預算審議之研究：2001-2008. （qualitative method）的運用，是公共政策與政治學者所關注的焦點。 24. 本文是採用制度研究途徑，從美國國會預算審議及解決預算衝突的經驗為基礎，探討我國立法院預算審議時，行政與立法部門所發生的預算衝突，及解決衝突的機制設計。就此而言，是一項動態分析的制度研究途徑。此外，本文藉由立法院預算審議結果，進行預算數額的綜合分析，探討分立政府時期，居於多數的在野黨如何發揮其立法院預算審議的功能，故也兼採量化的靜態分析。. 貳、研究方法 Marsh & Stoker提出制度研究途徑的研究方法包括：(1)描述—歸納法(descriptive-inductive)，(2)正式—法制途徑(formal-legal) ，(3)歷史— 比較法(historical-comparative)。 25 這三種研究方法，運用在行政與立法關係的研究上，除了傳統的法規與制度研究外，主要仍是借重社會科學最基本的歸納、演繹等邏輯推論法則，並運用歷史研究法與比較研究法、個案分析與政治行為，以實際了解憲政體制上行政與立法的關係。Eulau認為，政治制度是支配和影響人類行為的重要因素，且人類行為也在影響政治制度。且Eulau強調制度研究不能孤立於行為研究之外，同時，行為研究也不能孤立制度研究之外。 26 Rubin指出，在政府預算的研究方法上，研究者通常採用規範性（normative）或實證性（empirical）的研究方法。27 經濟學、財政學、會計學、管理學，通常是採用實證的研究方法，而公共政策和政治學的預算研究，則是規範性的研究方法。例如，經濟學者研究政府預算 24. 25 26 27. 孫煒，《公共預算與漸進主義：美國聯邦預算決策過程之研究》，國立台灣大學政治研究所碩士論文，1992 年 5 月，頁 1-2。陳菁雯等譯，Marsh and Stoker 著，1998，頁 61-65。 Eulau, 1969, pp. 5-6. Rubin, 1988, p.5. 12.

(34) 第一章緒論. 時，致力於研究如何分配預算資源以及其預算結果與賦稅的關係。財政與會計學者研究政府預算，則是研究如何健全政府預算的資產與負債的平衡。公共行政學者致力於公共決策過程中，是否有適當可行的方案。而政治學者則致力於誰得到甚麼？如何分配政治資源？不過，這些政府預算研究，通常是針對預算行為或預算結果的研究，對於行政與立法之間的互動或爭議，是政府預算研究者較少觸及的領域。蘇金錢山就指出，預算理論的研究焦點與核心，一直未能清楚的劃分與釐清，一般研究政府預算，都只是單純將預算過程劃分為行政部門或立法行為，對於介於行政與立法之間的預算行為，往往未能夠獲得學者的重視，因而成為預算研究的空隙地帶。 28 因此，本研究在理論基礎陳述階段，是採規範的研究方法，以美國國會與總統預算運作經驗，探討國會預算審議程序，以及總統與國會之間預算衝突及其解決方式。由此一預算審議過程與制度設計的邏輯演繹，驗證我國立法院的預算審議制度預算審議過程。並企圖從核四預算案及軍購預算案兩個案分析中，探討我國預算衝突與解決衝突的機制。而立法院預算審查結果，則是採實證的研究方法，以預算數字的統計，解釋、描述我國行政與立法在預算決策過程，所形成的政治僵局與衝突。因此，本文採用的研究法如下：. 一、文獻分析法(literature analysis) 本文主要在藉由蒐集各項美國與我國政府預算審議研究的論著，針對文獻內容予以分門別類、歸納、分析與比較，以充分掌握前人研究之成果，做為本文的基礎。同時，藉由憲法、預算法、立法院公報、總統府公報、中央政府總預算案審查報告、行政院主計處公布的政府預算、及報章雜誌等資料，分析其內容，以做為本為論證的依據，分析我國立法院預算審議程序及其問題，從預算審議結果，預算刪減數 28. 蘇金錢山，〈重構政府預算的定性與定向〉，《空大行政學報》，第 2 期，1994 年 12 月，頁 99-124。 13.

(35) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 與刪減率、委員會與院會階段審查結果比較、預算總規模、預算凍結、總預算表決等面向，且以預算審議過程的拒絕總預算案付委衝突、預算審議結果的歲入歲出調整平衡、動支條件的衝突，分析我國分立政府時期，立法院預算審議功能。. 二、個案分析(case study) 核四預算案是已經立法院審議通過的法定預算，原本只是預算執行效力的問題，及因應環境與社會變遷，行政部門可以就已通過之預算，決定是否繼續執行，是屬於行政部門的權力。故從法律上來看，行政部門對於立法部門通過的預算案，只有預算執行不力的問題，而預算不執行也是一種執行不力的另一種消極表現。惟行政部門縱使經過多次核四廠興建再評估會議，在國內分立政府的政治環境下，未考慮到立法院政治實力的問題，斷然宣布核四停建，而引起一場我國預算史上首宗的預算風暴與僵局，其解決方式為何？本文藉此核四預算案預算衝突為個案，分析我國憲法規範下解決政治僵局的機制設計。至於，分立政府時期的軍事採購特別預算案，民進黨政府因循國民黨執政時的預算編列方式，採用特別預算方式編製。惟因政治環境變遷，民進黨在立法院居於少數地位，經在野黨多數結盟，軍事採購特別預算案，歷經長達二年半的衝突與抗爭，從原來「特別預算」修訂為「追加預算」，然後再修訂為「年度預算」，故本文以此預算衝突案例，探討分立政府時期，立法院多數黨在預算過程中的表現，及其衝突的解決機制。. 14.

(36) 第一章緒論. 第三節研究範圍、架構與限制壹、研究範圍如前所述，政府預算研究，涵蓋財政學、經濟學、會計學、公共政策與政治學等領域，政府預算的所牽涉範圍相當廣泛。就政府預算研究範圍而言，蘇彩足認為，預算研究可以劃分為「預算結果」與「預算制度」兩大領域。預算結果所涉及的是政府預算決策的結果，例如政府歲入歲出的規模與結構、預算赤字及公共債務的影響、公共支出與經濟成長的關係、以及各項預算政策的實質內容等。而預算制度則包括以政府預算在籌編、審議與執行過程，及其時所憑據適用的各種成文與不成文規範為研究對象，例如公共債務上限的規範、績效預算的編製原則、預算審議過程的行政立法關係等，都是預算制度研究的重點。 29 本文是研究我國分立時期立法院預算審議，在時間上，是我國的分立時期，亦即九十至九十七(2001-2008)年度中央政府總預算案審查期間。在內容上，包含立法院的預算審議權、預算審議制度、預算審議結果、預算審議過程、行政與立法部門之間的預算衝突、以及制度上對預算衝突的解決機制設計。因此，本研究，是一種預算審議制度的研究，也是一種預算審議過程的研究，更是預算審議結果研究。藉由美國的分權觀點為基礎，探討我國立法院預算審查制度，以及在分立政府時期，立法院預算審查過程所造成的政治僵局和預算衝突，我國憲法規範提供何種解決預算衝突或僵局的機制。同時，藉由立法院預算審查結果，分析分立政府時期，立法院預算審議權的功能。因為，九十(2001)年度是新修訂《預算法》實施後第一個完整的會計年度 30 ， 29. 30. 蘇彩足，〈政府預算研究之省思：何去何從？〉，收錄於何思因、吳玉山主編，《邁入廿一世紀的政治學》。台北：中國政治學會，2000 年 12 月初版，頁 471。 1998 年 10 月 15 日立法院完成預算法全面修訂，10 月 29 日公佈實施，將我國行之多年的會計年度由七月制改為曆年制。因此第一次實施後，行政院編列的年度預算包括八十八(1999)下及八十九(2000)年度，共有一年半的會計年度。 15.

(37) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 且九十至九十七(2001-2008)年度是我國憲政史上的分立政府，以此一時期的預算審查結果，分析立法院預算監督的功能。. 貳、研究架構一般民主國家政府預算，從行政部門預算編製、提出預算案、經立法部門審議、預算執行、再由國會進行審計與決算，構成一個預算週期。如(圖 1-1)顯示，我國政府預算週期，則較一般民主國家的政府預算流程，多了一個監察院審計部。因此，我國是將預算與決算分開審議，且負責於算執行審核的審計權，則是由監察院審計部負責，與一般民主國家的政府預算流程有些許差異。. 行政院. 立法院. 總. 統. 預算籌編與提案權. 審議預決算權. 公布預決算權決算咨請總統公布. 監察院. 行政院. 決算審核與報告. 執行年度預算. 審計查核. 圖 1-1 我國中央政府總預算流程圖說明：. 表示我國政府預算流程表是決算流程表示預算執行期間審計之查核. 資料來源：本研究。 16.

(38) 第一章緒論. 李允傑指出，觀察分析立法院預算審議有兩個主軸：一是預算行為者之間的互動，二是預算行為者與制度間的互動。 31 因此，當我們在分析立法院預算審議時，不只要對預算審議制度層次作探討，也應探討影響預算審議的環境因素與策略、以及行政與立法部門的互動與衝突。故本文藉由Rubin預算結果決定論模型(determinants of budgetary outcomes)(此理論另於第二章第一節中說明)，做為本文分析分立政府時期立法院預算審議的研究架構。 Rubin認為預算決策過程中的三項變數：預算環境、預算過程和個別策略，這三項變數都會對預算結果造成影響。如(圖 1-2)顯示，行政院預算編製受到內部與外部因素影響。外部因素包括選舉、國內外經濟情勢、公共輿論轉變、突發天然災害、政治動盪、國際情勢等，內部因素則包括兌現民選總統政見、施政方針、財政與赤字問題、預算法規的限制、政黨與地方建設、利益團體等因素。立法院審議預算時也受到外環境因素和內環境因素影響。外環境因素包括憲政體制與分立政府、憲法與預算法規範、行政、立法關係、立法委員認知、政黨和諧與對立、選民與選區利益、利益團體等，內環境因素則是預算審議制度、議事制度與文化、黨政協商機制、立法院幕僚機制。這些環境因素都直接影響預算的編製與審議過程，同時也直接或間接影響預算結果。惟本文主要是以分析立法院審議預算的環境因素，對預算審議結果的影響，對於影響行政院編製預算的外環境因素和內環境因素，非本文所探討的主題，故未予以分析。本文各章研究架構分配，分別是第一章「緒論」，主要介紹本研究動機、目的、研究途徑、研究方法、研究範圍、研究架構與研究限制。第二章「預算審議研究的文獻探討」，主要在介紹美國有關政府預算審議研究的理論，以及我國有關預算審議研究的文獻探討。第三章「民主國家國會的預算審議：以美國為例」，主要是以美國為例，探討美國 31. 李允傑，2000，頁 49。 17.

(39) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 行政院預算編製的外環境因素： 1. 選舉 2. 經濟情勢 3. 公共輿論轉變 4. 突發天然災害 5. 政治動盪 6. 國際情勢. 預算環境. 行政院預算編製的內環境因素： 1. 民選總統政見 2. 施政方針 3. 財政與赤字問題 4. 預算法規的限制 5. 政黨與地方建設 6. 利益團體. 預算決策過程編製與審議. 立法院預算審查的外環境因素 1. 憲政體制與分立政府 2. 憲法與預算法規範 3. 行政、立法關係 4. 立法委員認知 5. 政黨和諧與對立 6. 選民與選區利益 7. 利益團體. 行政與立法預算衝突案例 1. 核四預算案 2. 軍購預算案 3. 歲入歲出調整平衡 4. 動支條件 5. 拒絕付委. 個別策略. 立法院預算審查的內環境因素 1. 預算審議制度 2. 預算審議文化 3. 黨政協商機制 4. 立法院幕僚機制. 預算結果. 分立政府時期預算審查結果 1. 高砍歲入低刪歲出 2. 統刪 3. 預算總規模 4. 預算凍結 5. 預算表決 6. 委員會與院會. 圖 1-2：Rubin 預算結果決定論模型在本研究架構之運用說明：. 表示 Rubin 模型中預算環境、過程、策略與結果之間的影響。表示影響我國預算過程、預算策略與預算結果的環境因素。. 表是環境因素以及預算衝突與結果。資料來源：本研究。. 18.

(40) 第一章緒論. 國會預算審議制度，總統與國會預算衝突，美國預算僵局的解決機制。第四章「立法院預算審查程序概況」，主要是分析我國立法院的預算審查制度，並檢討我國立法院預算審查所衍生的問題。第五章「核四預算案的政治衝突案例分析」，以核四預算案為個案分析，探討此一預算衝突的環境因素，以及解決預算衝突的機制設計與方式。第六章「分立時期立法院預算審查分析」，主要是以核四預算案的政治僵局與軍購預算案的政策衝突，探討我國立法院與行政院對預算衝突的解決方式，最後並以九十至九十七(2001-2008)年度總預算審查結果分析立法院審查預算的衝突。第七章「軍購預算案的衝突與僵局案例分析」，以軍購預算案為個案，分析與檢討此一軍購預算案的決策過程，以及所造成的行政與立法衝突，與解決此一僵局的機制。第八章「結論」針對本文的研究，將我國與美國分權設計、政治僵局解決方式、預算審查制度做比較，並提出本研究之政策建議。. 参、研究限制本論文在美國國會預算審議與運作，主要是採用英文著作、我國翻譯著作、及他人研究成果等相關文獻，進行美國分權體制預算審查的分析研究。在我國立法院審議方面，在資料方面，則是依據憲法、預算法、中央政府總預算審查程序等相關法規，及政府公文書包括立法院公報、總統府公報、中央政府總預算案審查報告等文獻資料，他人相關著作與研究成果，以及報章雜誌之報導，進行文獻探討與內容分析，做為本文分析資料的基礎。在第六章，則是依據立法院預算審議結果，進行統計數字分析，以做為實證研究的基礎。至於，一般採用的問卷調查法(questionnaire)，由於問卷調查的回收率低，如果受問卷訪問對象如果是以立法委員為主，則有許多問卷調查都是立法委員交給其助理代為填寫，並不能真實反應立法委員個人意見。如果是採問卷方式，最佳的調查方法是以訪員親自進行個別 19.

(41) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 的問卷調查，只是所耗費之人力與物力，非筆者所能負擔，不過，這是未來值得進行的一項實證研究方法。再者，國內研究立法院常常被引用的深度訪談法(interview)，許多論文都採用此一方式進行研究。由於挑選訪談對象，即使是黨團領袖，也缺乏整體代表性。畢竟，立法院是一個合議制機構，尤其我國立法委員自主性很高，以及立法委員連任率低，被訪談者的意見，可能因為不再連任而其意見也不再受到注意。且從許多碩士論文的訪談中也發現，受訪者(立法委員、預算官員、和立法院預算中心官員)對立法院預算審查的問題都能侃侃而談，但對於許多問題還是繼續存在。因此，本論文不使用深度訪談。最後，本文研究立法院預算審議，主要是在分立政府時期，但分立時期的八年時間，也只能選擇其中一小部份進行個案研究。且中央政府總預算案，包括公務單位與附屬單位及營業與非營業部分，其內容涵蓋面非常廣，本文無法將預算審議過程及審議結果，做全面性研究。不過，分立政府時期，立法院預算審查過程的每一部份，都是值得未來繼續在此領域進行深入研究。. 20.

(42) 第二章預算審議研究的文獻探討. 第二章. 預算審議研究的文獻探討. 關於美國政府預算理論的研究，學者多以 1940 年美國政治學者V. O. Key發表〈預算理論的缺乏〉(The Lack of Budgetary Theory)，做為研究政府預算的起點。Key在該文中，慨嘆美國政治學界對政府預算研究的忽視，並提出「是基於甚麼基礎來決定將X元的經費分配給A而不是分配給B」的問題思考，而引起美國學術界逐漸重視政府預算研究。 1. 其實，在Key提出呼籲之前，就有學者提出預算理論研究，例如，早. 在 1930 年時， Mabel Walker 就已出版《地方性支出》 (Municipal Expenditures)一書，以邊際效用理論(marginal utility theory)來分析地方政府的支出問題，並提出「進步預算理論」(progressive budget theory) 做為分析政府預算的基礎。 2 二次戰後，美國學術界逐漸重視政府預算研究，，不論是財政、經濟、會計、公共政策、或政治學領域，都獲致相當的研究成果，也發展出許多重要的理論。因此，本章乃就美國學術界有關政府預算的研究途徑與重要理論，以及我國在預算審議研究方面，進行簡單的文獻回顧。. 1 2. Kraan, 1996, pp. 1-2. Julia Beckett, “Early Budget Theory: The Progressive Theory of Public Expenditures” in Aman Khan, and W. Bartley Lildreth, (ed.), Budget Theory in the Public Sector. Westport, Connecticut: Quorum Books, 2002, pp. 22-23. 21.

(43) 立法院預算審議之研究：2001-2008. 第一節政府預算研究途徑的回顧 Dirk-Jan Kraan 在《預算決策：公共選擇研究途徑》(Budgetary Decisions: A Public Choice Approach)一書中，從預算決策觀點觀察美國學術界六十年來研究政府預算的發展，認為研究美國學界政府預算的研究途徑，可以分為社會選擇理論（social choice theory）、政治系統理論（political system theory）、組織過程理論觀點(organizational process perspective）、與公共選擇理論（public choice theory）四個主要理論。3 John R. Bartle則在《公共預算理論的發展》(Evolving Theories of Public Budgeting)一書中，從公共預算理論的發展過程，則將美國學界研究政府預算的理論，歸納出七個較為常被引用的理論模型，包括漸增主義 (incrementalism)、多元理性模型(the rationalities model of budgeting)、組織過程模型(the organization process model of budgeting)、中間選民模型(the median voter model)、公共選擇理論(public choice theory)、後現代預算理論(post-modern budgeting)、交易成本理論(transaction cost theory)等。4 綜合以上二位學者所提出的理論，以下提出七個重要預算研究途徑做簡單介紹，漸增主義則於第二節回顧. 壹、社會選擇理論 Kraan 指出，社會選擇理論是美國 1950 年代研究政府預算所使用的一項理論，代表性人物包括 R. A. Musgrave、P. A. Samuelson、K. G. Arrow 等人。主要以經濟觀點分析政府預算的財政、福利措施及公共財如何做最適切的分配。社會選擇理論的研究重點，主要在強調政府預算中的財政管理。因此，在理論與實務上，美國發展出設計計畫預算制度」（planning-programming-budget-system，PPBS）、預算目標管理 (management by budgetary objective，MBO)、和零基預算制度(zero base 3 4. Kraan , 1996, pp.1-6. Ibid., pp. 3-7. 22.