我國自由貿易港區政策之論證分析--以高雄港為例
魯炳炎(東華公行所助理教授)
胡滌生(東華公行所碩士生)
壹、 前言
近年來企業全球運籌管理發展快速，國際貿易活動因全球化佈局，降低整個供 應鏈的庫存量、營運成本、耗費時間、潛在成本、風險及危機(賴宣名，2002:21)；這已 使得原料、產品、人力、技術、倉儲、運輸及配送(distribution)都可以在不同的國家緊密 串聯的進行，以達成整體營運與低廉有效的最適資源配置狀態(王明仁，2003:4.2)。 因此，國家在這種國際企業的供應鏈環節中，彼此的競爭就必須以自由化營造國際 貿易的無障礙空間，才能夠掌握跨國產銷營運的脈動。有鑑於此，政府乃從 2002 年 起積極推動自由貿易港區的劃設諞定，以創造物流轉運及高附加價值加工的利基， 提升台灣的國際競爭力，並實現全球運籌中心的政策目標(魯炳炎，2003a)。 傳統的政策分析多半依循邏輯實證的方式進行，先行界定問題的明確範圍，然 後設定依據偏好順序排列政策目標，蒐集資訊，設計完整的政策備選方案，從立案 假定中提出分析構想，大都採成本效益的量化分析，進而按模型標準來選擇最佳方 案的評估方式做為政策建議；然而，Majone(1989:46)認為這種決策途徑僅限於評選 分析的用途。因此，政策分析者的主要活動並不是方案設計的科學設計，而是政策內 容的辯論與說服，通常稱之為政策分析的論證途徑 (the argumentative approach of policy analysis)(丘昌泰，2000:394)。由於受到時空變遷、人文環境、非計量的政治因素 等影響，而隨時有著不同的需求、欲望與動機等所構建出來的問題情境，每天都有新 生事件發生，往往邏輯實證中的政策相關知識隨著動態，就需採取評估介於「因變 數」(dependent variables)的目的(ends)與「依變數」(independent variables)的手段(means) 之間的特質(Dunn, 1994:3)。那麼，運用決策途徑對於政策分析的限制式或假設條件也 會增多，更難正確估計決策的所望目標；所以，選擇論證分析的模式對於問題情境 的解釋較具有實質性的意義。 爰此，本文嘗試運用 William N. Dunn 的政策論證模型進行高雄港自由貿易港區 政策的論證分析，有別於傳統的決策分析途徑；此乃透過既往的正反兩造「主客辯 證」之論證模式，為政策主張檢證合理性的解釋，藉以「鑑古知今」的概念，探討達成 政策目標可能需要注意的問題。貳、自由貿易港區政策之緣起與概述
目前世界上有六百多個自由貿易港，遠自荷蘭、美國，乃至鄰近的新加坡、香港 大陸、日本、韓國和菲律賓，都有自由貿易港或類似的貿易經濟區，且皆成為主導國 際間貿易之樞紐及集散、交易中心，說明了實施自由貿易港的具體成效，以及我國推 動自由貿易港制度的迫切性。自由貿易港既為國外所先實施，規劃設計時自應先參酌 國外之經驗，擷取可採之優點，但各國基於其本身之條件及背景所發展出來之自由 貿易港區運作及管理模式各有不同，故選取世界上具代表性之國家或地區發展經驗 作為借鏡，除有助於瞭解本身之不足外，亦可作為政策規劃、調整及改進之指引，制 訂出適合我國施行之自由貿易港區法規，始足迎接鄰近自由貿易港之挑戰(經建會， 2003a; 2003b)。我國「自由貿易港區設置管理條例」係於 2003 年 7 日 18 日立法院三讀通，同年 7 日 23 日公布實施，該條例共有 43 條，概分為「總則」、「劃設與管理」、「貨物自由流 通」、「自主事業」、「租稅措施」、「入出境及入出區許可」、「罰則」等範疇。專責規劃的 行政院經建會(2003c)認為本條例主要目的是為了解決跨國營運活動的三個障礙；「通 關」、「租稅」及「自由流通」，其變革的精神則在於行政程序的簡化，以及「境內關外」 概念的引進，草案規定貨物自國外進入自由港區，將免徵包括商港法規定的商港服 務費在內的關稅、貨物稅及營業稅，這種免稅區的定位是為了避免租稅造成競爭上的 障礙，而不是積極的租稅優惠。根據該條例的規定，自由貿易港區內的事業，包括貿 易、倉儲、物流、組裝、重整、包裝、修配、加工、製造、展示或技術性服務事業，而其週 邊的支援性及輔助性事業，例如裝卸、承攬運送、報關服務、金融、餐飲、旅館、會議等 事業，也都應該可以適用於該條例(經建會，2003d)。 在港區申設的條件方面，依經建會(2003c)的簡報顯示，為符合劃設 自由港區之營運效益，參考國外自由貿易港區設置經驗，在國際機場、國際港口管制 區域外，申請劃設為自由港區之土地面積原則上應達 30 公頃以上，且國際機場、國 際港口管制區域毗鄰之公、私有土地，原則上應與國際機場、國際港口管制區域土地 相連接寬度達 30 公尺以上，以利整體開發與運用。此外，土地必須鄰近國際機場、國 際港口管制區域但為道路、水路分隔，仍可與國際機場、國際港口管制區域形成封閉 之區域者；或與管制區域間得闢設長度一公里以內之專屬封閉道路，並符合自由港 區各項管制及管理之要求，亦得許其申請劃設編定為自由港區或劃入自由港區之範 圍(經建會，2003e )。 在中央政府組織管理方面，依經建會的自由貿易港區簡報中指出 (2003f)：為因 應未來政府再造之需求，短期內擬採「最小變動原則」，以確立自由貿易港區營運管 理組織架構，此包括在行政院下成立一由相關部會組成之跨部會「港區協調委員會」 負責自由港區重要政策之擬定、自由港區地點之選定、自由跨港區業務之協調等相關 事宜。另為統籌「自由貿易港區」之營運管理，上開跨部會港區協調委員會得指定或設 置港區管理機關，管理自由貿易港區內一般事務，並提供港區內所需之各項服務。
參、高雄港自由貿易港區之發展概況
中國大陸為搶搭國際樞紐港(Hub Port)的熱潮，中共國務院在 2003 年 12 月上旬 計劃將現有的十五個保稅區進行轉型變革，其中部份轉為出口加工區或經濟技術開 發區，另一部份則轉型成為自由港，這些包括在 2002 年取代高雄港成為世界第四大 貨櫃港埠的上海希望將洋山港建設成為自由港，廈門港重提當年鄧小平要在廈門實 施自由港政策的承諾，以及 2003 年貨櫃裝卸量極有可能超越高雄港，進而成為世界 第 五 大 貨 櫃 港 埠 的 深 圳 港 ， 也 提 議 將 鹽 田 保 稅 區 轉 型 為 自 由 港 ( 洪 正 吉 ， 2003/12/07)。這些都將對我國港埠發展具有嚴重的威脅，此刻我國自由貿易港區的成 立，正是化解危機的因應之道。 面對當前中國大陸和南韓諸多港埠後來居上的嚴峻形勢，究其遠因，係因為台 灣過去四十年來的平均經濟成長率從 1963 年至 1980 年的百分之十，到 1981 年至 2000 年的百分之七，乃至於 2001 年的負百分之二點七。最近幾年的經濟景氣低迷連 帶影響到我國港埠的貨物吞吐量，以我國最大港埠的高雄港為例，從 1980 年代以來 一直都是世界第三大的貨櫃港埠，僅次於香港和新加坡，但卻在 2000 年將第三大的 寶 座 拱 手 讓 給 南 韓 的 釜 山 ， 而 且 在 2002 年 被 中 國 大 陸 的 上 海 港 超 越 ( 魯 炳 炎 ， 2003a:161-210；2003b:13-24)。 在 2003 年 7 月立法院召開臨時會三讀通過「自由貿易港區設置管理條例」，以強 化我國海港與空港的國際競爭力之後，高雄港於 2003 年 11 月下旬申請通過成為我 國第一座自由貿易港區(葉建田，2003/11/26)。高雄港務局申設自由貿易港區案，已 於民國 93 年 3 月 8 日經行政院「自由貿易港區協調委員會」審查通過，並將於民國 94 年 1 月 1 日正式啟用營運。高雄港務局將積極推動「建置自動門禁管制系統計畫」及「轉口櫃免押運計畫」， 使航商業者降低營運成本，關務作業更簡便、更有效率，加上人員、貨物，金融及技 術的便捷流通與租稅減免等誘因，高雄港境外航運中心將更有機會擴大與大陸地區 進行國際分工的作業功能，強化港埠競爭優勢。據估計可降低營運行政成本 6000 萬 元，每年 500 萬噸的貨運量可增加營運收入 1 億 5000 萬元 (李翰，2004/3/9)。 依照過去 50 年來我國的商港管理體制變革之過程(如表 4-1)，成為當今我國自由 貿易港區的基本背景，亦為規劃架構的重要考量因素。2003 年 7 月正式施行的「自由 貿易港區設置管理條例」正是我國商港管理體制最重大的轉捩點，為因應鄰國競爭力 的衝擊威脅，與高雄港營運逐年衰退的劣勢；於是政府從制度面的增修訂法令，一 方面著手於內部行政管理績效的變革，另一方面致力於外部經濟性的策略規劃；由 內部管理來增加優勢，由外部策略來創造機會。基隆港 2004 年 9 月 30 日及高雄港 2005 年 1 月 1 日起正式啟用自由貿易港區，港區條例對於自貿港帶來無限商機，並 使營運量的提昇，具有實質的正面價值。 基於以上所述，在面對外在環境的強力競爭，我們該如何看待內部環境的變化， 本研究旨在探討我國自由貿易港區設置管理條例內與港區經營管理體制相關之政策 議題，就其對於高雄港港埠發展政策之影響，透過論證分析的途徑，俾使政策議題 更具有透明度與獲得問題認知的共識，以期更能合理配置有限的港埠資源。 表 4-1 我國商港管理體制變革過程圖 資料來源：作者參考林光(2000)整理而成
肆、研究命題之設定
依照國際商港的慣例，管理屬中央或地方政府，經營則歸民營。儘管都是政、企 分離的管理經營模式，新加坡港採取完全營運港的經營模式，香港則屬自由港的經 營模式完全不同，其新加坡港的經營者新加坡港務集團係為公營公司，該集團以企 業方式進行多角化及全球化的經營，且其港埠經營的成功經驗更是有目共堵的，這 對適值組織變革階段的高雄港而言，更具啟發性的意義(鄭淑惠，2002:19)。自由貿易港區政策管理歸中央，經營管理視行政法人或民營政策而定，國內港區歸地方政府 管理，這樣會影響港區的競爭力呢？港務局行政法人化、高雄的巿港合一與民營化的 政策意見紛歧，從行政法人的法案擱置於立法院，而各港區的子法卻紛紛出籠，顯 見端倪。 行政院組織改造推動委員會(2004)援引國外行政法人的成功案例，俾助政府節約 財政支出，並讓組織成為更具有競爭力的企業型政府；但問題是民營化在台灣也有 成功案例可循，而行政法人又緩不濟急，對於高雄港 2005 年自由貿易港區的運作機 能可能因組織改造的懸置而受到影響。那麼，港區組織若行政法人化，真的會比民營 化，或者巿港合一來得好嗎？因此，政府基於自由貿易港區的成立，為確保未來港 埠的營運績效，以期提升我國港埠的競爭力；那麼，本文所要探討的命題如下： 就政治面而論，政府對於自由貿易港區之經營管理組織所採取「行政法人化」的 政策制定，有助於未來港埠競爭力的提升。 在下節政策論證相關研究文獻的回顧之後，本文將以該理論進行政策議題的解 讀，檢視實質性論證的適用性與分析能力。
伍、政策論證理論文獻回顧
現代著名的批判學派先驅哈柏馬斯(Jurgen Harbermas)(1975)在《合法性危機》 (Legitimation Crisis)乙書中指出「實質性論證可供辯護或批判有效性的主張，無論是 否需要具有內在真實性的主張，或者需要相關正確性的規範(作為或評估)，抑或隱含 於建議與警示中，他們都會以論述方式極力說服參與者，…，立於理性的基礎上來 認定有效性的主張。」(Dunn, 1994:89)“Substantial arguments serve to redeem or to criticize validity claims, whether the claims to truth implicit in assertions or the claims to correctness with norms (of action or evaluation) or implied in recommendations and warnings. They have the force to convince the participants in a discourse…to provide rational grounds for the recognition of validity claims.” 一、William Dunn 的政策論證模型 美國著名的公共政策學者 William N. Dunn(1994)所主張的「政策論證」(Policy Argument)已成為當今政策分析的主要工具之一。在政策運作過程中，政策參與者尋 找有利的資訊，以強化本身的政策主張，並提出反證，做為抗辯其他不同主張和看 法的一種模式；目的在使決策者接納或拒絕某項政策方案，或政策規劃人員在研擬 設計政策方案時，不能憑空杜撰，必須要有相當充分的資訊和根據，做為決策的立 論基礎。如果缺乏立論根據，那麼方案就會顯得抽象而又模糊，立論根基不穩固時， 方案將無法被接納或執行順遂(吳定，2003:255)。政策論證其實是一種主張與深層的 假定，也是產生可用知識的主要工具，藉以說明「如何將政策相關資訊運用論證過程 中的某種特定方法來轉化成可用的知識主張」，因此知識主張便成為了政策論證的結 果(Dunn,1994:66,89,127)。 Dunn(1994:89)指出，良好的政策制定應透過合理的論證與辯論過程。因為「政策 論證」採取多元論證之機制，藉由闡述、解釋、多元理性思辨、價值批判、道德倫理等 方式，提供各利益關係人表達政策主張的機會；亦即透過口語或詞彙上的論述及說 服，藉以倡導或辨明所望的政策主張使他人接受(Ball, 1995:3)。Dunn(1993:263-264)所 提出的「六段式論證結構」是當前政策分析中最著名的論證模式，他認為社會系統是 一個文化取向的實體，所有政策改革者都必須由該社會中所有政策利益關係人透過 彼此的辯論與溝通，才能瞭解政策改革方案的優劣點。 政策內容本身並非是演繹確定或經驗相符的產物，乃是植基於社會過程中知識
主張的相對正確性，亦為政策利益關係人重建知識主張的理性宣導過程。Dunn(1994) 以 Toulmin(1958) 所 修 改 的 三 段 論 法 (syllogism) 為 基 礎 ， 加 上 法 律 隱 喻 術 (jurisprudential metaphor)(丘昌泰，2000:405)，Dunn(1994)在《公共政策分析》(Public Policy Analysis: An Introduction)乙書中的「六段式論證結構」包括：政策相關資訊、政 策 主 張 、 立 論 理 由 、 立 論 依 據 、 駁 斥 理 由 、 可 信 度 等 六 項 基 本 元 素 (elements) (Dunn,1994:66-68)。
「政策相關資訊」(Policy Relevant Information)是由分析者利用多元方法所產生出 來的，有關政策問題、政策未來、政策作為、政策產出，以及政策績效，都有可能以各 種 形 式 呈 現 ； 無 論 以 何 種 方 式 呈 現 ， 政 策 相 關 資 訊 都 代 表 政 策 論 證 的 分 隔 點 (Dunn,1994:66)。換言之，所指涉的是政策分析所需的政策問題、目標、內容、執行過程 績效等資訊。為支持政策主張的立論基礎，其可由各種不同的方式蒐集而得，如統計 資料、專家意見及報告、社會價值和需要等。為瞭解「現在情形為何？」的事實、「什麼 是正確的？(What is right)」的價值，及「應該怎麼做？(What to do)」的行動(黃莉婷， 2000:10-12；李明寰譯，2002:178)。 「政策主張」(Policy Claim)係為政策論證的結論或成果，代表方案設計的指導方 向，或政策爭辯中的基本態度；簡言之，政策主張是政策相關資訊邏輯推演的結果 (Dunn,1994:66)。政策分析的結果可分成三種型態：一是描述性(descriptive)主張，以 事實描述為基礎，指出實施某項政策的必要性；二是評估性(evaluative)主張，以價 值判斷為基礎，評定某項政策的存在價值；三是處置性(prescriptive)主張，以規範宣 傳為基礎(李明寰譯，2002:85)，強調實施某項政策的合宜性 (Dunn,1994:62；丘昌泰， 2000:406)。 「立論理由」(Warrant)是政策論證中的假定(assumption)，乃將政策相關資訊轉換 成不同政策主張所需的假定(李明寰譯，2002:90)。「Warrant」在英文語意中與執照、許 可 、 授 權 書 或 保 證 書 的 意 義 互 通 ， 即 特 定 論 述 合 理 性 與 正 當 性 基 礎( 張 欽 凱 ， 1997:85)。可依權威、直觀、分析、因果、及價值評斷等方式，立論理由所扮演的角色就 是在意見相左或衝突時，提供一個合理的理由，藉使政策相關資訊可以順利地轉化 為政策主張(Dunn,1994:66)，俾建立假定進而提供辯論雙方支持各自政策主張的理由 (黃玉婷，2000:14)。 「立論依據」(Backing)用以證明「立論理由」的存在依據，由相關假定所組成，或 者用以支撐某項一開始就未被接受的假定，這使分析者得以進一步對深層的假定分 析(Dunn,1994:67；李明寰譯，2002:91)。然而，立論依據必須具備相當合理的證據力， 藉由額外假定或陳述來支持立論理由(張欽凱，1997:87)，主要目的在增強立論的可 信度與強度。 「反證理由」(Rebuttal)乃是 Dunn(1994:67)所謂的第二個結論、假定或論證；在某 種情境下可能理由不被接受，但若在某些標準下亦有可能被政策主張所接受。政策主 張與反證共同構成政策議題的本質，正、反兩種意見是不同團體對政府作為之備選方 案意見相左的結果(李明寰譯，2002:92)。反證理由乃在排斥某種政策主張或立論理由 的原因、假定或論證，可能也不只一個，且每一項的駁斥理由亦可提出立論依據來說 明駁斥的原因 (黃玉婷，2000:14)。 「 可 信 度 」 (Qualifier) 是 指 分 析 者 對 某 項 政 策 主 張 表 示 確 定 的 程 度 (Dunn,1994:68)，或可譯稱「限定句」或「評鑑標準」，係指政策分析者對政策主張的確 認程度，藉以評斷政策主張之可信程度的標準(黃莉婷，2000:13)，常以「可能性」語 句來表達，如可能性(probability)、很可能(very likely)、顯著水準(level of confidence)、 在 0.01 的信賴度等衡量標準的「可能」；當分析師對某項主張完全確定時，亦即一項 結論在本質上是全然決定論的(deterministic)，或者不包括任何錯誤時，就不需要任 何的可信度檢證(李明寰譯，2002:92)。可信度不是政策論證的絕對品質，端賴政策主
導者的語藝效能、政策線索的內在法則、政策當事人(或反方)的規範指導，及公共領 域中實際的權力關係(John Adams, 2002:17-18)。 Dunn(1994:100-130)係根據 Toulmin 的論證模式為基礎，進一步歸納出八種不同 的政策論證模式，依證據而達成結論的不同推理方式，用以轉化資訊為主張的各項 政策論證模式來相互比較每種模式的論證基礎及立論焦點(如表 5-2)，並分別詳述如 下。 表 5-2 William N. Dunn 的八種政策論證結構模型 資料來源：摘自 Dunn(1994:102)、李明寰(2002:140)作者整理 上述八種模式其實可以交互運用，不一定非得要單獨使用。按照情境來論證各種 主張與反駁理由，就是一種「論述」(Fischer & Forester, 1993:2)。此處所指稱的「論證 模式」本來就是另一種形式的「論述策略」，可經由一定的方法，得知在何種情境中， 應使用何種論證模式，臻達最佳的說服效果(劉念夏，2002)。
根據上表所列的八種模型，各有不同的論證結構；如：統計型論證、類別型論證 直觀型論證等三種就同屬 A 型的論證結構，政策主張乃基於對反證理由的認知，可
能會採取例外性的採納。又如：權威型論證、分析重心型論證、解釋型論證、價值批判 型論證等四種則同屬 B 型的論證結構，反證理由僅止於正反兩造的論述呈現而已， 不會出現在政策主張的備選方案；換言之，反證立論就是被主張排除在外。不同的是 分析重心型與解釋型論證的反證理由都有強力的反證依據 (B1 型)，倒是權威型論證 僅有反證理由而無反證依據( B2 型)；然而，價值批判型論證則僅有反證依據，而不 見反證理由(B3 型)。最後一種只有實用型論證(C 型)，可以容納多元性立論理由，由 政策制定者依據政策相關資訊及可信度定奪「政策主張」。Dunn 政策論證結構的基本 模型如圖 5-1。 圖 5-1 Dunn 政策論證結構的基本模型 資料來源：Dunn(1994:67) Dunn (1994:12)指出政策論證是一套組合性的陳述，將政策相關資訊轉化為各種 可用的知識，做為特定政策主張的基礎。政策論證一方面為政策主張提供了合理的論 證(reasoned argument)基礎，另一方面也為政策論證過程提供有力的說服。政策論證 是政策辯論的主要工具，它足以反映出社會中對於政策方案為何會有不相同的意見。 誠然，辯論與說服的過程是律師與法官經常運用的舉證、辯護和發現過程，而政策論 證則是達成結論的過程，說服則是使結論正當化的辯護過程(Majone, 1989:64)。 二、William Dunn 政策論證模型之批判 政策分析者有時必須要扮演政策倡導者的角色，針對政策本身提出各種說服力 的證據；在複雜的政治環境中，能與各種利益關係人進行互動與辯論，使他們心悅 誠服地接受新觀念與新治理(Majone, 1989:6-8)。Majone 對於具有證據說服力的論證過 程之要求較為嚴謹，他在分析技巧方面(analysis as craft)指出(1989:66-67)：若要評判 一 項 論 證 的 結 果 是 否 具 有 合 理 度 (plausibility) 、 可 行 性 (feasibility) 與 可 受 度 (acceptability)，那麼就必須檢證論證的信服力(cogency)、說服力(persuasiveness)與清
晰力(clarity)，證據的可靠度(reliability)、容許度(admissiibility)與優點(strength)，資訊 的 關 聯 性 (relevance) 、 充 分 性 (sufficiency) 、 合 適 度 (goodness of fit) 與 反 證 力 (rebustness)，外部性論據(exogenous data)的可靠度、重製率(reproducibility)、信任度 (credibility)。他強調以論證過程為導向的檢證(particular tests)，旨在防範誤入問題陷 阱的困境發生。
然而，Majone(1989:75-81)在可行性論證的主張中，表達出一個重要概念就是： 任何論證結果都應避免謬誤的(fallaicous)決策、問題的陷阱(pitfalls)、撲朔迷離的 (elusive)目標，宜採取次佳的解決方案(second-best solution or suboptimal solution)，如 此足以矯治具強制性滲透力以肆應凡夫俗子及社會科學家的共通性(to appreciate the pervasiveness of constraints is a good antidote to a common of lay persons and social scientists) 。 這 說 明 了 政 策 主 張 應 保 持 彈 性 的 論 證 空 間 ， 也 就 是 所 謂 的 可 撓 度 (flexibility)。照這樣的說法，是否意味著單以 Dunn 六段式論證結構模式，就足夠達 成正反兩造意見的謀合形成政策主張呢？
根據 MacRae(1993)對於 Dunn 六段式論證模式的批評，則在於 Dunn 的論證中可 能至少會出現兩種不良的狀況，一種是「示警論證」，意即是任何決策在三思過程中 可能錯失良機而所產生的嚴重性後果，將導致論證的議題失焦。另一種是「駝鳥心態 論證」，意即是參與者會以目前未見識過的跡象，或過去從未曾發生過的表徵，或對 未能確切掌握的政策資訊等，仍以偏執的見解來賭定未來不會發生的謬誤想法，將 使論證的結果不具客觀性而無法臨處，拒斥在外的嚴重性問題則接踵而來。所以， MacRae 對於 Dunn 的論證批評，提出下列三點質疑 (Fischer & Forester, 1993:293-295；丘昌泰，2000:410)： 第一、 Dunn 的論證模式僅適於相同意見的單一論證情況，持反對意見的複雜論證 則無法以此模式來分析；換言之，政策主張不能針對不同的立論主張提出 辯駁。 第二、 Toulmin 的論證模式隱含著相對論(relativism)的看法，凡事都是相對的，找 不到進行辯論時則無明確運作規則與指導綱領；對於論證元素沒有規範，只 有呈現正反兩造的論述。 第三、 Dunn 的論證模式需將更複雜的論證模式及社會角色結構予以納入，使得各 種不同的參與者能夠進入論證模式當中，表達他們的價值、態度及看法。 MacRae 所提的問題並非無法解決，取決於取捨跟價值判斷的邏輯過程；倘將更 複雜的論證模式與社會角色結構予以納入，使得各種不同參與者能夠進入論證模式 當中，應用科學的方法，強調人性的觀點與效率，才能充分地與正確地表達兩造彼 此的價值、態度與看法(丘昌泰等，2003:213)。
事實上，Dunn 的論證結構也飽受 Fischer 及 Majone 的批評，主要受到質疑部分 是在於 Dunn 並沒有強調論證是一種雙向互動的溝通模式下進行，以致 Giandomenico Majone (1989)所著的《政策過程中的證據、論證及說服》(Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process)倡議講求證據的論證需要有說服力。另外，Fischer 及 Forester(1993)合著《政策分析及計畫中的論證轉型》(The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning)，揭櫫 Maarten A. Hajer, Robert Hoppe, Bruce Jennings, J. A. Throgmorton, Martin Rein 與 Donald Schon, Thomas J. Kaplan, John S. Dryzek, Patsy Healey, William N. Dunn, Duncan MacRae, Jr.等，集各家論證學者論點之大成。重點在 強調論證的結果是政策的主張，那麼論證的過程就需要透過理性的溝通，互動性的 對話機制，最後才能達成共識，這即是所謂的政策論述(policy discourse)。
Majone(1989:1)認為政策分析的過程就如政策論證，Cook(1985:21)指出政策分析 方 法 論 的 核 心 ， 可 以 被 視 為 一 種 評 鑑 性 多 元 主 義 (critical multiplism) ； 從
Dunn(1994:14-20) 的 政 策 分 析 方 法 論 中 結 合 的 五 種 原 則 ： 界 定 (definition) 、 預 測 (prediction)、處置(prescription)、描述(description)、評估(evaluation)來看，以政策論證 為核心的問題建構，透過預視、建議、監測、評估的方法，達成政策未來、政策行動、 政策結果，及政策績效等四個階段過程的循環連結。然而，政策論證不只是對於既往 已發生的事實找出一個合理性解釋，而已將這律則性脈絡做為預測政策未來的指標， 或供其他量化分析的指標性作用。如果我們從變項關係的角度來切入政策分析的核心 發現到 Dunn 的政策論證結構本身就是一個研究變項的結構，政策相關資訊類如自變 項(獨立變項)，政策主張就是依變項(因變項)；然而，可信度(有人譯成限定句)的評 判標準就是中介變項(干擾變項)，立論理由與反證理由就是調節變項(調制變項)。若 我們用這方面來思考政策分析過程，就不難解決政策的問題。 政策問題的建構不僅僅只設定在數學模式之的分析計算，要避免陷入「數學確定 性 的 迷 思 」 (the myth of certainly in mathematics) 的 問 題 (Dunn,1994:161)。Dunn(1994:160-161)特別強調的是九個問題點的思維模式，是用於 政策衝突問題分析的最佳途徑；但他所提出的的八種論證模式並不見得一定能滿足 所有的政策分析，此乃植基於對於政策問題的理解，及分析者本身所望的創造性或 評鑑性的評量，抑或所欲傳播相關知識的指標，尤其是在跨領域的實證研究中，諸 如：多元性運作論1(Multiple Operationism)、多元方法研究(Multimethod Research)、多
元分析合成(Multiple Analysis Synthesis)、多元變項分析(Multivariable Analysis)、多元 利 害 關 係 人 (Multiple Stakeholder Analysis) 、 多 元 觀 點 分 析 (Multiple Perspective Analysis)，及多元媒體溝通(Multimedia Communication)等等(Dunn,1994:21)，都與類 如論證的評鑑式分析模式息息相關。基此，Dunn(1994:199-202)也推出情境式的的預 測論證結構，如：趨勢外推邏輯(trend extrapolation)的歸納理性論證、理論性假定 (theoretical assumption)的演繹理性論證，及資訊判斷(informed judgment)，筆者認為 這些都可供作本文的後續研究或相關「政策未來」進行分析。 筆者認為，Dunn 的論證結構模型主要是將各種不同型式的論證利用變項關係 (如自變項、因變項、調節變項，及中介變項)來說明論證的過程對於政策主張的可能 影響。Dunn 謙卑地認為這些模式有可能隨時時空環境不同而增加，實質性的論證是 用在各種不同領域的工具，論證的某些面向會隨著領域不同而有改變，他稱之為論 證的「領域依賴」(field-dependent)面向；其他論證因素在不同領域間是相同的，他稱 這些因素為「領域常數」(field invariant)(林靜伶譯，1996:97)。故在其所謂的實質性論 證必須力求證據，論證模型並因時空環境而有改變；更何況 Dunn 的「政策相關資 訊」及「依據」就都是證據的來源，利用變項關係來解釋論證的互動過程，重點放在溝 通互動後的可信度上，檢證證據來源的正確性及論證立論的邏輯性，對於政策主張 的對與錯或好與壞都會有絕對的影響(Dunn, 1994:2-3)。因此，筆者認為，Dunn 的政 策論證結構模式承襲亞里斯多德、哈柏馬斯(Habermas)及杜明(Toulmin)的論辯思維， 所發展出一套結構模式，對於現今的政策分析仍有正面的實質效益。
陸、高雄港自由貿易港區之政策論證分析
本研究將港區政策的研究命題分為「政治面」及「經濟面」兩種，政治層面的論證 議題有「經營管理體制」、「港區設置的質與量」等兩項，經濟層面的論證議題有「產業 引進－廠商投資意願」、「勞動條件－外勞比例」等兩項。筆者試就各命題的面向關係 分別從「政治面」及「經濟面」對應到「結構」及「技術面」的陣列式命題範圍，技術面是 結構面的延伸，也就是說，以技術面來支持結構面的成立。此外，筆者根據 Dunn 所 提出的「論證結構模型」(Argumentative Structure Model)(1994:100-129)，將上列兩種 命題納入論證分析的模型分示於圖中(如圖 6-1)。但由於研討會主辦單位的篇幅限制， 本文以下僅就「經營管理體制」的政策議題進行論證分析。圖 6-1 港區政策論證分析架構 資料來源：本研究
筆者依 Dunn 的「論證標誌」(Argumentation Mapping)對於命題合理度分布的見解 (1994:180-182)，得到命題建構的啟示；因此，從橫軸的政治面與縱軸的經濟面之座 標圖上高與低的對應分析點來看，可呈現九個點，除了原點為非變動因素之外，餘 列出八個可供引用的分布點，惟本研究僅用到四項命題，故依所需論證的不同性質， 列出四個議題分析點，成為本文所要探討港區政策的影響因子(如圖 6-2)。
圖 6-2 我國自由貿易港區政策論證分析之政治面與經濟面的命題分布 資料來源：筆者自行整理 就上圖所代表的意義，筆者試將自由貿易港區之「政治面」(點 1,2)與「經濟面」 (點 3,4)等兩個研究面向所含括的範疇，以九個問題點(Dunn,1994:160-161)來勾勒出 關聯性的構念，俾以整合 Dunn 的四種論證結構模式。由於此次研討會主辦單位的篇 幅限制，因此筆者以下僅就「經營管理體制」的部份進行論述分析。 本文的分析點係上圖第一個分析點是「經營管理體制」：設定在低經濟效益及高 政治強度的構面上，屬政治層面，適用於實用型論證；由於涉及政府行政組織改造， 以多年來的爭論不休來說，對於經濟面為負面的直接影響，但在政治面的強度卻很 高。
我國自由貿易港區「經營管理體制」政策論證分析
我國各港埠港務局都為自營港勤務與棧埠服務，以致成為一個具備「航政」、「港 政」及「營運」等「三機一體」的組織，這類港埠經營上即為典型的「營運港」(operating port)，新加坡即為一個典型的公營營運港。台灣各港雖已朝民營化的方向轉型，但除 了台中港2之外，其他各港民營化的程度均仍非很高。現行「三機一體」的港務局缺乏 獨立自主性，再加上無法企業化經營，使得整體營運效 率仍不如理想 (張瑞德， 2001:43)。 所謂「民營化」指在各類公共服務活動及資產所有權方面，縮減政府的角色，而 增加私部門的角色(吳定，2003:203)。薛琦(1997)認為民營化乃是將由各級政府獨立出 資或與民間合資經營但持股占一半以上的事業，藉由股權出售、資產標售等方式，將 2台中港的雜貨裝卸，除了港務局棧埠管理處之外，亦開放兩家民營裝卸公司承租碼頭，並依運量分 配方式承作。此一運量分配制度不但減少了航商自由選擇之機會，而且業者亦不得自由承攬業務，以 致往往業者間缺乏競爭誘因，而引起各界有「民營」不比「公營」好之誤解(張瑞德，2001:44)。事業體轉由民間經營。根據Savas(2000)對民營化之定義，提出公營事業民營化方式有 三種：撤資、委託及替代；Richard Rose(1988)指出「民營化」是擴大市場機能的過程， 使私營的生產者和消費者參與生產，加入分配財貨及服務等活動(陳祖強，2003:9)。 台灣地區港埠業務有公、民營的經營方式，其民營化方式係將原由港務局經營業 務逐項開放民間經營，而港務局負責監督管理，其他除船舶加油( 中油公司逕提供向 港務局承租碼頭或油駁船從事商船加油)及引水(由經交通部核發證照從事港口引水業 務)外，並以收取管理費的方式進行民營化。目前僅有拖船業務在各港仍舊由各港務 局經營，引水業務為完全民營，其他業務部分業務已逐漸開放民營，在民營化過程 中，原有員工均轉移至其他尚未民營化港埠業務項目工作，如拖船業務，並無裁員 或其他影響員工權益問題；故無員工抗爭等問題，惟相對在冗員方面在所難免，所 幸經過一段時間自然離退及政府遇缺不補的政策下，總算恢復合理用人水準 (陳祖強， 2003:1)。 目前各國港埠之行政與營運大都朝分立方向執行，球員兼裁判之疑慮已逐漸消 失。不論其管理機關是港務局或是委員會，通常會在其下另設港埠公司專責港埠業務 之營運，或是直接將業務開放民間經營，港務局扮演地主角色，負責行政監督。前者 如新加坡港由海事局(MPA)負責管理營運，另外韓國、澳洲、紐西蘭等也是如此；後 者如美國港口。港埠民營化是目前世界港埠經營方面的趨勢。即使以企業化經營之公 營港埠最後也是朝向民營前進，比較目前各港埠民營化方式來看，世界各國港埠民 營化方式較趨向於移轉港埠經營權給民間業者，將港埠資產私有化之方式較少 (趙劉 美華，2001:82)。因此，將港埠設施及相關業務等以不同程度的開放給民間業者經營 進而由營運港走向非營運港之經營型態(如表6-1)，已是目前各國港埠民營化之主要 趨勢。
表 6-1 2001年全世界貨櫃量排名前廿名的港埠經營管理體制一覽表 資料來源：(趙劉美華，2001) 港埠民營化可提升我國的港埠效率不彰的問題，在我國港埠缺乏獨立自主性與 企業精神下，港埠的主管機關組織不健全，功能分散，以致各港口功能難以發揮， 影響航運業甚大。因此，港埠經營若能獨立經營或民營化，將可提昇效率、降低費率 航商自然可以降低成本、提高利潤，加速投資；所以，港埠民營化就成為加速航運業
發展最佳方式。 中央與高雄市之間一直有個「市港合一」的爭議，就是港務系統的主導權，中央 極力主張直接管理，如此可以依據國家發展目標規劃未來發展，以符合國家與社會 的整體利益。地方政府如高雄市長期以來與高雄港息息相關，但高雄市的市政發展受 到高雄港的影響而產生很多問題，因此高雄市政府一直想要收回高雄港。1998年12月 初，行政院正式通過高雄市「市港建設合一」，2000年陳水扁就任總統，就指示行政 院在一年之內實施市港合一的計畫(張瑞德，2001:46-47)。 「市港合一」曾是新政府一再宣示的政策理念，行政院提出「市港合一」規劃目標 是為建構「共同參與決策、共同分享成果」之現代化商港管理體制，提升港埠經營與管 理效率，達到國際商港與地方共存共榮目的。惟高雄市政府所主張「市港合一」乃以取 得高雄港全部管理權移轉而成為其所屬單位，與行政院版本由中央與地方合組「港務 局理事會」籌辦港務的型態完全不同(呂添資，2003:19-20)。 2003年3月間高雄市政府將高雄市所屬數十個漁港統合為市府「港務局」之轄區， 並發布其所屬「港務局」之「局長人事令」，顯有與現行高雄港( 國際港)分庭抗禮之勢 其白熱化的程度由此可見一斑。高雄港面臨「市港合一」管轄權所屬的棘手問題，對處 於原本就競爭激烈的世界港口經營環境，不啻是雪上加霜，因而產生不利的影響 (呂 添資，2003:19)。 參照歐美等國各大港埠均採「巿港合一」，並使港口成為觀光勝地，如日本的神 戶港有如「無煙囪工業」的蓬勃發展(涂芳凱，2002:44)，就是整合了全巿的資源所發 展出來的特色。台灣目前計有五處主要自由貿易港區，花蓮港、基隆港、台中港、高雄 港及即將竣工的台北港，因而中央政府考慮「市港合一」政策時，不能只針對高雄港 與高雄市的整合問題考量，必須同樣適用於其他縣市的等同政策。政府為提升我國國 際商港的效率及競爭力，在航港體制將朝「航政歸中央，港務獨立自主管理與經營」 的方向規劃，配合市(縣)港合一政策方向，將各港務局改組為具有獨立自主特性之公 法人，並與地方之發展相結合。高雄市主導經營建設高雄港的聲音，十餘年來一直不 曾間斷，高雄市長和高雄市議會也曾經為此問題，揚言圍港來達到本身訴求，爭取 「市港合一」(張瑞德，2001:6)。 高雄港的「巿港合一」政策十多年來爭議不休，於2000年政黨輪替後，在陳總統 及時任交通部長的葉菊蘭女士大力鼓吹與支持下，當時這項議題達到高峰(孫重輝， 2002:6; 67)。但後來2002年行政院組織改造委員會成立，推動「行政法人」政策，迫使 「巿港合一」案告絕，為此爭議劃下句點，有關「巿港合一」與「行政法人」政策的歷程 詳如表6-2。
表 6-2 高雄港「巿港合一」與「行政法人」政策的歷程表 年月份 政策推動項目及內容 1991年 行政院經濟建設委員會召開研商會議作成三項方案： 甲案：市港合一。 乙案：維持現狀。 丙案：中央收回國際港，又分為A、B 兩案。 A 案：各國際港航政管理、港務管理與棧埠經營均由中央辦理。 B 案：各國際港航政管理與港務管理由中央辦理，棧埠經營由中央委託地 方政府辦理。 1995年 交通部成立「交通部高雄港管理委員會」下設「市港建設合一專案小組」、 「港埠作業民營化專案小組」來抒緩爭取市港合一之聲浪。 1998年 台灣省政府面臨精簡的命運，而省政府代管的相關組織面臨行政上歸屬的 問題。高雄港港務局原屬省政府交通處代管，省政府組織精簡後，改隸交 通部管轄。 2000年 6月 交通部政務次長賀陳旦在立法院備詢時表示，市港合一絕對不是修改商港 法第三條後就自動兌現，交通部認為市港合一是政策大方向，必須有完整 配套，預定六個月內提出相關方案。交通部的立場有兩大原則：港口的發 展必須繼續繁榮、中央與地方互利。 2000年 7月 行政院長唐飛裁示交通部在「共同參與管理、共同分享成果」及「企業化」的 大原則下，儘速提報「特殊公法人港務局設置條例」。 2000年 8月 交通部長葉菊蘭表示，若能在9月送立法院，將高雄港的管理單位定位為 特殊公法人，年底前完成三讀立法程序，「市港合一」就可望實現。陳水扁 總統也支持交通部目前的規劃，他認為市港合一應要建立「共同參與規 劃、建設，共同分享商港建設盈餘、成果」的基本原則。 2000年 10月 交通部部務會報通過國際商港市港合一案，高雄港、基隆港、台中港、花蓮 港四大港務局未來將改組為具獨立自主性的「公法人」組織，設理事會， 由中央與地方政府共同管理及經營港務局。高雄市長謝長廷要求中央在 2001年3月前若立法或修法有困難，應即委託高雄市政府代管高雄港。交通 部航政司司長吳榮貴拜會謝長廷，兩人就如何落實陳總統「市港合一」政 策交換意見，會中達成三點共識： 甲、如果2001年3月底前未完成立法，高雄港就委託市府代管。 乙、市府在公法人理事會中應有實質主導權。 丙、高雄港盈餘分配市府部份應增加。 2001年 3月 為落實「市港合一」政策，行政院院會通過公法人的「港務局設置及監督條 例」草案，並函送立法院審議。這項條例的目的在使港務局改制後，能秉 持企業化的經營，提升商港效率及競爭力並架構出市港合一的現代化商港 管理體制。高雄港務局高層對新政策不敢有太多評論，代表員工的產業工 會卻反對由高雄市政府代管，希望回歸法律面，維持現況。
2001年 5月 行政院宣布同意高雄市港合一，高雄市議會表示歡迎，但大部分議員仍堅 持，在商港法未修法將高雄港完全由高雄市管理之前的過渡時期，必須是 「代管」版本的市港合一，絕對不同意所謂「港務管理委員會」折衷版本的 市港合一。在港務局設置及監督條例尚未完成立法程序之前，為促進商港 與地方共榮發展，及早建置中央與地方共同參與商港管理機制，因此交通 部依據交通部組織法規定，擬訂國際商港管理委員會設置要點，以在理想 目標與現實政治體制的兼顧下，逐步推動市港合一。接著，行政院院會通 過「國際商港管理委員會設置要點」草案，原先爭議的委員會設置地點， 最後依高雄市政府版本通過，未來委員會須設在商港所在地，而委員人數 也改為9至13 人。 2002年 10月 總統府設計「政府改造委員會」，邀集學者專家，針對「組織彈性精簡」、 「專業績效人事制度」、「分權合作政府架構」、「順應民情國會改造」等專題 進行討論。 2002 年 5 成立「行政院組織改造推動委員會」進行規劃。 2002 年 8 改造方向：去任務化、地方化、法人化、委外化。 2002年 11月 通過「行政法人建制原則」，提出「中心化」、「去官僚化」、「分權化」的組織 建構理念，並以之做為推動政府機關法人化的基本網領。 2003 年 4 行政院及考試院合擬「行政法人法草案」送請立法院審議。 資料來源：張瑞德(2001)、孫重輝(2002)、涂明贊(2001)、趙美劉華(2001)、陳祖強 (2003)、張溢源(2002)、涂芳凱(2002)、周傳良(2002)、楊乾聖(2004)。 2001年5月，行政院為使各港務局改制公法人後能運作順利接軌，並回應地方政 府及民眾對落實「市(縣)港合一」之殷切企盼，在上述條例草案未完成立法程序前， 依行政職權以行政命令頒佈「國際商港管理委員會設置要點」，賦予國商港所在地之 地方政府權限，籌設管理委員會共同參與商港之決策，以先行落實「市( 縣)港合一」 的政策。該委員會之主要任務為港務局重大事項之會議及諮詢、直轄市、縣(市)港間相 關事項協調、港務局年度預決算審議等事項。以高雄港而言，高雄市政府於2001年6月 成立「高雄港管理委員會」，參與高雄港之經營決策事宜；惟該管理委員會後因依法 無據在立法院的杯葛及監察院的糾舉下，於2002年4月已停止運作(孫重輝，2002:3)。 根據涂明贊(2001:76) 的「從高雄港改制探討中央與地方之決策衝突」論文研究結果顯 示： 屬於港務局的群體認為可以提昇港埠經營效率是贊成公法人制度的最主要原因， 而其餘的攸關群體皆認為高雄港務局改制為公法人的理由，主要基於國家整體經濟 建設規劃。…，最多反對的理由是無法解決市港介面衝突，…，港務局的群體於選擇 最適方案的問項中，選擇公法人為最佳方案亦為多數，其中贊成的理由是可以提昇 港埠經營效率，不贊成的理由是不知道公法人的內容涵義。…地方對市港合一有極高 的期盼，但中央卻擔憂高雄港的競爭力會因此降低，中央與地方產生的認知差異讓 市港合一的政策難以執行。…中央與地方對高雄港改制引起衝突的種類，認為衝突屬 於利益衝突的有四分之三，屬於認知衝突的只有四分之一。…地方政府認為協調工作 完善的比例最高，一般民眾認為不完善的比例最高。造成差異的原因可能在於資訊的 不流通與關心程度的高低上。
學者專家認為國際商港營運管理乃專業問題，牽涉到國家經濟命脈，不適合由 高雄市代管，原因是高雄市政府能力不及；航商則認為，港口業務與營運關係國際 競爭力，不適合太多政治權力與行政體系介入，以免影響營運績效，而爭取市港合 一的焦點似乎仍在取得高雄港的港區管理行政權責，及覬覦高雄港的盈餘分配，地 方府會堅持是為高雄地區的整體發展考量才要爭取高雄港。著眼未來的和諧發展，地 方府會仍然有必要說明爭取高雄港的主因，避免政治上不當的聯想，並能詳細規劃 出高雄港的前景，相信對於化解衝突有不小的助益。高雄市港合一在專業與商機的考 量，某些爭議與疑慮有必要釐清。 總群體選擇公法人方案的比例最高，而選擇市府代管和交通部管轄的方案極為 接近，其他方案為最後。此結果可以說明公法人其實為群體大眾所接受，爭議不斷的 原因並不在於公法人制度本身，而是在其他影響因素上。 政府鑑於長年來港埠行政績效不彰，於是行政院組織改造委員會於 2002 年 5 月 27 日訂出政府機關業務應朝向「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」、「委外化」四大 方向進行改革(楊乾聖，2004:84-85)。組織改造委員會又於 2002 年 11 月 13 日通過「行 政法人建制原則」，提出「中心化」、「去官僚化」、「分權化」的組織建構理念，責成人 事行政局跨部會專案草擬法案，於 2003 年 4 月 22 日行政院與考試院完成合擬的「行 政法人法草案」，並送請立法院審議(李建良、劉淑範，2003:2-3)。 所謂「行政法人」係為執行特定公共任務，以法律設置具有公法性質的法人。行政 法人的特徵為：其所執行之公共任務，國家仍有義務確保其實施；其業務之執行有 專業化需求，或須強化成本效益及經營績效；其所執行之任務不適宜由傳統行政機 關或民間辦理，涉及公權力行使之程序較低(行政院組織改造委員會，2004)。 世界各國商港管理體制因其政經環境不同，而有不同的體制形式；但先進國家 為了提升其競爭力，逐漸採用獨立自主公法人或公司等組織之趨勢，例如美國( 美東 及灣區港口)、英國(國有港、信託港)、法國( 自主港)、加拿大(溫哥華等18個港)、荷蘭 (鹿特丹港)、德國(漢堡港)、日本及以色列等國家均採公法人組織，新加坡、香港、澳洲 等國家則採公司組織(趙劉美華，2001:90)。 政府推動行政法人化的目的，主要是為提昇政府施政效率，同時保障公共任務 之妥善實施，因此參考各國已採行公法人制度規劃，深入學習並予改良。其內涵乃藉 由鬆綁現行人事、會計等法令限制，將原本由政府組織負責之公共服務自政府部門中 移出，以公法人型態加以專責辦理。公法人制度是讓不適合或無須由行政院機關推動 之公共任務，轉由行政法人制度來加以處理，打破以往政府、民間體制上二分法，使 得政府在政策執行方式上之選擇，能更具彈性，並可以適當縮減政府規模，同時又 可引進企業經營精神，使業務在推動上更專業、更具有績效(楊乾聖，2004:85)。 航港管理體制改革與港務局公法人化，係為交通部統籌規劃二項法案「港務局設 置及監督條例草案」及「航政局組織法修正草案」之主要內涵，其內容涉及港務管理、 棧埠營運、市（縣）港合一及航政公權力行使等問題，層面寬廣，且將一體適用於我 國的四個國際商港。在航港管理體制改革之政策下，我國國際商港港務組織重組，將 是近半世紀以來最大幅度而且是最重要關鍵性之組織變革，亦是我國第一個將行政、 公營事業組織改組為獨立自主公法人的重大改革組織法案(孫重輝，2002:7)。 港務局改制為特殊公法人的制度下，高雄市議員質疑中央政府將高雄港獨立於 高雄市之外，並非實質的市港合一，對於特殊公法人的制度與法源依據也抱持懷疑 的態度。中央政府對「市港合一」方案要求兼顧競爭、效率、員工權益及職等不降低等 等，並考慮高雄港於國際間的競爭力，未來港務局將由公法人所組織，成立一個不 受交通部命令，立場超然獨立運作的理事會所主管。根據高雄市21世紀都市發展協會 和立委湯金全對高雄市議員、港務局長、市府局處首長和區長，及航商公司進行有關 市港合一之後的港務局運作模式，所進行問卷調查的結果顯示，航商普遍都支持交 通部的特殊公法人港務局版本，不過地方政府和議會則希望，能在市港合一之後能
夠對港務運作有更高的決策影響力和盈餘分配。港務局六大產業公會發表聲明，反對 港務局委由地方政府代管(聯合報，2000/11/16)。但依涂芳凱(2002:84)的分析顯示要落 實市港合一政策，必須擴大「高雄港管理委員會」之組織功能，將港灣計畫與都市計 畫相結合；如果管理委員會職權太小，將無法大刀闊斧進行港市之整合。 綜合前述的觀點，從港埠營運政策的發展來看，由航運界提議的全面「民營化」 到了地方政府介入的「巿港合一」政策，最後演變成中央政府就以國家公務機關整體 組織改造之政策規劃的「行政法人化」，歷經多年的爭議，似乎政府已摸索出一條港 埠競爭力的生路來，擺脫地方利益的糾葛。本項個案適用於政策論證中的實用型論證 模式來分析(如圖6-3)，此一模型包含了動機型論證(以意圖、目標、價值為假定基礎)、 類比型論證(以成功的結果、價值為假定基礎)，及類推型論證(以兩個或以上政策個案 之間的類推關係為基礎)，可依各種不同立論假定，做為動機、類比或類推方式進行 論證，以爭取政策主張之採納。 圖 6-3 我國自由貿易港區「經營管理體制」政策論證結構 資料來源：參考 Dunn(1994)，筆者自行整理 政策資訊：政府配合「巿港合一」政策，民調結果不同意居多。政府刻正推動「組織改 造」的「行政法人」改造港區管理體制。 政策主張：積極進行政府組織改造，改以「行政法人化」組織來管理政府績效，在法 案未通過前，仍維持原機制運作。
立論依據 1：鑑於長年來政府績效不彰，組織龐大，政府機關部分事業轉型委外或民 營化，寄予整合並精簡，達分權化與便民化。 立論理由 1：推動「行政法人」可以提升政府績效，為轉公為民的政府機構，能鬆綁 現行人事、會計法令限制，確保港區營運型態。 立論依據 2：鑑於我國商港史上港口與大都會區的經濟命脈密不可分，期能有效整合 資源，確保港區事業發展，提升全球貨櫃量排名競爭力。 立論理由 2：推動「巿港合一」可以確保高雄港的國際競爭力，並能帶動高雄巿整體 經濟圈的繁榮景氣，建立良好公私協力機制。 立論依據 3：參照國外商港大都將港埠營運管理改為民營化企業，以香港的實力最為 出色，政府介入愈深，對於競爭力的阻礙愈多。 立論理由 3：推動「港埠全面民營化」可以使得營運不受政治干擾的自由經濟巿場運 作機制下，創造更具國際競爭力的具體價值。 可信度：從中央政府所倡的「行政法人」、地方政府所倡的「巿港合一」、港區企業主所 倡的「民營化」三個論證面向觀察，似乎「民營化」全被「行政法人」及「巿港 合一」給取代。隨著時空轉變的強度而異，「行政法人」趨強，「民營化」趨弱； 弔詭的是「巿港合一」政策是選票的承諾，勢必還有折衝的空間。 然而，政治管理者每日所處理的公共事務，充滿著風險與不確定性，涉及到重 要價值的取捨，本質上都是決策；而且，任何決策都應該是整體策略的一環，所以 管理者必須要更多的影響力，及發揮領導力(朱鎮明，2003:26-27)。究竟怎樣的政治 管理概念才能滿足未來港區的需要呢？事實上，港務局員工傾向於「行政法人」，其 他群體皆認為改制行政法人乃基於國家整體經濟建設規劃，最贊成的理由是「行政法 人」可以提升港埠經營效率，最反對的理由是「巿港合一」無法解決巿港的介面衝突 (涂明贊，2001:76)。因此，對於「行政法人」的政策主張是有可能的；在實用型論證中 的政策主張乃以政策利益關係人的意圖、目標、價值等做為論證的基礎。然而，類比與 類推的論證也有可能非常依賴意義的主觀詮釋；為了瞭解某一特定政策是否足以做 為進行類比或類推的代表，就需要建立一套目標、價值及意圖的分析，藉以進行檢證 (Dunn,1994:121)，現就三造的立論內容分類建表說明如后(6-3)。 表 6-3 正反兩造對於港區「經營管理體制」政策之立論比較 立論比較 行政法人 巿港合一 民營化 意圖 由 中 央 統 籌 國 家 整體經濟規劃管理權。 由 地 方 統 籌 港 埠 經營規劃管理權。 由民間企業主導港埠營運的合約權。 動 機 目標 集 權 集 錢 的 集 中 資源管理模式。 分 權 分 錢 的 分 配 資源管理模式。 回歸巿場經濟機制的運作模式。 價值 為 大 部 分 人 民 接 受 ， 足 以 滿 足 港 區 運 作 需 求 ， 三 方 案 中為最適選擇。 為 大 部 分 人 民 不 能 接 受 ， 巿 港 合 併 的 介 面 衝 突 不 斷 ， 資 源 分 配 僅 侷 限 於 地 方 ， 不 符 公 平 及 效 率原則。 為官方所無法接受， 大部分人民認同民營 化，但並不瞭解港埠 民營化的實質意涵， 無法滿足大多數利益 關係人需求。
類 比 意圖 比 照 日 本 經 營 模 式 ， 國 際 商 港 歸 中 央 管 ， 國 內 港 歸 地 方。 比 照 國 際 大 都 會 巿 港合一的管理模式。 比照香港經營模式，政府退出而全面由民 間企業經營。 目標 創造整體經濟效益。 創 造 大 都 會 經 濟 效益。 創造港埠營運效益。 價值 與 地 方 及 企 業 主 爭 利 ， 與 日 本 港 埠 相 似 ， 同 質 性 高 ， 政 策 實 施 後 地 方 亦 會 受 益 ， 本 項 兼 具 其 他 兩 項 功 能 ， 唯 一 不同是主導權中央。 與 中 央 及 企 業 主 爭 利， 與美國、歐洲等大都 會 區 雷 同 ， 同 質 性 近 似 ， 政 策 實 施 後 ， 仍 存 在 人 事 及 會 計 的 法 令 問 題 ， 受益僅地方而已。 各企業之間爭利，與 香港同質性高，惟我 國歷年來未曾全面民 營化，如像中油、中華 電信等轉型成功的預 期 ， 可 能 是 最 優 選 擇，但政府不敢冒然 制定。 價 值 前 提 大前提 配 合 政 府 組 織 改 造工 程 ， 提 升 港 埠 競 爭力。 實 現 競 選 諾 言 ， 並 整 合 地 方 資 源 ， 發 展港埠事業。 比照中油、台電等國營 事業轉型，使港區營 運更具效率。 小前提 港 務 局 行 政 法 人 化後具民營事業規模。 港 務 局 巿 港 合 一 後仍具公民營性質。 民間企業積極投入，不受政治影響。 結論 中 位 數 是 贏 家 ， 介 於 餘 兩 者 之 間 的 選 擇 ， 獲 大 多 數 人 支 持 可 能 採 取 變 相 式 的 代 管 來 取 代 巿 港 合 一的政策。 受大多數政治利益關 係人介入，很難回到 自由巿場機制。 資料來源：本研究 茲參照張欽凱(1997:117)對於類比及動機的政策論證之檢證項目一一說明，從動 機論證的角度來檢證，依前述事實顯示並無產生「滑坡效應」3(slippery slope)；就類比 論證而言，三者都無「不當二分」4(either-or)之嫌；唯一共識的是兼顧「民營化」的必然 性，只是差別在於中央公民營，還是地方公民營；抑或完全無政治力介入的開放民 營。然而，在政策合法化過程中，行政法人與市港合一呈拉力現象，當民營化主張介 入其中時，則於兩者之間必須做一選擇。從上述三者的面向關係來觀察，可以印證下 列四個結果(如圖 6-4)，可供日後分析。 3 依張欽凱(1996:124)解釋為：乃立論者基於對問題持續擴大，心生恐懼而出此策略，其假定在於一 旦我們允許發生，將會如滾雪球般引發重大的災難。在政策論證場域中，常須有防微杜漸的憂患意 識，或未雨綢繆的高見，倘若以此做為決策者順遂己意及便宜行事，則宛如「示警論證」，一旦事實 證明並無立論者所舖陳的嚴重後果，便失去聽眾信任，恐將全盤皆輸。
圖 6-4 正反兩造對於港區「經營管理體制」政策之各面向關係 資料來源：本研究 首先，探討「民營化」直線呈第二及四象限，主要因為巿港介面的衝突而牽動到 民營化政策的偏好策略；一旦行政法人法通過過，極有可能民營化政策即成一種經 營策略。但巿港合一法案過關下的民營化政策有無可能發生呢？依照涂明贊(2001)所 做的問卷顯示航商與港區人員對於巿港合一的爭議，仍抱持質疑的態度，反而趨向 支持行政法人的民營方式；這是因為溝通介面的衝突而受到影響，「行政法人」的正 當性較顯著，為大多數人所信賴，並受港務局歡迎，以及政治力介入而使「巿港合 一」案宣告破局(張瑞德，2001:6)。 排除前述兩項為圖所未顯示的部分，就是「行政法人」與「巿港合一」的對偶矩陣 關係。第一象限是「行政法人」與「巿港合一」都通過，中央與地方共同治理，受到衝 擊最大的還是民營化規模，單就行政的科層系就很難統合，更無法突破現行法令， 相關權限影響通關時效，極可能造成港埠營運上的最大障礙；況且，行政法化草案 現已在立法院待審，反而巿港合一案因介面衝突而擱置；因此，未來極不可能發生。 第二象限是未來可預期的，及早規劃與人員訓練、資源配置等對港埠運作就愈有利。 第三象限是現行運作模式；第四象限是不可能發生的，依前述的評估結果由行政法 人取代，經行政院與考試院合力完成行政法人草案，2004年4月送請立法院審議。依 照憲法第107條「航政由中央立法並執行之」等規定(趙劉美華，2001:89)，所以「巿港 合一」案要翻案的可能性並不大。 我國商港因位於各縣市政府行政轄區內而不受地方政府管理，港務局與當地政 府分別依不同功能及法律設置，其間缺乏相互隸屬關係及協調機制，致難免各自為 政與發展。然而，依商港位處不同縣、市地區，由於施政目標之差異，有時候會有不
同程度及輕重之衝突問題。由於港區與市區緊密相連、齒唇相依，彼此發展較且有衝 突性。此外，近年來民意追求親水性活動之需求大增，港埠既有的管制方式亦須因應 調整(趙劉美華，2001:86-87)。多數受訪者表示高雄港務局組織結構不能因應環境變 遷，歸納為政治環境因素、事權不統一、層級太多、控制幅度過大、僵化的體系、法令 層層限制、經營與管理未分離，物流業務與行銷未納入及宜先確定未來高雄港營運模 式，再思考高雄港管理機構所要扮演的功能，其次才決定組織單位，及組織結構與 人員間之搭配並研究設置過渡時期的轉換組織(孫重輝，2002:124)。
依據 David Truman 的利益團體理論(Green & Shapiro, 1994)指出，公共政策是不 同利益團體間相互角力的結果。而 Olson 認為在團體利益標的物具有不易窮盡、無法 分割、無法排除搭便車者之使用權的公共財性質時，搭便車行為就會特別嚴重 (吳秀 光，2001:113)。由是可以推論出檢證結果，上述「巿港合一」及「全面民營化」的調節 變數皆不足以影響自變數「政策相關資訊」對依變數「政策主張」的影響。如 Dunn(1994:116)所指出，實用模式中立論者的社會地位或專業性，在論證中並不發生 直接影響力；只有權威模式才有可能在說服力方面，發揮政策主張非直接影響力。所 以，實用型論證結構的立論理由或反證理由都不會透過政策主張來做另一政策上選 擇或闡釋。 總而言之，依 Majone(1989:8)的觀點說明了一個說服性論證不只是邏輯證明 (demonstration)而已，乃需要以評估性的論述為主軸；當事實與價值在政策制定過程 中重疊交錯(interwined)時，就可以運用到事實論證上的說服作為。然而，只是為了增 加立論的可受度及主張的意志力，對於不足的證據所做出的結論，仍不具有說服力。 爰此，筆者認為當一項政策主張之所以延宕時日，必然是會受到大環境的內部 及外部因素轉變的影響；導致當初的決策在主客觀條件之下由真變偽時，亦會引發 某一特定的政策利益關係團體的反彈，並波及到雖有完整前瞻性評估的政策主張。所 以，還會衍生其他不同的主張來抗衡兩者之間的拉力，以取得某種程度上的政策利 益，正是所謂的少數關鍵。如果是這樣的話，對於一項可行性(feasibility)的政策主張 而言，就更須保有可撓性(flexisibility)、可受性(acceptalibity)，及可能性(probability)的 空間；但必須釐析所有可信的論據來源，彙整成可用的資訊，再利用科學分析方法 與公認可用的邏輯推論，從應然面與實然面的角度切入議題，排斥意識型態的言論， 以公正、客觀、專業，及理性的語藝來闡釋政策主張的正當性，相信絕大多數的聽眾 與政策利害關係人是不會反對這樣的決策。
柒、結論與建議
近年來，各國家為取得較大市場的經濟利益，訂定區域或雙邊自由貿易協定蔚 為風潮，各主要國家或經濟體都已與其他國家簽署自由貿易協定。例如在亞洲，澳紐 之緊密經濟關係協定（CER）、東協自由貿易協定（ASEAN），而中國大陸也積極 推動在2010年前完成所謂「東協加三」、「東協加一」、「中日韓自由貿易區」、以及「中 國大陸港澳自由貿易區」等。惟此些自由貿易協定雖有助於我國企業拓展國際活動， 但不是操之在我，且變數甚大(經建會，2003c)。為免於在中共經濟強勢的磁吸效應之 下，發生我國被區域經濟邊陲化的可能性；故未來我國「自由貿易港區」的經營特色 與競爭策略，無論在政治面及經濟面的政策作為均至為重要，並期成為我國下一階 段推動「全球運籌計畫」之最重要的指標。 就政治面而論，從自由貿易港區之經營管理組織所採取「行政法人化」的政策制 定來看，政府必須從「行政法人」與「巿港合一」做一選擇。然而，兩者兼具民營化的 本質，依Dunn實用型論證的立論比較(如表6-3)之分析結果，對於「動機」論證所表達 的意圖及目標，差異就只在於中央與地方的經營管理權；若以國家整體利益的考量 與資源整合的立場，「行政法人」可以提升港埠經營效率，「巿港合一」仍是無法解決 巿港的介面衝突(涂明贊，2001:76)。另依表6-3的立論比較，兩者之間對於「類比」論 證所表達的意圖及目標，差異就只在於全台灣的整體經濟利益與高雄都會區的地方經濟利益，若能比照日本的經營模式「國際港歸中央，國內港歸地方」；那麼，「行政 法人」就會是較佳的選擇。 依照我國憲法第107條「航政由中央立法並執行之」等規定(趙劉美華，2001:89)， 所以「巿港合一」的政策實現困難度很高。因此，未來港務局若要轉型為民營化的行政 法人組織，宜先因應自由貿易港區與境外航運中心的港埠經營所需扮演的角色與功 能 ， 予 以 前 瞻 性 的 整 合 及 定 位 ， 妥 善 規 劃 於 過 渡 時 期 的 轉 換 組 織 ( 孫 重 輝 ， 2002:124)，這樣的行政法人組織才會有助於未來港埠競爭力的提升。
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