都市更新有關更新地區劃設及更新容積獎勵準則之研究

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(1)謝. 誌. 本計畫研究承內政部建築研究所黃組長萬鎰、廖研究員慧燕協助甚多，謹此誌謝。在研究過程中，感謝陳世明教授協助日本都市住宅學方面之資料收集；蕭組長家興協助衛武營國家社區之問卷調查；裴科長陸城協助台北市有關都市更新地區劃定原則之撰稿及僑安新村問卷調查；賴教授素玲協助問卷調查之程式設計、統計與分析；另外本計畫研究團隊彭光輝教授、陳興隆科長、林崇傑科長及上述參與者共同研究，擬定問卷調查設計表，使本研究能如期完成。當研究理論及成果較具成熟時，獲中華民國建築師公會全聯會邀請參與〈都市更新建築容積獎勵辦法草案〉研訂會議，在吳聖洪建築師及全聯會法規會吳政吉主任委員主持下，召開數次會議，與會者包括內政部營建署陳興隆科長及蔡崇哲先生；台北市政府更新科林振中科長及王武聰先生；都市更新研究發展基金會丁致成先生；建築師公會代表：陳文、杜國源、陸國強、李健次、許俊美、吳成榮及魏清仁等建築師；另指導教授包括蔡添璧教授、陳錦賜院長等。經多次共同研商並獲得共識，爰用本研究之理念，委由都市發展局更新科依據原有台北市條文架構，撰寫草案條文，再經與會者共同修正確認，本人加註條文說明，最後由建築師公會修正，終於完成有理論基礎之〈都市更新建築容積獎勵辦法草案〉，以此草案作為本研究最後成果，特此說明，並對各界給予的貢獻致最大謝忱。計畫主持人黃定國敬上.

(2) 都市更新有關更新地區劃設及更新容積獎勵準則之研究黃定國＊. 摘. 要. 都市更新為國內邁向 21 世紀的重要都市環境改造工程，「都市更新條例」雖於 87 年 11 月 11 日公佈施行，但仍有 (1) 都市更新條例施行細則； (2)都市更新建築容積獎勵辦法； (3) 都市更新審議委員會組織準則； (4)都市更新權利變換實施辦法； (5)都市更新團體設立管理及解散法； (6)都市更新事業接管辦法及其他等未擬定。其中都市更新地區範圍之劃定與都市更新建築容積獎勵，對各縣市都市風貌之改善與衝擊最大，也最直接。所以本研究一方面延續都市更新條例頒佈後的後續研究，二方面也是針對將來執行的理念落實的重要澄清與研究。本研究採用文獻彙整建構研究內容，以歸納及演繹方法建立本研究的理論假設，依據此理論假設再設計問卷，隨機選樣以 SAS 分析法，獲取本研究所欲得到的成果；在實證方面，並以大同區為對象作地區環境容受力之調查，藉此建立新理論建構。經由本研究獲得相當多的成果，尤其對建築容積的獎勵，基地內部的經濟性效用與外部公共設施容受力等關係，獲得諸多結論，再用這些結論來建構都市更新開發下與都市發展融合的基本準則，並以此結論建議政府後續訂定規範或研究的方向。關鍵字：都市更新、地區劃設、容積獎勵＊台北科技大學建築系副教授 1.

(3) 主講人簡歷姓. 名：黃定國. 職. 稱：副教授. 單. 位：國立台北科技大學建築系. 地. 址：台北市忠孝東路三段 1 號. 電. 話： (02)771-2171 轉 2905. 出. 生：民國 34 年 8 月 15 日. 學. 歷： 1.民國 61 年全國性公務人員高考及格. 傳真： (02)751-0843. 2.淡江大學建築碩士經. 歷：國立台北工專副教授兼建築科主任、建築學會理事內政部建築審議委員會委員、台北市都市計畫委員會委員. 專. 攻：建築及都市 /規劃與設計. 主要著作： (五年來主要研究計畫 /1995-1999) 1.1995，〈都市與建築防災整體研究架構之規劃〉 (共同主持人 )，內政部建築研究所籌備處委託，中華民國都市計畫學會執行。 2.1995，〈台北市中長程重大公共工程建設之景觀衝擊分析暨都市設計管制策略之研究〉，台北市政府都市發展局委託，中華民國建築學會執行。 3 . 1 9 9 5，〈建築技術規則規劃設計編草案增訂研究之 ( 二 ) 山坡地建築物〉，內政部建築研究所籌備處，都市計畫學會。 4.1996，〈國民住宅室內室外空間有效利用及降低成本之研究〉，省政府住宅及都市發展局委託，中華民國建築學會執行。 5.1996，〈都市計畫有關都市防災系統規劃之研究〉 (共同主持人 )，內政部建築研究所委託，都市計畫學會執行。 6.1996，〈實質環境規劃與都市住宅社區〉，內政部建築研究所。 7.1997，〈都市計畫防災規劃作業之研究〉 (共同主持人 )，內政部建築研究所。.

(4) 8.1997，〈都市住宅社區公共設施調查與設置準則之研究〉，內政部建築研究所。 9.1998，〈都市老舊住宅社區更新規劃及開發原則之研究〉，內政部建築研究所委託，中華民國都市計畫學會執行。 10.1998，〈台北市各行政區國民小學學校用地配置規模合理性與調整方案之研究—模式建立及大同、內湖區調查〉，台北市政府教育局委託，中華民國建築學會執行。 11.1999，〈「二崁傳統聚落特定區計畫」都市設計構想〉，台灣省政府住都處市鄉規劃局委託，台北科技大學執行。。.

(5) 壹：緒論一、計畫背景與目的 (一 )計畫背景都市更新為國內邁向 2 1 世紀的重要環境改造工程，全國各地無不躍躍欲試地推動都市更新，但是都市更新絕不是僅止於建築基地內舊房子改建為新房子，它是都市的再開發，具有地區改造的功能，所以都市更新與地區環境品質有密切不可分割的關係。為使都市更新，能以提升地區環境品質為基礎，達成更新後之地區環境，能讓居民活得更安心、環境更有魅力、地區更有活力、居民更有互動的將來像 ( f u t u r e v i s i o n ) 則更新地區之劃設不能沒有基準，容積獎勵亦不可缺乏原則，如此才能確保環境品質。依據內政部建築研究所 87 年度〈老舊住宅社區更新規劃及開發原則之研究〉的建議中，將該兩項列為後續研究的重點： 1 . 依據都市更新條例草案第五條 ( 民 8 7 . 0 1 )、台北市更新辦法第三、四條及台灣省都市更新實施辦法 ( 草案 ) 研究第六條，有關更新地區之劃定，由各縣 (市 )及鄉 (鎮、市 )主管機關就都市發展狀況、居民意願及其他因素，進行全面調查及評估，在日本已訂定調查內容及評估準則，但在國內仍付之闕如，為避免使劃定地區成為政治籌碼而忽略環境品質，宜儘速建立一套可執行的調查及評估準則。. 2.

(6) 2.依據都市更新條例第 44 條，明定容積獎勵應擬訂獎勵辦法，台北市更新實施辦法 ( 修正法案 ) 及台灣省都市更新辦法 ( 草案 ) 均提出建築容積獎勵評定基準。但是各縣市環境條件及特色均不同，應給予適當的指導原則以建立明確基準，否則會使地區環境更為惡化。目前國內都市更新地區的劃定及容積的獎勵，僅台北市略具規模，也有數個案例更新完成，且劃設處，為檢討台北市的措施是否合理，或可推行於全省各地，必須再從理論假設作研究並印證於實務，作為訂定準則的基礎，以推行於國內各地，此為本計畫研究之動機。 (二 )計畫目的 1.藉由本研究充分瞭解台北市都市更新地區劃設的背景並訂定基準，做為各縣市推動都市更新地區劃定之參考。 2.充分瞭解日本泡沫經濟崩潰後，容積獎勵已不再是都市更新的萬靈丹，據以研擬一套既能使都市持續更新，又能照顧開發者利益之獎勵制度，以作為政府審議之準則。 (三 )重要性 30 年來國內都市建築發展，存在著有下述三個顯著問題： 1.自民國 60 年代經濟發展後，整個都市建築發展過速，且以建蔽率為基準規劃設計，故都市住宅區雖容積不高 (240％或 300 ％之間 )，但都市底層空間卻過度擁擠； 2 . 第三波文明後，整個社會生活型態改變，對高品質住宅社區的需求，也日漸殷切，住宅居住型態也跟著改變，所以許多四層或五層公寓住宅面臨拆除重建問題；及 3.光復初期許多窳陋地區 (包含眷村 )至今仍留存，無論是安全防災、環境衛生、視覺景觀品質均相當低劣。. 3.

(7) 凡此種種問題均須以都市更新手法來改善都市環境品質，故中央適時頒佈都市更新條例及惟有關劃定及容積獎勵基準尚未完全訂定，為使都市更新能落實於都市環境改造，必須針對其中較不足之處加以研究擬訂規範或基本原則，是相當重要的。如此，才能使都市建設得以健全發展。 (四 )計畫內容都市更新為行政院當前施政重要政策，台北市政府亦將都市更新列為跨世紀重要建設指標，台灣省為配合中央政策，亦擬訂台灣省都市更新實施辦法草案 ( 民 8 7 年 )。當前在辦理都市更新執行過程中，較未能具體落實的實質計畫主要有兩項： 1. 都市更新地區範圍劃定；及 2.更新容積獎勵準則。此兩項雖於都市更新條例中 (87.11.11)，已有明文規定，但該規定僅是基本原則必須再擬訂施行細則，否則難以落實至縣市的更新執行計畫中，為使都市更新計畫能確實推動致各縣市，本計畫針對 1.更新地區劃設：及 2.容積獎勵準則等兩項課題做深入研究。有關更新地區範圍劃設除條例中所規定外，應再針對更新地區之 1 . 交通衝擊；2 . 環境及建築品質；3 . 公共設施服務品質； 4.原有建築密度與容積； 5.安全防災設施；及 6.擬更新地區之土地權屬等，做深入之研究，並擬訂原則。有關容積獎勵，除台北市政府現有規定之條款外，應再針對 1.當前泡沫經濟崩潰後的容積獎勵制度； 2.合理的建築密度、容積與人的健康心理尺度； 3.公共設施容受力 (含安全防災 )；及 4 . 回饋公共與公益設施以彌補原有設施之不足做深入研究並擬訂準則。. 4.

(8) 二、研究方法本計畫所採用的研究方法主要為 (一 )歸納法； (二 )實證調查法；及 (三 )問卷調查等三種方法，本研究簡述如下： (一 )歸納法透過相關文獻整理，研究分析、歸納國內外的作法，以演釋方式建立本研究之理論架構，各國之狀況說明如下： 1 . 從泡沫經濟崩潰後的更新政策反省、住環境整備及地域設施計畫等相關文獻，探討日本都市更新地區劃設容積獎勵與公共設施基準的關係，作為國內之借鏡。 2.英國：從英國都市更新事業推動現況，再探討有關英國都市更新的精神及其成功的因素，作為國內之借鏡。 3 . 國內：從國內相關研究調查，藉以瞭解本計畫研究的方向。 (二 )實證調查 /以台北市及日本為例 1 . 針對台北市對都市更新地區的劃設，檢討其劃設基準與標準，並探討現有劃設地區與民間提出之更新案的關係。 2 . 實地參觀日本住宅與都市整備公團之案例，瞭解日本都市更新之容積獎勵問題。 3.問卷調查法選定幾個代表社區，以環境心理學之理論，透過問卷設計，再以 SAS 分析方法，檢測社區居民對建築密度、建築容積及社區規劃配置，對居住者的態度。預定選擇三個社區案作比較調查與分析，瞭解不同容積率與不同的土地使用方式產生的相同點與相異性。. 5.

(9) 6.

(10) 四、預期完成之工作項目及具體成果 (一 )對短中長期預期貢獻 1.擬訂都市更新地區劃設原則 (建立調查內容及評估原則 )，作為各縣市政府，劃設該縣市都市更新地區的劃設基準，以導引各縣市都市更新。 2.擬訂容積獎勵基準，建立一套可適合於不同縣市發展之獎勵模式，且可避免因容積過多產生都市品質之惡化。 (二 )對經濟建設預期效益建立一套可操作的劃設原則與容積獎勵準則，此兩項原則訂妥後，可以作為各縣市都市更新的參考，促使各縣市之都市更新工作獲得健康理念，循序漸進，避免泡沫經濟崩潰後的更新衝擊。 (三 )推廣應用計畫藉由本研究之成果，建議修訂相關法令。. 7.

(11) 三、計畫流程文獻回顧、歸納及演釋. 都市更新條例. 從文獻回顧開始. 有關社區公共設施相關研究. 研究流程與方法. 充份瞭解國內研究狀況，藉以釐清本計畫研究之範圍及建立研國內文. 有關住宅調查之相關研究. 有關更新地區劃設相關研究透過歸納及演釋法有關住宅社區規劃相關研究 1.確立更新地區劃設理論基礎 2.確立容積獎勵之理論基礎有關容積率制度再思考研究. 國外文. 3.確立住宅社區設施配置理論. 有關住宅社區環境整修. 有關高密度與擁擠之理論. 從理論假設轉換為實証問卷設計. 更新地區劃設調查/台北 1.充份解台北市都市更新地區範. 實証調. 圍劃設原則 2.經由問卷調查，瞭解不同規劃 6.

(12) 更新地區意象與容積／日本. 住宅社區健康尺度有關. 問卷調查. 專家座談. 確立研究議題與課題整合. 提. 出. 對. 策. 地區劃設與容積獎勵. 訂. 定. 準. 則. 劃. 法. 規. 修. 訂. 建. 議. 圖 1：推理模式與研究流程資料來源：本研究案整理. 7. 設. 及. 獎. 勵. 基. 準.

(13) 貳 :研究理論架構一、國內外重要文獻回顧國內外文獻相當多，本年度延續上年度研究，再參考與本年度研究有關之重要文獻摘要如表 2-1 所示：表 2-1：重要相關文獻之彙整文獻名稱. 重要內容摘錄. 對本研究可提供參考事項. 1.台灣省都市計主要研析國內外訂定都與本計畫之〈都市更新地區畫通盤檢討中市更新調查內容及劃定劃設準則〉有關可作為本研有關都市更新都市更新範圍作業；進究之參考。調查內容及地一步提出都市更新地區區範圍劃定準劃定範圍準則之研擬。則之研究 (民國 88 年 ) 2.都市更新條例依都市更新條例第六條第六條與本計畫研究之〈更 (民國 87 年 ). 之規定，提出更新地區新地區劃設〉有關，可由此之劃設著眼公共安全、作為基礎研究之。公共交通、都市機能、第四十四條與本計畫研究重大建設、都市保存、之〈更新容積獎勵〉有關，公共衛生與社會治安等可作為研究之參考。原則。第四十四條則提出容積獎勵之原則，由都市更新施行細則另定之。. 3.台北市都市更有關更新實施地區之選此八項原則亦納入本研究新實施辦法. 定提出都市機能、重大之參考. (民國 83 年 ). 建設、大面積低度不當. 8.

(14) 使用、國際觀光點附近窳陋區、實質環境窳陋地區、歷史文化價值保存區、重要街道沿線窳陋地區及台北市府指定辦理等八項原則。. 4.台北市整體發展該研究提出住宅社區容積與土地使. 此四巷內容，可轉換為都市. 容積調整評估指標，提更新地區更新後的地區環. 用分區檢討 (民到地區發展現況，地區境評估指標，根據此指標轉國 84 年 ). 公共設施水準、交通便為容積獎勵值。利性及地區未來發展狀況等四項。. 5.都市更新條例施一、日本有關都市更新一、日本辦理基本計畫，必行細則草案之. 地區之劃設程序，可蓋須辦理全面性的調查分. 研究. 分為調查、規劃，擬定析，如調查土地使用、建築. (民國 84 年 ). 「地區更新事業之基. 狀況、人口分佈、居住環. 本計畫」。. 境、地區特性、問題所在. 二、「地區更新事業之等。更新地區之劃定，基本基本計畫」為綜合性之上考慮三大要素，即 (一 )環構想計畫，包括基本方境診斷 (二 )評估準則 (三 )評針與劃定更新地區，擬估技術。定概要計畫，給予舊市環境診斷制度為言選劃定區更新之方向，為地方更新地區值得台灣地區採政府指導窳陋地區，辦用之良好制度，其法係把握理更新及用以申請補. 地區特定，發掘地區問題所. 助之計畫書。. 在，以選擇基本對策，作為. 三、辦理更新事業之地都市建設之重要參考。. 9.

(15) 區必須位於都市計畫. 二、都市更新與都市計畫相. 「高度利用地區」及. 結合，強調都市更新係都市. 「都市更新促進地區. 發展之目的，經由都市計畫. 之內，以及地區現況符「高度利用地區」、「都市更合規定條件者」。「高度新促進地區」之指定，則更利用地區」及「都市更新開發對都市計畫目標達新促進地區須於都市. 成不會造成妨礙，值得我國. 計畫核定。」. 採納都市更新條例對更新地區之劃定循都市計畫程序規範，應可達到類似目的。. 歐美各國實施更新. 罰分法系評估一地區. 前，多事先制訂一套建社經實質狀況較好方法，築物狀況，里鄰環境及但仍有其缺點，對比較不社會經濟狀況的評定方同角度在以檢核：法，並採用所謂「罰分一、當地公共設施容受數值」的辦法，來衡量力，是否得以支持地區更 6.都市更新. 其頹廢的程度，而評定新。項目包括：. 二、更新地區民眾意願及. 一、建築物不良的評定民情，是否持正面認同。項目。. 三、更新是否對相關居民. 二、環境不良之評定項產生負面影響，如房租、目。. 地產增值、造成住戶他. 三、社會經濟狀況不良遷。. 10.

(16) 之評定項目根據適時調查資料，就其不良程度評定罰分分數，依分數高低說明該地區對健康、安全與可居性等公共利益威脅或損害之嚴重程度，分數高者採取拆除重建方式，次者採取整舊復新方式，最低者則採取保存維護方式。 7.台北市都市更新輪及都市具有外部性，這種觀念可作為本研究有獎勵措施與制. 故獎勵有其正當性，因關容積獎勵制度之參考。. 度之研究. 應不同地區更新，應有. (民國 80 年 ). 不同獎勵而容積放寬非唯一獎勵辦法。. 8.都市老舊住宅社該研究提出公共設施興有關公共設施的配套計畫區更新規劃及. 修改善計畫的一些相關可作為國內外都市更新環. 開發原則之研. 設施設置標準及未來都境整備的參考。. 究. 市更新的環境課題，並強調日本都市更新之配套計畫。. 9.日本／二子玉川提出更新地區環境概. 此八項內容，可作為國內. 東地區第一種. 說，其評價包含大氣污都市更新之環境改善評估. 市街地再開發. 染、噪音、震動、地盤之參考。. 事業 (1999). 下陷、水文環境、日照. 11.

(17) 阻害、電波障害、風害及景觀等八項內涵。 10.Urben. 本案東京 Akabane. 該案開發內容可作為本研. Renewal. Area 為例，提出該地區究計畫有關都市更新開發. Project for. 更新背景及整個更新內之地區願景之塑造的參. Akabane. 容，包括道路整備與新考。. Station West. 幹線結合，為一住商混. Area(1994). 合之開發。. 11.都市再開發法論及都市再開發的目 (1996). 日本對都市更新地區，更. 標、方針及高度利用地新時欲給予較多的容積獎區，都市更新獎勵機. 勵，必須先透過都市計畫. 制。. 法定程序，訂定為高度利用地區，這個機制國內尚缺乏。. 12.環境共生住宅提出住宅共生計畫有三環境共生之住宅規劃觀 A-Z(1998). 個基本要件：即 (1)地球念，正是國內推動都市更環境之保全； (2)周邊環新地區未來像 (願景 )應具境的親和性；及 (3)居住備的環境品質。環境的健康及快適性等。. 13.都市住宅學 (No.17). 該特集主要論及創造良此種理論可供國內有關都好的市街地環境，對容市更新容積獎勵值的思積率制度的再思考，強考，容積獎勵不應建立在調容積率與未來住居環經濟誘因上，而應建立在境品質的關係，欲維持環境品質上。住居環境品質在都市更新時，應先建立更新後的地區未來像 (future. 12.

(18) vision) 14.環境心理學 (民國 84 年 ). 論及都市空間的擁擠理本計畫應用此五種模型設論提出生態、超負荷、計問卷，研究國人居住空密度牆化、激發狀態及間之建康尺度，進而探討控制等五個研究模型. 13. 容積增加值。.

(19) (一 )更新地區範圍劃設經由前述重要文獻回顧，有關更新地區範圍劃設之基準，整合如表 2-2 所示：表 2-2：都市更新條例與台北市實施辦法對範圍劃設之基準比較條例別. 都市更. 台北市市. 新條例. 更新實施辦. 備. 註. 說. 明. 法. 劃設基準 1.經由前述劃設基準比. 1.建築窳陋，鄰棟間隔不足，有妨害公共安. ✔. ✔. 施辦法所規定之內容與. 全者. 都市更新條例大致相. 2.建物朽壞，道路彎曲狹小，有妨害公共交. 同，僅增加數項台北市. ✔. 之特色目標。. 通者 3.建物未符合都市應有機能者 4.建物未能與重大建設配合者 5.具有歷史文化價值，應予以保存者. ✔. ✔. ✔. ✔. ✔. ✔. 2.陳博雅 (1999)之研究，將其劃設基準轉換為 (1)土地使用；(2)公共設施； (3)道路交通； (4) 建築物； (5)環境品質； (6)政府政策；及 (7)社會與經濟等七項。. 6.居住環境惡劣足以妨害公共衛生或社會治. 較，台北市都市更新實. ✔. ✔. 3.依據〈都市更新條例細則之研究〉，日本辦理都. 安者. 市更新必須辦理全面性. 7.大面積低密度使用影. ✔. 響鄰近健全發展者. 的調查分析，包括 (1)土地使用； (2)建築狀況；. 8.國際觀光據點附近窳. ✔. 陋髒亂地區. 14. (3)人口分佈；(4)居住環.

(20) 9.重要街道沿線窳陋或. ✔. 低度利用地區. 境； (5)地區特色及 (6) 問題所在等。上述三種觀念結合國. 10.經市政府指定亟待辦理都市更新地區. ✔. 內都市更新範圍劃設基準，成為本研究理論假設。. 資料來源：本研究整理. 15.

(21) 依據前述基準比較，再融合日本對更新地區之劃設所考慮的三大要素，即 (1)環境診斷； (2)評估準則；及 (3)評估技術等。以更新地區劃設之環境診斷與評估建立本計畫研究之理論假設如表 2-3 所示。表 2-3 更新地區劃設環境診斷與評估主要研究內容架構環境診斷項. 目. 都 1.環境衝擊市. 評估內含. 內容說明. 1 公共安全 /建築及都以建築法第一條之內容，評估市空間. 該地區既有環境，對交通衝. 更. 2.公共交通. 擊、地區環境 (安全、衛生、保. 新. 3.公共衛生. 健、視覺景觀 )品質的衝擊。. 地. 4.市容觀瞻. 區 2.公共設施 / 1.法定公共設施. 含法定公共設施檢討，生活設. 劃. 施服務品質. 都市機能. 2.生活設施. 設 3.安全防災設1.防災據點. 調查及檢討該地區之安全防. 2.防災路徑. 災有關的據點設施及避難路徑. 4.土地使用／ 1.建蔽率. 瞭解既有建築容積、人口密度. 築密度與容 2.容積率 5.建築機能. 及地面開放空間的擁擠問題. 1.建築構造. 瞭解既有建築地區之構造是. 2.建築空間. 否老舊不堪使用，建築空間機. 3.經濟效益. 能不合今日機能或整個建築不合經濟效益。. 16.

(22) 備註：1.經由上述之檢討與研究，藉此擬訂都市更新地區劃設之調查內容與評估基準之建立，並檢討或補充目前台北市所訂定劃設的準則。至於評估技術參看陳博雅 (1999)之研究成果。 2.評定的方法區分為 (1)經驗法則；(2)檢核法；(3)罰分法則； (4)序位評點法等四種，陳博雅 (1999)，在其研究中又以疊圖法為主要方法之應用。. 17.

(23) (三 )容積獎勵基準 1.都市更新與容積率理論國內 (台北市 )辦理都市更新，其容積獎勵都取固定值，即更新後之建築容積為都市計畫容積之 1.5 倍，這種獎勵值缺乏理論基礎，大都植基於開發商財務的平衡點。依據日本竹中英紀 (1990)指出：橫田尚俊 (1992)於〈地價高漲 ‧ 再開發景氣〉一文明白指出，泡沫經濟下土地價值高漲，都市更新後，為平衡財務計畫房價居高不下，但當泡沫經濟崩潰後，高房價賣不出去，造成都市更新地區希望破滅，這都值得國內省思，於是日本〈都市住宅學〉 (1997)之春季特刊，論及容積率制度的再思考：日本於成長型都市邁向成熟型都市的轉型時，都市發展重點課題亦從新市區開發轉向舊市區更新。 1996 年 11 月「土地政策審議會」就「今後土地政策的走向」提出的答申中表示，土地的有效利用應包括經濟上的有效利用以及社會公共成效的利用，光追求土地的經濟有效利用是無法解決當前土地政策所面臨的課題，必須加入社會公共成效的利用觀點。被認為與土地的有效利用最有直接關係的「提高容積率」一直是都市建設時的議題，尤其在泡沫經濟瓦解後，在所謂的「規制緩和」的聲浪中，此議題再次被熱切關注。1980 年代中曾根內閣的列島改造計畫時期，日本國內亦曾有過對「提高容積率」的期待。而比起 1980 年代一味追求土地的經濟利益上的考量，此次在經歷泡沫經濟瓦解的教訓後，凸顯了「必須加入社會公共成效的利用觀點」的重要性 (註：亦即須能先確保環境品質，在其前提下，再考量容積放寬標準 )。. 18.

(24) 日本導入容積率制度，一方面是想藉控制土地使用所帶來的基盤設施負荷，減少外部不經濟，確保環境品質；另一方面亦期待提高建築形態設計的自由度（相對於建蔽率規制方式）。容積率制度中「容積獎勵」常被作為達到特定都市發展目的的誘導手段。而這所謂特定都市發展目的是「容積獎勵」的理由依據，在容積率制度導入初期是以「確保有效的開放空間以及基地規模」為主，之後則有「地下鐵出入口的設置」、「地區冷暖房設施的設置」、「歷史性建築物的保存」、「文化設施、社區設施的設置」等多樣的理由形態。而在「再開發地區計畫」中，除上述的理由外，道路、公園等公共設施的整備亦是「容積獎勵」的重要理由依據。雖有上述的理由可作為「容積獎勵」的依據，但是訂定「容積獎勵標準」並不容易。而在「規制緩和」的聲浪中，於既有的「容積獎勵」制度下「進一步要求容積獎勵」時，其「緩和標準」的訂定更是困難。常有在經濟利益考量下，以「促進都市土地的有效利用」的理由爭取「規制緩和」，但是此理由常被質疑「容積獎勵是促進都市土地有效利用的唯一方法嗎？」。於既有的容積獎勵制度下，進一步增加容積時，所形成的必然是高容積或是超高容積街區。許多學者強調：在中低容積街區的場合，藉單純的容積上限的訂定或許尚可控制土地利用所帶來的外部不經濟，但是在高容積或是超高容積的街區的場合，單純的容積上限的訂定是無法控制其所產生的外部不經濟 (註：僅追求基地內的容積，是求取內部經濟性，當所有更新基地均在追求內部經濟性時，可能產生外部的不經濟性 )。因此，檢討進一步能增加多少容積的同時，亦須進行其他都市建築相關要素以及制度的檢討。亦即進一步的容積獎勵標準需與制度及都市建築要素的控制配套訂定。. 19.

(25) 有不少都市建築要素的控制上的想法已被提出。其中，由於在高容積或是超高容積街區的場合，建築型態與環境品質有很大的關係，因此學者均有共識，認為需先對街區發展有一未來的願景〔 Future Vision(Form)未來像〕，再以此未來像為基礎訂定建築及街區形態規定以及容積獎勵標準（或是上限），且其亦須有「確保有效的開放空間」等的社會公共成效相關的理由作依據。而最近並有將此想法與「地區計畫」結合，先有地區發展計畫的遠景，根據此遠景建立評估指標，再誘導該地區之更新發展，因此政府在劃設更新地區時，應同時擬訂地區發展之配套計畫，此配套計畫之擬訂，才有「街區誘導型地區計畫」、「誘導容積型地區計畫」、「用途別容積型地區計畫」等制度的提出。因此，整個都市更新地區之增加容積 (容積獎勵值 )應以環境容受力決定增加值。 2.更新地區公共設施容受力診斷／容積獎勵值評估基準已劃設之都市更新地區，更新容積獎勵值應依據該地區之公共設施容受力決定之，否則都市地區更新後，環境更為惡化，都市更不能永續發展。本研究之理論架構是依據〈台北市整體發展容積與土地使用分區檢討之研究〉(民 84 年 )及都市計畫相關公共設施規定提出住宅社區容積調整評估架構，本架構區分為 1.地區發展現況； 2.地區公共設施水準； 3.交通便利性；及 4.地區未來發展狀況等四項，建構如圖 2-2 所示。. 20.

(26) 1 人口成長率. 地區發展現況. 2 住商混合狀況 3 容積率發展現況 4 公園、綠地及開放空間供給 5 國中及國小用地水準與容. 住宅社區容積調整評估. 6 停車位供需情形. 地區公共設施水. 準. 7 道路面積比／與人口關係 8 社區安全防災 9 污水下水道設施 10 大眾運輸可及性. 交通便利性 11.主次幹道服務水準. 12 未來土地使用計畫. 地區未來發展狀. 13 都市更新狀況. 圖 2-2 住宅社區更新容積調整評估架構資料來源：參考台北市整體發展容積與土地使用分區檢討之研究 3.高密度與擁擠理論架構環境是包圍我們的周圍一切事物的總和，其內容構成頗為複雜，是由自然環境、人工環境與社會環境三種因素構成。依環境條. 21.

(27) 件的性質、人的反應或適應的方式，對環境分類如表 2-4 所示：表 2-4：環境分類與人的反應環境條件物理環境. 構成因子. 調整與適應. 溫度、濕度、氣流、氣壓、聲、光、生理的；器官能力放射線等. 化學環境生物環境. 空氣、各種氣體、水、粉塵、化學生物化學的；酵素物質等. 能力. 動物、植物、微生物等. 免疫學的；細胞能力. 社會環境. 家庭、工作場所、學校、近鄰等. 精神的；大腦能力. 資料來源：常懷生，〈建築環境心理學〉， p.42 這些環境條件，大都在復合情況下，對人的身心給予刺激，所以會產生感覺及刺激 (Stimulus)，而致產生反應 (Response)，人會針對新環境產生調節 (Adjustment)，進而適應 (Adaptation)環境。任何調整與適應，取決於環境方面的作用力和身心方向的調整與適應能力。每人在環境及空間活動中，都有其領域性，領域性其意是經由控制地理區域來影響或控制他人的行動。私密性或隱私 (Privacy)，是有選擇地控制他人接近自我，控制與何人互動。 Westin(1967)認為個人必須維持四種隱私狀態，即 1.獨處 (Solitmde)，與他人有適當的隔離； 2.親密 (Intimacy)是指和喜歡的人共處； 3.匿名 (Anonymity)是在公開場合中免於被他人認出； 4.保留 (Reserve)，希望對自己的報導有所限制，獲得周遭人士的合作。雖是如此，但生活在不同社會中的人（不同背景的生活文化）會表現出不同生活形式和領域性。人類對領域行為最主要的功能之一是隱私的保留和調整。社區. 22.

(28) 規劃中有關領域空間之層級大致可區分為 1.主要領域 (Primary Territories)，擁有者可完全控制他人之接近，即住宅； 2.次要領域 (Secondary Tterritories)，此種空間同時擁有公眾的可私用性和私人的控制，及社區的中庭廣場：3.公共領域 (Public Territories)，可供任何人暫時、短期使用（須遵守規則），例如社區的球場、圖書館等。人類的空間行為及領域性，隱私和個人空間如何滿足人的需求等，此時必須考慮密度 (Density)，即每個單位空間中之人數的客觀測量數值；其次是擁擠 (Crowding)，擁擠是導致負面感受的主觀心理狀態，雖然密度是造成擁擠的重要成分，但是擁擠的知覺，會受到其他情境和人口變項的重要影響。無論如何：1.高度的噪音會增加激發與壓力 (Conen et al.,1986; Glass & Singer,1972)，會影響人的精神健康 (Sander , Freilicher , & Lightman ,1990)。 2.高密度的人口令人感到擁擠 (Crowding)，也會造成疾病入侵的影響 (Affect)、激發 (Arousal)、生病 (Illness)等 (Bell, Fisher, Baum, Greene, 1996)。但是是否會造成擁擠或產生疾病也因人、時間、空間的不同，而有所不同，其研究的模型，可區分為生態、超負荷、密度－強化、激發狀態及控制等五種模型，分述如下： (1)生態模型環境容受力，探求最佳人數，過少 (Understaffing)產生資源浪費；人手過剩 (Overstaffing)則資源的競爭與擁擠。在高密度的集合住宅中，由於職業及生活方式的多樣性，加上經濟性、社會地位、趣味、嗜好等不同條件，而使人與人產生分離現象 (Segregation)，但這個分離也不一定造成居住環境的擁擠. 23.

(29) (Knowles 1983) 。以社會物理學 (Social Physics)觀點看，在實質規劃中，強調行為背景的理性 (視覺與聽覺有否阻礙 )。 (2)超負荷模型 Simmel(1903)發表大都市與精神生活中強調，在強烈刺激的地方生存，人們不得不理性些，不得不做出防衛的手段，因此需要自制。環境心理學強調在高密度情境中，認知、訊息處理的要求非常高，使得個人注意力負擔過重，而導致壓力和激發狀態。在此環境中，人們必須集中注意於來自環境中的訊息，某些弱勢者可能缺乏社會支持網絡，產生心理之壓力，造成高密度給予的擁擠壓力。 (3)密度－強化模型弗瑞曼 (1975)認為密度本身沒有任何好或壞的作用，但它會強化個人對情境的任何典型反應。在心情愉悅時，擁擠的人群可能使情境變得更令人愉快。反之，則更令人厭惡。依據 Warren 對都市社區的研究範例，提到社區的強化，在於社區的共同性與一體感，著重 (1)共同活動的契機：例如居民的接近性及共同活動，共同活動包括： (a)文化、修養與興趣相同的活動； (b)運動方面的交流； (c)子女遊戲的交流； (d)義工活動； (e)社區管理組織的形成。 (2)一體感：強調人們經由上述相互交流的結果，產生對社區的愛護心和一體感。 (4)激發狀態模型激發狀態模型與超負荷模型類似，故激發狀態的升高是高密度情境中感覺超負荷的副產品。擁擠與激發狀態之關係頗為複雜，當個人空間被侵入會導致激發狀態升高，如果個人激發狀態歸因於環境中的人，則會感到擁擠。從社會學的角度而言，Cooks(1965). 24.

(30) 在世俗都市中認為，現代都市的特點是自由，主要特色是人具有 (1)多樣性；(2)非人格性關係；(3)匿名性；(4)流動性。因此，造成都市解體，為了匡正此問題，而有「社區形成」之理論，因此在關係及空間入侵時，以實質規劃觀點而言，在於重視社區生活中的隱密性空間行為及領域性，因次住宅的私密性生活維持，相當重要。 (5)控制模型 Parsons 強調社區的四個機能，認為基本的社區運動，首先社區居民必須先確認生活問題的自覺與對應，然後再把共同利害關係組織化，進而使參與的居民，其理念能達到統合，最後促使社區居民達到安定狀態，此時可能透過教育學習方能達成，所以社區是要將人的自由（匿名與流動）作一個限制，融入自律性與團體性格。但從環境心理學的控制模型而言，此派認為太多人在場阻礙了目標導向的活動，因此，導致挫折 (干擾模型 )；行為限制模型則假設過多的人，會施加真實或感受上的行為限制。因此真正導致擁擠情境中負面效果的，是所感受到的不可控制性而非密度。但有些證據顯示，由高密度（居住人口眾多）所導致的不情願互動確實會損害控制感。所以人們認為行為限制和目標受阻，是擁擠經驗中最重要的成分，若增強個人的控制感，則可以大幅度地緩和擁擠經驗。 4.小結經由本節之推理，釐清更新地區範圍劃定之流程與評估內含；並清楚認識容積獎勵是求取建築基地內部的經濟性，但任何地區容積之賦予，必須衡量外部公共設施的容受力是否能平衡，內部基地的經濟性，即探討國人所能接受的最高容積，以決定更新條例. 25.

(31) 第 44 條之容值獎勵值的上限，須透過問卷調查為之。. 26.

(32) 二、研究架構 (一)推理方法都市更新在整個規劃設計上，植基於 1.更新地區劃設及 2.更新建築容積獎勵，欲得最佳的成果(地區意象)必須建立推理模式，本計畫研究之演釋流程如下：. 更新地區更新後的最佳地區意象(願景). 正確的更新地區劃定. 合理的更新容積獎勵. 1.須與都市計畫結合並經. 容積率理論的再省思. 法定程序劃定，非建築基地個別提出之更新計畫 2.劃設前須建立環境診斷制度 3.診斷時須建立評估準則. 基地內部的. 基地外部的公. 4.評估時須運用評估技術. 容積極限／. 共設施容受力. 內部經濟性. 建立住宅社區以擁擠理論. 容積調整評估. 探求人們可. 指標. 接受的合理 12.

(33) 建立地區更新計畫書圖／. 建立基地內部經濟性與外. 塑造地區未來像. 部公共設施容受力之平衡. 基地內部合理規劃檢. 最佳容積之決定. 核. 外部公共 1.非全省統一規範相同之容積獎勵值 2.都市更新應含蓋地區環. 圖 2-1：都市更新地區劃設與容積獎勵值推理模式資料來源：本研究整理. 13. 設施合理容受力.

(34) 參：更新地區劃設檢討與準則之研訂一、日本市街地再開發有關施行地區之劃設基準雖然近年東京都各地之建築物不斷地朝向不燃化及高層化演變，然老舊木造家屋密集、商店‧ 工場‧ 住宅等混在，甚至是鋼筋水泥建築之區，因基地分割過細以至於使用效率降低之情形仍極明顯；另、因未規劃道路、公園‧ 廣場等設施，而致無法形成良好環境之處，亦仍所在多有。為改善此種現況，藉由都市機能之更新及土地之高度利用，以創造良好之環境，在昭和 44 年（ 1969 年），制訂了：以整體進行市街地整建為目的、並採用「權利變換」之權利調整手法的「都市再開發法」。本法係由：以公共設施建設為主要目的之市街地改造事業的「與公共設施建設有關之市街地改造相關法律」，及土地所有者為促進不燃防災建築之興建而制訂之有關防災建築街區造成計畫事業之「防災建築街區造成法」兩法發展延伸而來。此後，本「都市再開發法」經過了數次的修正，最近的一次則於平成 9 年 5 月（ 1997 年）。 (一 )市街地再開發事業之種類依據都市再開發法，所謂市街地再開發事業可分為 2 種：第一種市街地再開發事業及第二種市街地再開發事業。 1.第一種市街地再開發事業：第一種市街地再開發事業，係採用「權利變換」手法進行之事業。所謂「權利變換」，係指：將事業實行前之土地‧ 建物所有權、借地權、借家權等權利，以實施後完成之建築物及基地（土地）之一部份權利與之置換之方法。藉此手法，權利人將可從新建物. 23.

(35) 中取得與其原有土地、建物等價值相當之「權利樓地板面積」；此外，因該地能興之建物容積較原建物為大，藉由出售增加之樓地板（稱為「保留樓地板」）給第三者，能產生事業資金，此種資金稱之為「保留樓地板處分金（處分保留之樓地板面積之資金）」。 2.第二種市街地再開發事業：第二種市街地再開發事業係指：公益性較高、且為第一種再開發事業之權利變換手法難以實行之大規模市街地再開發事業，為求將之儘早實施，而以「用地收買」之方式進行者；因此，實施之主體僅限於地方公共團體及住宅‧ 都市整備公團等單位。於採用此種手法時，對表明希望遷入該地區興建完成後之再開發建築物內之權利關係人，有關確保其能入居等，對於權利關係人權益之保障，須十分注意。 (二 )施行地區 1.第一種市街地再開發事業第一種市街地再開發事業之施行區域，須位於市街地再開發促進區域內，或是位於符合下列條件之區域。 (1)位於高度利用地區（詳 29 頁），或位於特定地區計畫等區域內。 (2)樓高為三層樓以上之耐火建築物的建築面積，約佔區域內所有建築之建築面積的１／３以下；或其（樓高為三層樓以上之耐火建築物）建築基地面積，佔區域內所有住宅地面積的１／３以下。 (3)因區域內公共設施不足、或土地分割過細，以致土地使用不健全。 (4)謀求區域內土地之高度利用，將有助於都市機能之更新。. 24.

(36) 2.第二種市街地再開發事業第二種市街地再開發事業之施行區域，除須符合上述第一種市街地再開發事業施行區域之條件外，其施行區域面積須達 0.5 公頃以上，且須為符合下列 1 或 2 所述條件之區域。 (1)對安全與防災有礙之建築物的比例佔 9／ 10 以上，且建築物密集、明顯有災害發生之虞、或環境不良者。 (2) 迫切需要儘速闢建避難廣場 ‧ 公園等公共設施，且將建物與建築基地配合公共設施進行整體建設為妥當者。 (三 )檢討日本欲劃設為第一種市街地及第二種市街地均有相當明確之基準，與都市計畫相結合，基準主要為安全考量，包含 (1)公共設施不足；(2)土地過度細分；(3)安全防災不足；及 (4)環境品質不良者。再開發後之目的為 (1)活絡都市機能； (2)區內土地高度利用；及 (3) 增闢公共設施含避難廣場、公園或道路。. 二、國內更新地區劃設原則之檢討 (一 )更新地區劃定之法令規定目前台北市劃定「實施更新之地區範圍」，於不同法規中有部分差異，茲分述如下： 1.都市計畫法在「都巿計畫法」之法定名詞為「劃定」「更新地區」，授權直轄巿政府對於窳陋或髒亂地區，認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定「更新計畫」實施之。 2.台北巿都巿更新實施辦法該實施辦法係建構於「都巿計畫法」之法源體系下，其後為獎勵. 25.

(37) 民間興辦都巿更新建設事業，增訂「選定」「都巿更新實施區」相關規定，無須經由都市計畫法定程序，以縮短其辦理之程序，並利民間業者據以申請辦理都市更新事業。 3.都市更新條例「都巿更新條例」之設計則是先劃定「更新地區」，再劃定「更新單元」，或由地方主管機關訂定「更新單元」劃定基準，由民間自行劃設之。依「都巿更新條例」第六條規定：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區： (1)建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。 (2)建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。 (3)建築物未符合都市應有之機能。 (4)建築物未能與重大建設配合。 (5)具有歷史、文化、藝術、紀念等價值，亟須辦理保存維護。 (6)居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」故「都巿更新條例」對更新地區之劃設，著眼於 (a)公共安全； (b)公共交通； (c) 都巿機能； (d)重大建設； (e) 都巿保存； (f) 公共衛生與 (g)社會治安，其中有關公共安全、交通、衛生與治安是為避免都巿立即之危害，重大建設、建築機能與都巿保存等則具備積極尋求更佳都巿生活品質之意義。 (二 )台北市都市更新實施地區選定原則依「台北市都市更新實施辦法」之規定，都市更新實施地區之選定，得就左列地區考量實施更新效益性、可行性等因素，擬訂優先次序如下：. 26.

(38) 1.增進都市機能須辦理都市更新地區。 2.配合重大建設辦理都市更新地區。 3.大面積低度或不當使用，且影響鄰近健全發展地區。 4.國際觀光據點附近窳陋髒亂地區。 5.實質環境窳陋影響公共安全、公共衛生地區。 6.具歷史文化價值須保存維護地區。 7.重要街道沿線窳陋或低度利用地區。 8.其他經本府指定亟待辦理更新地區」台北市政府為使辦理獎勵更新地區之研選作業有所依據，於民國八十三年就前述數款地區，擬訂該市獎勵更新地區之選定原則如表 3-1：表 3-1：台北市更新地區選定基準選定實施地區選. 定. 準. 則選定指標. 指. 標. 訂. 定. 一、增進都市機 ( 一 ) 都市機能符合指標１該地區內不符現行都能須辦理. 不彰地１. 市計畫分區使用之面積. 都市更新. 區。. 比率達五○ ％以上。. 地區. (二 )現有分區符合指標２現有都市計畫分區使使用無法２. 用無法因應都市發展之. 滿足目前. 需求，如人口集居地區. 都市發展. 內之工業區等。３本市目前進行重大建. 需求之地. 設鄰近地區，前述重大. 區。二、配合重大在本市目前進符合指標. 建設包括：捷運車站、. 建設辦理行之重大建設３. 大型公園、快速道路、. 都市更新鄰近地區. 大面積國宅等。４地區面積達２公頃以. 地區. 27.

(39) 選定實施地區選. 定. 準. 則選定指標. 三、大面積低 (一 )面積達一同時符合. 指. 標. 訂. 定. 上。. 度或不當. 定規模以指標４、５５地區內現有容積未達. 使用，且影. 上，現況. 響鄰近健. 使用強度. 全發展地. 過低. 法定容積五○ ％。６地區內為一整體性利用且與鄰近使用不相容. 區. 者，如黑松汽水廠等。 (二 )面積達一同時符合７國際觀光據點四周道定規模以指標４、６. 路境界線進深五○ 公. 上之整體. 尺範圍或整體街廓，國. 性使用，. 際觀光據點係指觀光. 且無法滿. 指定之觀光重點：植物. 足目前都. 園；孔子廟；行天宮；. 市發展需. 龍山寺；新公園；青年. 求之地. 公園；中正紀念堂；忠. 區。. 烈祠；歷史博物館；. 四、國際觀光觀光局訂定之同時符合. 故宮博物院；郵政博物. 據點附近國際觀光據點指標７及. 館；國父紀念館；台北. 窳陋髒亂周圍一定距離８、９、. 市立美術館。. 地區. 範圍內，並符 10 、 11 之合窳陋髒亂條一者件之一者。. 28.

(40) 選定實施地區選. 定. 準. 則選定指標. 指. 標. 訂. 定. 五、實質環境建築物多為非同時符合８地區內非防火建築面窳陋影響防火構造、違指標５、公. 共. 積比率達五○ ％以上。. 安章建築特多有８、９、９地區內有傾頹之虞之. 全、公共衛傾頹之虞、道 10 、 11 之. 建築物面積比率達五○. 生地區. ％以上。. 路彎曲狹小、二者或高建蔽率低. 10 地區內都市計畫道路. 容積率地區。. 未開闢面積比率達五○. 六、具歷史及內政部及本市符合指標. ％以上。. 文化價值指定之古蹟， 12 或 13 11 地區內現有建蔽率超過法定標準。. 須保存維紀念性、歷史護地區. 性建築物及本. 12 經內政部及本市指定. 府目前推動保. 之古蹟，紀念性、歷史. 存維護之歷史. 性建築物所在之街廓。 13 本府推動保存維護之. 街區. 歷史街區如迪化街沿線地區等。. 29.

(41) 選定實施地區. 選定準則. 選定指標. 指標訂定. 七、重要街道 ( 一 ) 全市一定符合指標 14 全市道路寬度四十公沿線窳陋. 寬度以上 14. 尺以上之沿線地區，且. 或低度利. 道路沿線. 符合指標 8、9、10、11. 用地區. 地區符合. 之部分地區在該道路之. 窳陋條件. 面寬十六公尺以上。. 之一者。. 15 全市道路寬度四十公. (二 )全市一定符合指標. 尺以上之沿線地區，且. 寬度以上 15. 符合指標 5 之部分地區. 道路沿線. 在該道路之面寬十六公. 地區，且現. 尺以上。 16 因重大災害發生或其. 況使用強. 他經本府認定須立刻辦. 度過低。八、其他經本因特殊情況經符合指標. 理更新地區。. 府指定亟本府指定應辦 16 待更新地理更新地區。區資料來源：台北市都市發展局提供 (三 )更新基地規模與單元劃設之檢討 1.更新基地規模之大小都巿更新可分為重建、整建與維護三種處理方式，對於整建與維護而言，其標的可以小至單一建築物，因此沒有更新基地最適規模之問題。然對重建更新而言，則應探討其是否有最適規模，以認定其最小基地規模面積之門檻值。根據「台北巿都巿更新實施辦法」第二十六條：本府依第六條劃. 30.

(42) 定之更新地區，得就符合左列規模之一者，獎勵私人或團體投資興辦建設事業： (1)為完整之計畫街廓者。 (2)面積在 2,000 平方公尺以上者。(3)臨接二條以上之計畫道路，面積大於該街廓四分之一且在 1,000 平方公尺以上者。(4)具歷史文化價值須保存維護之建築物及其建築基地範圍。根據日本都市設計及國內專家學者之研究， 500 平方公尺係適合合建及綜合設計之面積規模，惟考量獎勵更新之精神係鼓勵大面積開發，應有別於一般民間之改建，因此在此次修法時仍將基地面積規模規定為 1,000 平方公尺。本市都市發展情形及老舊地區土地細分複雜特性，並就經濟規模及合建意願考量，如因基地情況特殊，致面積較小而不符規定者 (如鄰地已興建完成，無礙市容觀瞻，或因土地細分零碎、產權複雜，整合不易等因素，確無法合併更新 )，為使執行不致僵化，亦同意其面積規模經本市都市更新審議委員會審查通過者得酌減之，但仍應在 500 平方公尺以上。「都巿更新條例」中，則未對此問題加以規範，因為更新單元一旦劃設，即成為實施更新之基礎單元，因此在本研究中，可將此問題簡化為重建更新單元之劃設，是否有最適規模之開發基地面積。本研究認為，我國與日本之都巿同屬土地使用強度高，且土地分割細密類型，因此引用其最小更新規模並無不妥， 500 平方公尺之用地，其實僅能提供一棟公寓大廈興築，因此也不宜更小。然基於地區再發展之目標，此類更新單元之劃設，應遵循當地之都巿更新計畫，並適度給予大面積開發之獎勵，以引導民間儘可能整合較大基地進行更新。此外，對於更新地區以外之重建更新單元，本研究建議仍應維持在 1,000 至 2,000 平方公尺，以明確區分出更新地區內外之差異。. 31.

(43) 2.更新單元劃設原則更新單元係可直接實施都巿更新事業之單位，若由巿府劃定，自可包容重建、整建與維護之處理方式，然若要由民間自行劃定，則非明確之基準不可。由於重建、整建與維護之處理方式岐異甚大，對建築物狀況之要求亦不相同，故要制定一套同時包容重建、整建及維護之劃定基準，在理論上是不可行的。本研究建議採兩制並行，即巿府仍可劃定涵蓋重建、整建與維護之更新單元，但在制定更新基準時，則分重建更新單元、整建更新單元及維護更新單元三種劃設基準，以便民間依循及巿府管理。對於重建更新單元之劃定，亦應適度開放彈性劃設之空間，因都巿之發展具區域相對性，同一窳陋程度之建築物在巿中心區與郊區之存在意義截然不同，若以絕對標準衡量，或許無法劃入更新單元，但若視其與存在地區都巿發展之落差，則亦無完全排除其成為更新單元之必要，故本研究建議劃設兩種重建更新單元： (1) 第一種重建更新單元：即依傳統之絕對標準認定其窳陋程度決定是否劃入更新單元。 (2) 第二種重建更新單元：依其與地區發展之落差，及事業計畫能提供都巿再發展之貢獻，決定其是否劃入更新單元。. 三、更新地區劃設基準之研訂整個更新地區劃設基準依其層級可區分為 (一 )地區劃定基準； (二 )更新單元劃定基準； (三 )整建更新單元劃定基準；及 (四 )維護更新單元劃定基準等四項。基本上依據都市更新理論，歐美各國實施更新前，多事先制訂一套建築物狀況、里鄰環境及社會經濟狀況的. 32.

(44) 評定方法，依分數高低 (依不良程度給予罰分分數 )，分數最高拆除重建，次高者採取重建，分數低者採取維護方式，本研究參照〈台北市都市更新實施辦法之檢討修定之研究〉 (民 87)之成果作為劃設基準，並可作為各縣市之參考。 (一 )台北市重建更新單元劃定基準 1.本劃定基準根據台北巿都巿更新實施辦法第六條第二項之規定訂定之。 2.本劃設基準係為本府以外之實施者於自行劃定或申請本府劃定重建更新單元時之依據，但本府於劃定更新單元亦得適用之。 3.本基準所稱重建更新單元，係指都巿更新事業實施者依本基準之規定，所劃定之可單獨以重建方式實施都巿更新之地區。 4.重建更新單元依其性質，可分為第一種重建更新單元與第二種重建更新單元。第一種重建更新單元之劃定以實質窳陋地區為主，並得由實施者自行劃定；第二種重建更新單元則以其對都巿再發展之貢獻多寡為准許劃定之原則，其劃定申請由實施者向本府提出。 5.民間實施者劃定第一種重建更新單元時，應取得該地區土地所有權人十分之一以上之同意，其規模並應符合左列條件之一： (1)為完整之計畫街廓者。但街廓內部分土地業已興建完成，而無礙建築設計及巿容觀瞻，確無法合併更新者，應以扣除上開確無法合併更新之基地外剩餘之計畫街廓為重建更新單元之範圍。 (2)面積在一、 ○ ○ ○ 平方公尺以上。但因其基地情況特殊，. 33.

(45) 經本巿都巿更新審議委員會審查後得酌減之，但其基地面積仍應在五○ ○ 平方公尺以上。. 34.

(46) (3)經本府公告為歷史性建築物，而其保存方式為立面保存者之基地。其範圍由本巿都巿更新審議委員會核定之，得不受前二款之面積規模限制。 6.重建更新單元之劃定以建築物為認定單元。符合左列各點中任二點者，得劃定為第一種重建更新單元。 (1) 建築物之建齡超過本巿房屋折舊及耐用年數表所定年限之三分之二者。 (2)建築物主要構造毀損嚴重，經結構技師鑑定須予新建者。（此處所稱新建依建築法第九條之定義。） (3) 供居住使用之建築物，其內部機能嚴重不足，無浴廁設備、給水設備或排水設備其中之一，或其設施不符現代化生活水準，對鄰近地區環境衛生造成危害者。 (4)建築物於施工中因故停工，而致未完成之建築物棄置，對鄰近地區之都巿景觀、公共衛生、公共安全或社會治安有危害之虞者。 (5)合法建築物現況之建蔽率高於法定建蔽率。 (6)建築物鄰近地區都巿防災設施不足：其現有道路狹小或曲折、鄰近建築物密集且半數以上不符防火構造，而經本巿消防主管機關認定確有危害地區都巿防災之虞者。 (7)建築物鄰近地區公共服務設施不足：其認定係以距該建築物六百公尺半徑內無社區活動中心、兒童遊樂場、閭鄰公園用地、廣場或綠地其中之一，或無社區托兒所、資源回收站、中小型藝文表演空間、社區圖書館、社區運動場、垃圾收集站或其他由本府認定之公共服務設施其中之三者。 7.申請劃設第二種重建單元應符合左列條件：. 35.

(47) (1)面積規模應大於三、 ○ ○ ○ 平方公尺。 (2) 申請者應取得地區內五分之四之土地及合法建築物所有權人，並其所有之土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過五分之四同意始得提出劃設申請。 8.符合左列各點中任一點者，得申請本巿劃定為第二種重建更新單元。 (1)對都巿環境塑造與都巿國際風貌提昇有重大貢獻者。 (2) 對本府於鄰近地區計畫中但尚未興闢之重大公共投資計畫，提出替代方案者。 (3)徹底解決地區交通問題者。 (4)捐贈本巿重大公共服務設施者。 (5) 徹底解決社區活動機能不足與鄰近地區公共設施不足之問題者。 (二 )台北市整建更新單元劃定基準 1.本劃定基準根據台北巿都巿更新實施辦法第六條第二項之規定訂定之。 2.本基準所稱整建更新單元，係指都巿更新事業實施者依本基準之規定，所劃定之可單獨以整建方式實施都巿更新之地區。 3.整建更新單元之劃定規模，應至少為一宗完整之建築基地。 4.整建更新單元之劃定以建築物為認定單元。符合左列各點中任一點者，得劃定為整建更新單元。 (1) 建築物之建齡超過本巿房屋折舊率及耐用年數表所定年限之三分之一者。 (2)建築物主要構造毀損嚴重，經結構技師鑑定須予修建者。（此處所稱修建依建築法第九條之定義。）. 36.

(48) (3) 供居住使用之建築物，其內部機能嚴重不足，無浴廁設備、給水設備或排水設備其中之一，或其設施不符現代化生活水準，對鄰近地區環境衛生造成危害者。 (4)建築物於施工中因故停工，而致未完成之建築物棄置，對鄰近地區之都巿景觀、公共衛生、公共安全或社會治安有危害之虞者。 (5)建築物外觀破敗零亂，有礙都巿觀瞻或不符地區都巿意象者。 (6)其他經本巿都巿更新審議委員會決議應予劃定者。 5.整建更新單元之補助額度依實施者所提出之更新事業計畫書所需經費之四分之一為原則，若其對周圍都巿環境有重大貢獻者，得經本府都巿更新審議委員會同意酌予增加，但補助上限最多以其所需經費之三分之一為限。 (三 )台北市維護更新單元劃定基準 1.本劃定基準根據台北巿都巿更新實施辦法第六條第二項之規定訂定之。 2. 劃設維護更新單元之目的，在加強區內土地使用及建築管理，改進公共設施，並依都巿計畫法第七十一條另定補充規定，據以進行管制措施，以維持都巿生活之基本品質， 3.本基準所稱維護更新單元，係指都巿更新事業實施者依本基準之規定，所劃定之可單獨以維護方式實施都巿更新之地區。 4.符合左列各點中任一點者，得劃定為維護更新單元。 (1)經本府公告實施都巿設計之地區。 (2)重要商業活動地區。. 37.

(49) (3)三十公尺以上道路沿線地區。 (4)對本府認定之重要風景名勝可能造成景觀衝擊之地區。 (5)人行動線系統不良，人行道或騎樓舖面不良或高低起伏，或騎樓雨遮不連貫之地區。 (6)學童上、下學動線不良，有治安或交通安全之虞之國中、小學區。 (7)缺乏鄰里性公共服務設施之地區。 (8)社區外觀不良，環境品質惡化之地區。 (9)其他經本巿都巿更新審議委員會決議應予劃定者。 5. 維護更新單元之補助額度依實施者所提出之更新事業計畫書所需經費之三分之一為原則，若其對周圍都巿環境有重大貢獻者，得經本巿都巿更新審議委員會同意酌予增加，但補助上限最多以其所需經費之二分之一為限。. 四、小結雖都市更新條例敘明，都市更新地區劃設有六項基準，台北市加以詮釋，修訂為八項基準，但至今在評定方法上，大都以都市發展局之經驗判斷，雖然經驗法則在都市計畫上之大面積判斷相當準確，但對於民間自行提出之更新地基地，則無所適從，且易於使民間基地重建時，均以更新手法處理之，其目的在於增加容積獎勵，如此一來，則陷於都市公共設施不足之窘境，所以政府必須擬定一套更新地區選定之評估基準，以確立民間自行劃定之基準，不能只建立在更新面積大小的單一思考上。. 38.

(50) 肆:密度容積與居住品質問卷調查與分析一、問卷設計與調查方法 (一 )背景說明依據前述高密度與擁擠理論中的 1.生態模型； 2.超負荷模型； 3. 密度 — 強化模型； 4.激發狀態模型；及 5.控制模型設計問卷，調查分析國人在居住環境中所能接受的最高建築容積，以檢核更新條例第 44 條所給予的最高容積獎勵值是否超越上限。 (二 )調查對象與方法 1.調查對象從國內住宅社區中，挑選三個社區為範例，進行調查與分析。挑選原則是以中容積率、高容積率及超高容積率三種社區為調查對象，如表 4-1 所示。社區名稱台北／僑安新村. 密度. 建蔽. 原則. 率. 中密度. 60%. 容積率. 240%. 37. 備. 註. 此為建蔽率時期所興建之住宅社區，目前正計畫提出更新申請。.

(51) 高雄／衛武國宅社區. 高密度. 46%. 超高密度. 約 500%(不含地下室) 約 1000%. 此為未實施容積地區採用開發空間鼓勵辦法所規劃之社區，獲內政部社區金獎評比之佳作。未調查完畢. 資料來源：本計畫研究整理 2.調查方法針對僑安新村與衛武國家社區所有住戶，以隨機抽樣 (Random Sampling)方法進行取樣。. (三 )資料分析工具之選取及內容本研究所使用之分析工具是根據研究者，所設計之問卷，藉由不同建築容積之社區範例，調查居民在不同建築。密度與容積狀況下，探討他們對其生活空間的心裡反應，期望態度或滿意程度。問卷內容分為三大部分：. 38.

(52) 1.基本資料包含受訪者性別、年職、收入、教育程度、住家人口組成、人口數、住家空間形成、住家面積以及住家面積足夠性，以及住家面積不足之原因調查。 2.主要調查項目主要調查項目包含環境心理學擁擠理論所關切的視覺、居住人口數、噪音、居室光線、人際關係、彼此認識、建築配置與規劃、社區管理、共同開放空間、中庭廣場及使用杜、接到退縮人行開放空間、居室私密性、社區共同感情、擁擠之感受等，以充分瞭解規劃設計品質與居住行為的心理感受，有關問卷調查資料詳見附錄。 3.整體評估針對住戶對住宅社區在各主要調查項目方面之整體感覺，進行評估。. (四 )操作方式. 39.

(53) 採用先驗，於 87 年 12 月對文化大學建築及都市計畫研究所 6 位研究生先驗，以發掘問卷的填答問題，加以修正後再對社區調查。 (五 )問卷回收後之資料選取 1.無效問卷之認定標準本研究回收後的問卷如受訪者拒答的項目過多，譬如整個題項分類皆空白，則視為無效問卷。若僅有少數題項空白，則視同遺失值處理，以代碼 “ m” 表示之。另則若受訪者未填里名，或居住處不屬於本研究範圍者，亦視為無效問卷。 2.資料編碼 (coding) 問卷中的評量等級，依受訪者勾選，採五評點方式：「 5」代表非常不滿意、非常吵雜、非常不充足、非常不易、非常不值得、非常沒幫助、非常不重要、沒有過、非常不良、非常不樂意、無影響等及不理想狀況；「 4」代表不滿意、吵雜、不充足、不易、不值得、沒幫助、不重要、不良、不樂意、不大等頗不理想狀況；「 3」代表尚. 40.

(54) 可、無意見、普通、尚好、尚有等尚理想狀況；「 2」代表滿意、很大、寧靜、充足、容易、有幫助、足夠、值得、重要、經常、良好擁擠等頗理想狀況；「 1」代表非常滿意、非常大、非常寧靜、非常充足、非常有幫助、非常足夠、非常值得、非常重要、非常有幫助、很常、非常良好、非常有影響等及理想狀況。. 二、調查統計及實施方式 (一 )調查統計分析 1.應用軟體本研究採 SAS 軟體，因 SAS 統計分析系統 (Statistical Analysis System，簡稱 SAS)套裝程式，係由 Barr、 Goodnight、 Holwig、與 Stall 等為進行資料分析所作出來的軟體語言。該套語言的功能包括資訊儲存、讀取、程式設計、統計分析、檔案管理、印圖表等，其功能及彈性設計，頗能支持連續性的研究，可進行系列的研究以達最終效果。. 41.

(55) 2.資料統計方法針對本研究目的所應用之統計方法包括： (1)描述性統計 (Descriptive statistics)和列聯表分析 (Crosstabutaion) 包括每一大項分類中各個單一項目之平均評量分數 (mean)、標準差 (standard deviation)及次數分配 (Frequency)、百分比 (percentage)等，部分統計結果採用列聯表作綜合性之敘述。經以上樣本基本資料分析，可瞭解受訪者對問卷中各項問題選擇之趨勢為何，以利於確定受訪學校建築配置、資源利用之現況情形並評估未來學校用地配合理化與調整方向。 (2)卡方檢定 (chi-square test) 檢定各個單一問項在性別、年齡、職業、教育程度等不同屬性之間是否有任何差異性。 (3)變異性分析 (Analysis of Variance) 檢驗各個單一問題是否受設校所在地行政區域、學校規模及受. 42.