壹、國內學者預算審議的研究

第三節我國政府預算審議研究的文獻回顧

五十年餘來，我國學術界在國會研究上，雖然累積了不少的研究，

但是如果跟政治學的其他領域如憲政體制、孫學、中國古代政治制度、

國家發展、公共政策或是外交、兩岸關係等領域來比較，則國會研究相對較少受到重視。究其原因，乃因台灣過去長期實施戒嚴，在威權統治時代，立法院的地位未被彰顯，自然容易被學術研究所忽略。1993 年 2 月新當選的立法委員組成第二屆立法院，我國國會政治才正式邁入民主化的新階段。不過，此時的台灣面臨修憲、國家發展、兩岸關係、民族主義、統獨爭論、民主轉型、公共政策、外交國防等問題，

國內的政治學研究主題多是集中在這些領域，立法院研究依然不是政治學界的主要重點。

台灣學術界有關國會研究的數量並不算很多，也缺乏對立法院做有系統的與多面向的研究，以政治學觀點研究政府預算的學者更是屈指可數。國內學者也多是以財政和公共政策觀點，研究政府預算決策過程。蘇彩足就指出，國內學術界對於預算研究在理論驗證方面的努力不足，特別是以預算制度為題所發表的文章，還多停留在指認與描述概念階段，很少進入假設驗證階段的分析。³⁵ 李允傑也指出，我國在解嚴後由於在野勢力崛起，對政府預算的了解感到迫切性，帶動國內學者對政府預算研究的興趣，只是仍多停留在開發與探索階段。國內對政府預算研究與探討，仍相當不足或不夠深入，也未發展出一套較為合適的研究架構與理論。³⁶

國內有關立法院預算審議權，從國會與政治學觀點來研究，而有

35 蘇彩足，2000，頁 471，488。

36 李允傑，2000，頁 25。

專門著作出版，是最近十年的事。在期刊論文方面，有多篇有關立法院預算審議的研究論文，包括涂懷瑩(1988)，〈由民主國家之國會預算權論立法院預算之行使〉；蔡茂寅(1996)，〈立法院之預算增額修正權—

評司法院大法官會議第三九一號解釋〉；紀俊臣(1981)，〈立法院的預算審議權〉，韋洪武(1996)，〈立法院審查預算的角色分析〉；陳敦源、徐仁輝(2000)，〈新憲政架構下的立法行政關係：以預算法修正為例〉；黃錦堂(1998)，〈論立法院之預算審議權—評釋字第 391 號解釋並兼論司法院大法官應有之功能定位與解釋立場〉；蘇金錢山(1993)，〈從行政與立法關係論預算審議制度〉；黃俊杰、郭德厚(2003)，〈國會審查預算案所做決議之憲法界限探討〉；宋棋超(a)，(1993)，〈預算審查改制平議〉； (b)(1996)，〈他山之石--國預算僵局的啟示〉，(c)(1997)，〈落實政事別預算審議之探討〉、(d)(1998)，〈預算審查程序之探討〉、(e)(1999)，〈預算審查附帶事項之探討〉等期刊論文。

其他台灣有關研究政府預算出版的著作，包括：黃錫和（1959）《預算理論與制度》、陳澤仁（1980）《零基礎預算制度之研究》、吳玉梅

（1987）《政府預算之編製審議與執行》、黃世鑫、徐仁輝、張哲琛編著（1996）《政府預算》、蘇彩足（1996）《政府預算之研究》、徐仁輝

（1999）《當代預算改革的制度性研究》、蘇彩足（2000）《世界主要國家預算制度及其運作情形之研究》、李允傑(2001) 《財務行政與政策過程》和郭昱瑩(2002)《政府預算的總體與個體研究》等，多數是財政學、

政府會計、公共政策或從政府支出制度面去探討政府預算，主要都是集中在行政機關財政收支及預算編製與執行的技術層面，然後才附帶論及立法院的預算審議。以下乃將國內學界，較有系統研究立法院預算審議的著作，依出版時間先後簡單回顧。

一、楊志恆(1993)《預算政治學的構築》

此一著作是我國預算學界，從政治學面向觀察研究立法院預算審

議的第一本著作，是作者的博士論文出版有關我國預算過程的著作。

該書從人、制度與金錢三者的關連性，分別探討美國、日本與我國政府預算過程。作者強調，預算過程的本質就是要將國家的財產資源做合法且合理的分配，並藉著分配內容去發展國家利益，以及創造人民的福祉。我國各部會在本位主義下，也都存在「預算被刪減就是權力被削弱」的心理，以致於各部會都因應時代的需要而有所調整，因而形成預算編製上的僵化現象。³⁷ 楊志恆在分析立法院審查八十一(1992) 年度總預算時指出，立法院審查預算有三個特色：委員會的結構問題，

增額委員的自主性高，預算委員會主導審議過程。同時，楊志恆也針對立法院的預算審議過程，提出了加強政黨協商功能、健全立法院幕僚諮詢功能、將公聽會制度正式納入預算審議過程、開放公共電視轉播立法院辯論等四項改進意見。³⁸

二、蘇彩足(1997)《政府預算審議制度：理論與實務之探討》

此一著作主要是從靜態的制度面觀察立法院的預算審議問題，認為預算決策過程（budgetary decision-making process）在提供公共財與公共部門的勞務方面，與自由經濟市場類似，政府必須根據人民的集體選擇(collective choice)，編製、審議並執行公共預算，才能滿足人民的偏好。粗糙不良的政府預算，反映出品質不佳的公共政策，往往成為一國政府提升競爭力的重大阻礙因素之一。立法院經 1992 年全面改選後，組織結構趨於合理化，但中央政府總預算之審查仍不成熟，其間政治鬥爭之意氣成分，遠大於理性問政，導致預算支援配置效率低落。良好的預算制度可以減少折衝協調的時間與成本，這對充滿不確定因素和高度政治化的預算決策過程而言，是十分值得追求的目標。

因此，蘇彩足以公共預算的觀點，深入探討立法院預算審議制度的問題，包括：預算審議之流程、預算不成立時之補救措施、立法院設置

37 楊志恆，《預算政治學的構築》。台北：業強出版社，1993 年 4 月初版。1993，頁 201-202。

38 同前註，頁 167-169。

撥款委員會的必要性、立法院設置預算局的必要性、科目調整權的適宜性。³⁹

蘇彩足認為在提升預算審議品質上，應取消或限制「預算總質詢」

之質詢時間、取消聯席會議審查階段、與加強小組審查之專業性。蘇彩足認為在分權制衡原則的尊重下，立法院不必要積極爭取科目調整權和設立撥款委員會，這是將立法院預算決策權範圍由「審議」擴大到「編製」與「執行」面的影響。因此建議立法院應該成立適當規模的預算局，為預算案做客觀中立的研究分析，襄助立法院扮演好審查預算的角色。同時，應設立決算委員會，根據審計部的審計資訊和決算審核報告，做為新年度預算案的審議基礎。⁴⁰

三、黃世鑫(2000)《民主政治與國家預算—我國政府預算政策之形成》

此一著作除了說明政府預算的意義、功能與範圍之外，並指出民主政治發展下，政府預算所面臨的赤字困境。由於「財政幻覺」(fiscal illusion)的存在，一方面將使政府預算無法合理化，另一方面，更將使政府預算成為民主政治運作下，候選人競相使用於爭取選票和討好選民最有效的工具。其原因在於個人或團體都利用政府預算從事「競租行為」(rent-seeking)，希望從政府預算中擷取個人或團體利益，而將其成本轉由他人負擔。政府預算審議過程，乃是立法委員個人、利益團體或黨派追逐私利的場所。因此，在此一不對稱的競租行為中，政府預算的規模和結構都將受到扭曲，更無法達成政府預算所追求的目標。⁴¹

黃世鑫並指出，我國立法院無力審查政府預算的原因，在於缺乏

39 蘇彩足，《政府預算審議制度：理論與實務之探討》。台北：華泰，1997 年 4 月初版，頁 1-6。

40 蘇彩足，1997，頁 85-90。

41 黃世鑫，《民主政治與國家預算：我國政府預算政策之形成》。台北：業強出版社，2000 年 9 月初版，頁 24-26。

足夠的專業人才，以及在資訊不對稱下，導致行政部門享有強勢主導權。若要改善我國政府預算，使其趨於合理化，則必須將政府預算經濟層面的合理性，建構在政治層面的合理基礎上，也就是政治權力的分配是否合理。黃世鑫認為，面對政治經濟環境的發展，唯有透過基本憲政問題的解決，才能夠解決政府預算得合理化的問題。⁴²

四、李允傑(2000)《國會與預算：政府預算審議過程之實證研究》

此一著作是國內研究立法院預算審議的著作中，首度運用靜態的歷史制度分析、動態的時政分析與數量分析法交互運用。李允傑以第三屆立法院審議預算過程為主要的分析對象，從政治經濟學的實證研究觀察分析，嘗試整合歷史制度分析與實證量化分析，來梳理國會預算過程的複雜現象。並運用新制度主義的理性選擇研究途徑強調結果與行為，融合歷史制度研究途徑注重過程與結構，相互彌補交相運用。

李允傑擬定了選區利益、委員會制度、資訊不對稱的程度、政黨組織、授權邏輯、非正式制度、行政/立法關係的互動等七個變項，做為研究觀察第三屆立法院審議預算的指標。⁴³ 該研究三項結論：(1)第三屆立法院的預算審議，由個人的表現走向集體協商，政黨協商逐漸成為解決國會爭議的主要機制，個人的表現受到壓縮。(2)黨團運作與立法權的提昇，國民黨立院黨團與行政部門關係，由過去「行政主導」

關係轉變為「互惠互依」的共生關係，黨團核心幹部成為預算資源分配的新主角。 (3)審議過程複雜化，審議結果則變化不大。第三屆立法院各政黨黨團成為具決定性影響的主要預算行為者。「政黨協商」主導預算審議，固然在時間上較有效率，但過程中出現討價還價及統包統刪的模式，卻又忽略了政府預算的專業性。⁴⁴ 最後，李允傑提出了六點政策建議，包括：建議立法院設立預算局、因應中長期預算制度強

在文檔中立法院預算審議之研究:2001-2008 (頁 61-67)

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第三節 我國政府預算審議研究的文獻回顧

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