歲入委員會在眾議院是由 1802 年就已成立的籌款委員會(Ways and Means Committee)負責，在參議院則由 1816 年成立的財政委員會 (Finance Committee)負責。主要是審查聯邦政府歲入來源，其功能包括 報告歲入立法、報告社會安全與確立名目的立法、提供預算委員會預 算之意見與概算、依據再調和的規則提出法律改變的建議。55
五、國會預算過程的重要幕僚單位
國會預算審查時，有國會預算局(CBO)、政府課責署(GAO)與國會 研究服務處(CRS)等三個重要的幕僚單位協助，其功能如(表 3-6)，並簡 單說明如下：
（一）國會預算局(CBO)
國會預算局局長任期四年，經兩院預算委員會推薦人選後，由眾
議院議長及參議院臨時議長(President Pro Tem of the Senate)共同在預 算委員會任命。並聘請具有財政、會計、經濟、預算專長的專業人員，在 2001 年時有 228 人56。其角色功能是，從事預算與政策分析，公佈 十年期預算及經濟預測報告，預測與評估五年期和十年期的支出法 案、準備基準預算計畫、維持預算資料庫，協助預算、租稅、撥款和 其他委員會適當時機公布改變聯邦稅入與稅出政策，審閱總統預算書 與與其他計畫，並提供國會審議預算的各種經濟預測、財政分析、基 本預算資料統計、聯邦各單位預算案之重點評估、以及重大計畫的成 本效益分析等資訊。57
（二）政府課責署(GAO)
依據 1921 年《預算暨會計法》(Budget and Accounting Act)之規定 國會設置會計總署(General Accounting Office，簡稱 GAO)，是隸屬於
55 Schick, 2000, pp. 32-4.
56 羅偉豪，2005，頁 56。
57 劉其昌，〈美國聯邦政府預算之編制與審議〉，《立法院院聞月刊》，第 27 卷第 3 期，頁 64。
表 3-6：美國國會幕僚單位預算功能一覽表
國會預算局（CBO） 政府課責署（GAO） 國會研究處（CRS）
公布十年期預算與 公布會計指南與檢查 分析立法議題與 經濟預測報告 各機關會計系統 提案影響各個機 關與各項計畫
預測與評估五年期 聯邦機構的公債運作 分析那些影響部 和十年期的支出法 、評估改善計畫 門與計畫的立法議 案、準備基準預算 題
計畫、維持預算資
料庫
協助預算、租稅、 複審被決定延遲或取 協助委員會與議員 撥款和其他委員會 消的基金報告 分析立法資料
適當時機公布改變 聯邦稅入與稅出政
策
審閱總統預算書與 公布基金使用的官方 編纂特殊立法與 其他計畫 意見 計畫的立法史
依委員會之需要調查 發行立法報告 支出與各部門運作情
形
解決某些需求的主張 分析變更聯邦預 與債務蒐集的辯論 算的提案
資料來源：Allen Schick, The Federal Budget: Politics, Policy, Process. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 2000, Rev. (ed.), p. 33.
國會的獨立機關，其職權相當於我國監察院審計部。2004 年 7 月 1 日 將使用了八十三年的機關名稱，更名為「政府課責署」(Government Accountability Office，同樣簡稱GAO)，除原來審計業務外，更重視追 求「責任、整合和信任」的核心價值，並監督與研究政府如何有效率、
有效能地運作。58 政府課責署設署長一人，由總統提名經參議院同意
58 參見美國GAO官方網站：http://www.gao.gov/about.htm (2008 年 12 月 5 日查詢)。
後任命之，任期十五年。並有專業人員達三千餘人，每年向國會提出 高達一千件的審核報告，討論政府支出之浪費與弊端。其功能包括：
公布會計指南與檢查各機關會計系統，聯邦機構的公債運作、評估改 善計畫，複審被決定延遲或取消的基金報告，公布基金使用的官方意 見，依委員會之需要調查支出與各部門運作情形，解決某些需求的主 張與債務蒐集的辯論。
（三）國會研究服務處(CRS)
國會研究服務處隸屬於國會圖書館，成立於 1914 年，為最早成立 的國會幕僚單位，為國會議員提供研究與資訊服務。1941 年曾更名為
「立法參考處」，1970 年又改稱國會研究服務處，聘任各領域專夾進行 各項研究。其功能有，分析立法議題與提案影響各機關與各項計畫，
分析那些影響部門與計畫的立法議題，協助委員會與議員分析立法資 料，編纂特殊立法與計畫的立法史，發行立法報告，分析變更聯邦預 算的提案。
總統預算書送至國會
眾議院預算委員會與報告預算決議 參議院預算委員會草擬與報告預算決議
圖 3-2：美國國會預算審議流程
資料來源：Wildavsky, Aaron & Naomi Caiden , The New Politics of the Budgetary Process. New York: Addison-Wesley Educational Publishers Inc., 2001, 4th , p. 159.
眾議院表決 參議院表決
第三節 美國總統與的預算衝突分析
雖然《美國聯邦憲法》賦予國會擁有聯邦政府稅收與支出撥款的 權力，使國會有權決定聯邦總稅收及修正總統預算，並透過立法方式，
要求總統解決聯邦政府赤字問題，達到平衡預算的目標，以牽制與監 督政府施政，但是總統仍擁有預算覆議權和否決權。歷經多次預算改 革，美國國會與總統都同樣享有聯邦政府預算的提案權。當國會多數 黨與總統所屬政黨出現不同政黨成為分立政府時，因為政黨施政理念 不同的緣故，而可能造成預算衝突甚至形成預算僵局。雖然國會在 1974 年通過《預算與保留款控制法》，國會再度擴張預算權力，而能夠與總 統共享預算決策權，不過，總統仍然控制預算的草擬編製、提出與預 算協商的議程。學者Shull & Shaw就指出，由於 1970 年代以後，分立 政府情況漸多，且意識形態更嚴重對立，尤其是國會對總統的外交與 國防政策迥異，因此國會與總統預算衝突的情形更為嚴重。在國會與 總統的預算協商經常破裂情形下，總統更常使用否決權對抗，因而形 成總統行使預算否決權漸增而國會預算同意的次數就越少的情形。59 例如，在 1981、84、86、90、95、96 年都造成美國總統與國會的預算 僵局(deadlock)，甚至是總統以關閉(shutdown)聯邦政府與國會對抗。蘇 彩足就認為，由於美國政府龐大的赤字與債務壓力、與日俱增的「應 享權益支出」(entitlement spending)、分立政府的出現、以及行政與立 法間缺乏完整的解決預算僵局補救程序，使得美國容易造成總統與國 會的預算僵局。60
1974 年後，國會與總統之間在預算控制方面，形成權力抗衡的關 係，國會與總統在預算過程的對抗與衝突並未間斷。Howard E. Shuman 就將美國政府預算爭鬥與衝突過程，比喻為一幕幕精彩的政治衝突「傳
59 Steven A. Shull and Thomas C. Shaw, Explaining Congressional-Presidential Relations: A Multiple Perspective Approach. N.Y.: State University of New York, 1999, pp. 113-123.
60 蘇彩足，1997，頁 72-3。
奇故事」(the saga of that struggle)，這樣的傳奇故事，是由行政各部門、
各政黨、參眾兩院、各委員會、各利益團體、總統與其幕僚、國防與 社會福利、農民與勞工、企業與民眾等，對預算的爭奪過程所構成，
其中，以總統與國會間的預算衝突與爭鬥過程，最具傳奇故事的。61 以 下乃以James Carter(1977-1980)、Ronald Reagan (1981-1988)、George H.
W. Bush, Sr. (1989-1992) 和Bill Clinton (1993-2000)等四位總統為例，說 明分權體制下總統與國會的預算衝突情形。