壹、研究動機

第一章緒論

第一節研究動機與目的

我國立法委員不論是在競選時，或是在立法院預算審查，時常將

「為人民看緊荷包」這句話掛在嘴上。人民也普遍認為，民意代表，

除了為民喉舌之外，也期待立法委員能善盡為人民看緊荷包的責任。

由於過去長期處於戒嚴狀態（1950-1987 年）¹，行政權向來居於獨大地位，立法院只是統治者政策合法化的工具，並未能夠發揮民主國家應有的監督功能，甚至被譏諷為「行政院立法局」。² 面臨民主化的浪潮，立法院能夠順利改革，多是來自於行政權的恩賜。當立法院議事失序時，透過媒體報導而被醜化，在人民的觀感中，立法院成為「每天只會吵架」、「沒水準」的地方，立法委員只為了個人利益、開會只會打架、謾罵，終日爭吵一事無成、浪費公帑。立法委員也常因議事失序，不思以國會自律解決，不願捍衛國會主權，卻求助代表行政權的檢察官介入偵辦國會議事爭議。³ 立法委員對於立法權被行政權侵犯、或自我閹割立法權仍無動於衷。甚至有立法委員在競選時，民粹式提出「立委減半、國會不亂」的訴求，為其自我閹割而沾沾自喜，

最後遭致被行政權發動席次減半，而立法委員只能「啞巴吃黃蓮」的配合提案修憲。事實上，行政部門樂見立法院議事效率低落，因為立法院議事效率越低，行政部門的施政空間就越大。然而，當立法院議事效率低落時，行政部門卻反過來公開指責立法院議事效率不彰、立

1 本文所稱戒嚴時期，是指國民政府來台灣後，立法院在 1950 年 2 月 24 日在台北中山堂復會舉行第五會期第一次會議，直到政府宣布自 1987 年 7 月 16 日起解除戒嚴止。

2 「行政院立法局」一詞，原始提出的確實年代與提出者已經不可考。在七 0 年代，當時黨外人士在增額立法委員選舉發表政見時普遍所用，後來逐漸為學術界引用的一種用語，主要在於譏諷立法院淪為行政院制訂法案與政策的橡皮圖章。

3 游憲廷，〈從東方不敗與閹夫案看立法院〉，《民主通訊》，第 78 期，1993 年。

法怠惰、延誤施政，致使民眾對立法院的印象愈差。楊泰順在《被誤解的國會》一書中就明白指出，分立政府時期行政體系為了反制立法院掣肘，便經常發動輿論貶損國會，催化立法院形象下滑。⁴ 凡此諸多立法院光怪陸離的現象，乃因長期戒嚴的緣故，且政府長期教育人民「萬能政府」、「大有為政府」的觀念，已深植人心，人民甚至是知識分子缺乏都對「國會」真正意涵的了解，致使我國行政權永遠居於主導地位，而立法委員對立法權淪為行政權的附庸，也已習以為常。

依據我國憲法第六十三條規定，預算審議權是立法院職權之ㄧ，

也是監督行政權的一種方式，政府預算每年必須經立法院完成法定程序。在戒嚴時期，中央政府總預算案屬於機密文件，立法院採取秘密審查的方式進行。直到 1975 年 2 月底，立法院第一屆第五十三會期第一次會議，當時行政院長蔣經國在立法院做施政報告時，建議立法院對中央政府預算案採取公開審查，行政院並於當年 3 月 14 日正式行文立法院。⁵ 於是立法院才著手修訂《國家總預算審查程序》，明訂除國防、外交預算審查仍採用秘密方式之外，其餘預算審查均採用公開程序。預算審查方式由秘密審查改為公開審查，這樣重要的制度變革，

不是由立法院主動提出，而是由行政院提出，可見在戒嚴時期強人統治下，立法院地位的低落，更成為統治者達到其權力合法性的工具。⁶

如(表 1-1)，在 1987 年宣布解嚴以前，五十至七十六(1961-1987) 會計年度，歲出預算平均刪減率是 0.10%，有十七個會計年度的歲出預算，立法院預算審查結果，刪除率都在 0.06%以下，其中有八個會計年度歲出預算刪減率是零。解嚴後，七十七至八十九(1988-2000)年度，

立法院審查結果，歲出預算平均刪減率是 1.87%。當然，立法院在預算審查時要刪減多少，並沒有一定的標準，不過，從(表 1-1)的統計有助

4 楊泰順，《被誤解的國會》。台北：希代書版(股)，2001 年，頁 35。

5 楊志恆，《預算政治學的構築》。台北：業強出版社，1993 年 4 月初版，頁 166。

6 吳典蓉，《歷年來立法院監督權行使之探討》，國立台灣大學社會學研究所碩士論文，1991 年，頁 83-84。

表 1-1：五十至八十九年度歲出預算刪除額數與比例一覽表

單位：新台幣千元年度總預算案法定預算刪減數額刪減率％

50 8,083,634 8,068,343 15,291 0.19 51 9,203,578 9,200,986 2,592 0.03 52 9,768,593 9,763,114 5,479 0.06 53 10,834,514 10,834,437 77 0.00 54 12,419,707 12,311,633 107,437 0.87 55 14,093,217 14,070,898 22,319 0.16 56 16,428,849 16,428,849 0 0.00 57 18,612,047 18,606,067 5,980 0.03 58 24,305,003 24,271,224 33,779 0.14 59 27,843,518 27,837,974 5,544 0.02 60 35,291,435 35,279,372 12,063 0.03 61 40,577,791 40,564,924 12,867 0.03 62 48,823,841 48,923,841 0 0.00 63 54,088,204 54,088,204 0 0.00 64 76,250,914 76,250,573 341 0.00 65 87,506,729 87,506,729 0 0.00 66 110,864,679 110,864,679 0 0.00 67 131,424,434 131,424,434 0 0.00 68 155,081,687 155,055,747 25,940 0.02 69 194,176,934 194,160,773 16,161 0.01 70 254,555,194 254,243,175 312,019 0.12 71 319,277,741 318,092,114 1,185,627 0.37 72 338,840,691 338,299,591 541,100 0.16 73 323,691,057 323,144,574 546,483 0.17 74 359,816,240 359,279,880 536,360 0.15 75 412,544,827 412,324,363 220,464 0.05 76 433,247,635 432,056,982 1,190,653 0.27

50-76 年度歲出預算平均刪減率 0.10 77 479,673,109 464,613,687 12,059,422 2.51 78 568,344,635 561,570,448 6,774,187 1.19 79 699,774,102 680,444,396 19,329,706 2.76

80 846,693,899 827,232,341 19,461,558 2.30 81 992,068,855 981,219,108 10,849,747 1.09 82 1,086,004,944 1,070,718,166 15,286,778 1.40 83 1,107,713,280 1,064,777,207 42,936,073 3.88 84 1,051,817,843 1,029,217,843 22,600,000 2.15 85 1,155,029,082 1,134,829,082 20,200,000 1.75 86 1,212,050,867 1,194,260,587 17,790,280 1.47 87 1,243,464,656 1,225,264,656 18,200,000 1.46 88 1,271,440,211 1,253,440,211 18,000,000 1.42 88 下及 89 2,255,769,216 2,234,769,216 21,000,000 0.93

77-89 年度歲出預算平均刪減率 1.87 資料來源：立法院公報及主計處。

於了解戒嚴時期與解嚴後，立法院預算審查結果的差異，證明在戒嚴時期立法院的預算審議功能受到行政權的壓制。

自從 1975 年起立法院公開審查預算以來，每年由行政院函送總預算案到立法院時，也同時會將中央政府年度總預算案的預算書送到立法院。預算審查期間，各部門動員官員(國會聯絡人)，穿梭在立法院議場、委員會、立法委員研究室，企圖遊說立法委員支持所屬部門的預算。認真的立法委員則開始由助理或學術界朋友，協助研究某些部門預算書的內容，將研究結果不定時召開記者會或公聽會公布，提出該年度政府預算編製內容的問題，寫成預算質詢稿，或做為立法委員參加預算審查的資料。這樣的場景，每年在立法院反覆上演，熱鬧異常，

立法委員只有在預算審查時，才能夠感受到「當立法委員的真正尊嚴」。誠如前立法委員李桐豪指出，預算審查時感受到行政官員對立法委員必須「畢恭畢敬」。⁷

7 張啟楷，《搶救國庫—你應該知道政府怎麼用錢》。臺北縣：INK 刻印出版公司，2002 年 12 月，

頁 25。

然而，除非立法委員有過政府機關行政主管歷練，或是具有財經、

會計專業背景，才有足夠能力了解預算書的奧秘，否則，多數立法委員和其助理面對政府總預算案的預算書，猶如是在看「數字天書」，也只能挑選關心的議題做研究。同時，由於立法委員汰換率高，立委助理多是大學、碩士剛畢業或研究生兼任，其流動率高，對政府預算通常無法深入了解，立法委員面對預算審查可說是亂槍打鳥。因此，立法委員在審查政府總預算案時，永遠是缺乏財政預算專業背景的新兵菜鳥，對抗老謀深算經驗豐富的行政官僚。由於我國憲政制度設計，

國會審計權被分離，使立法委員審查預算時，無法了解前一年度的預算執行情形，自然也難以對下年度預算案能夠有效監督。在專業不對等、資訊不對稱與憲政制度設計問題下，立法院每年上演的中央政府總預算審查，總被批評為審查預算功能不彰，最後像「菜市場喊價」

方式通過預算。⁸ 最後，只能以「人民看緊荷包」為，做為其刪減政府預算的合理性藉口。相對地，立法委員菜市場喊價式的預算審查方式，卻也經常被批評為是作秀或是一種情緒性的報復行為，立法委員刪減的政府預算常被報導缺乏正當的依據。民間團體澄社為了評鑑立法委員的表現，在 2000 年進行「國會記者評鑑立委報告」的評鑑，將立法委員整體表現，分為質詢表現、預算審查、專業素養、意識嫻熟、

溝通協調、品德操守、及金權現象等八個評鑑項目，評鑑結果發現，

立法委員整體表現在「預算審查」項，是八個評鑑項中表現最差的。⁹ 不過，雖然立法委員的整體表現在「預算審查」項，被評為表現最差，

但不代表立法院的預算審查制度有很多缺失。

威權解構後，立法院審議法案與預算過程，卻仍被認為是一種國會亂象，甚至被指責為國家亂源，因此造成各界對於立法院的印象，

8 沈富雄，〈預算指南〉，載於張啟楷，2002，頁 10-11。

9 瞿海源、林繼文、王業立、黃秀端、顧忠華合著，《解構國會—改造國會》。台北：允晨文化，2003 年 2 月，頁 241-3。

都有某種程度的誤解。楊泰順就指出，總統民選並不保證民主的實現與穩定，但只有強大健全的國會，就算元首是世襲的君主也不妨礙民主的落實。在漫長而坎坷的民主發展歷程中，我們發現當民主價值受到摧殘時，國會總是第一個被清算及壓制，而當政治領袖意圖重振民主時，國會也往往是首先被恢復的機構。凡此，都是對立法院造成很大的傷害，立法院究竟應該要如何發揮民主國家正常的功能？要如何扮演監督行政權的角色？似乎是莫衷一是，沒有人能夠提供一個滿意的答案。

我國憲政體制是雙首長制、變體的內閣制、或五權憲法體制，都各有主張。憲政體制優劣並不是本文討論的主軸，本文僅從預算審查過程與預算結果，去探討立法院預算審議的問題，以及預算衝突時的解決機制。在現行憲政體制下，總統具有實際權力是一個事實，當面臨總統大選時，一個民選的總統又必須向選民負責，尤其是尋求連任的總統，面對挑戰者的政見檢視，那麼民選總統的政見要如何兌現？

我國的中央政府總預算是否能夠反映出總統競選政見？應該是值得重視的課題。但是，在政府預算過程中，總統幾乎沒有參與的機制設計，

對於立法院所通過的預算案，只能接受並依法限期公布，完全沒有否決預算的權力。總統為了兌現競選政見，必須將政見轉換表現在年度預算上，此時只能依賴行政院長。因此，對一個在未擔任總統前，主張我國憲政體制是內閣制，在擔任總統後不再公開談論內閣制主張，

我們又何嘗能給予不信守承諾的苛責。正如美國總統 Woodrow Wilson

在文檔中立法院預算審議之研究:2001-2008 (頁 22-28)

壹、研究動機

第一章 緒 論

第一節 研究動機與目的