開放政府資料授權條款之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學商學院科技管理與智慧財產研究所碩士論文 Graduate Institute of Technology, Innovation & Intellectual Property Management Master Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 開放政府資料授權條款之研究. ‧. Licensing Open Government Data. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：裘雅心撰指導教授：李治安博士中華民國一零三年六月.

(2) 謝辭在論文口試通過之際，研究所生涯即將結束，邁向人生另一個新階段，這段期間的種種歷練下，讓我在思考和心態上越來越成熟，更有勇氣面對就業後的任何挑戰。在二年的學習歷程中，對於智慧財產權的各種議題以及商學管理又有了更深一層的體悟，感謝研究所時期認識的每一位老師、助教以及同學，從大家身上獲得的啟發是我這段期間最大的成長與收穫。感謝我的論文指導教授李治安博士，在老師的引導下有幸以論文寫作之形式進一步了解開放政府資料，謝謝老師從論文的選題到定稿複印前耐心為我解決各式疑難雜症並給予寫作建議。這二年從老師身上學到的除了知識，更重要是待人. 治政大感謝撥空參與我論文口試的委員－政大法律系沈宗倫教授以及中研院資科所立莊庭瑞研究員，二位口試委員提出的寶貴意見，讓我對於開放政府資料授權相關處世的態度，感激老師在研究所時期的照顧與包容。. ‧ 國. 學. 議題思考更為全面，也深刻體會到授權條款議題仍有許多值得探討之處。感謝東海大學法律系范姜真媺教授、國發會簡宏偉處長、ODTW.org 設立人. ‧. 張維志先生、中研院自由軟體鑄造場林誠夏先生與葛冬梅女士、政大科智所宋皇. sit. y. Nat. 志教授、蔡昆洲律師、顏榮毅學長、秋玲姊、瑞清助教、李門兄弟姊妹、政大公. io. er. 行所江思穎同學、政大法科所陳奕之同學以及政大金融所沈怡同學，在我論文撰寫、口試、校稿以及送印等不同階段給予的協助與建議，本論文才能順利完成並. n. al. 已臻完備。. Ch. engchi. i Un. v. 最後要感謝我的家人，我在寫論文時很少回家，但家人有時會在週末北上一起聚餐聊天，聆聽各種生活上發生的大小事，時常鼓勵我要運動、吃水果、注重身體健康以及多念書，支持我做的任何決定並在我失意的時候安慰我。因為有家人作為後盾，這二年研究所生活才能在無經濟壓力下去做很多不一樣的嘗試，感受不同的生活體驗。我愛你們！. 裘雅心 2014/7/8 誌於政大莊敬九舍.

(3) 開放政府資料授權條款之研究中文摘要「開放政府資料」在概念上將資料處理以及網際網路傳輸的概念應用到政府治理，以符合開放標準之要求釋出政府資料，提升政府資料使用效率並加速行政革新，有效提升人民生活品質並促進社會經濟發展，讓施政透明度、公眾參與以及國家可課責性之訴求能夠確實實踐並賦予新的內涵。開放政府資料最初源自於各式民間社群之倡議，隨著時間演進各國政府也紛紛將此概念納入國家政策將其提升至國家施政目標。美國和英國為目前開放政府資料政策實踐最成熟的先驅國家，為各國政府研擬相關政策的效仿對象，其他後. 政治大. 起之秀有加拿大與澳洲，台灣也自 2012 年後開始推動相關政策。從各國政策實踐. 立. 經驗中可以發現，開放政府資料在政策實踐上必須考量政府資料盤點、平台網站. ‧ 國. 學. 架設、資料格式、資料授權、是否收費以及其他政策推行時政府機關內部的溝通協調以及外部推廣時的各式議題。. ‧. 本文針對其中授權議題，採用文獻蒐集暨文獻比較法，將目前各國政府實施開放政府資料所採用較具有代表性之開放政府資料授權條款或使用規則，像是創. y. Nat. sit. 用 CC 授權條款中的 CC-BY 以及 CC-BY-SA、ODbL、英國 OGL、加拿大 OGL、. n. al. er. io. 法國 Licence ouverte 以及挪威 NLOD 進行條款要件之比較與綜合分析，發現目前. i Un. v. 開放政府資料授權實務廣泛將公眾授權條款之概念應用在政府資料授權釋出，惟. Ch. engchi. 政府資料種類繁雜，在使用上亦受到既有法律與行政規則之箝制，使得目前民間社群發展之授權條款無法全盤規範政府資料釋出，而採用各國政府自行制定的使用規則雖然得有效配合當地法制達到因地制宜之效，但條款內容難以統一，使得採用不同條款釋出政府資料進行再次改作將產生條款相容性之隱憂。考量開放政府資料的訴求為強調任何人對於資料使用不應受任何限制，本文建議政府機關實施政府資料授權時，應以開放為原則並盡量減少資料使用之限制。就目前授權實務現況觀之，得透過條款設計、建立國際標準以及跨國地區整合之方式提升各國授權條款或使用規則之間的相容性，降低政府資料使用潛在限制。若採用民間社群制定之公眾授權條款進行政府資料釋出者，應建立相關配套措施使授權條款規定得有效與國家政府運作流程結合，讓授權條款的運作機制得在政策執行中確實實踐。.

(4) Licensing Open Government Data Abstract "Open Government Data" is associated with using data processing, Internet transmission and open standards to release government information. It is believed by many that a good open-data policy can help the government to improve the efficiency of governance, to accelerate administrative reform, to enhance living quality, and to promote social and economic development. The idea of open data may also benefit government transparency, public participation and accountability. The wave of Open Government Data was originally started from a number of. 政治大. online communities. Now the concept of Open Government Data has been accepted. 立. as national policies in the global scale. The U.S. government and the U.K.. ‧ 國. 學. government have been probably the most important pioneers in promoting open government data policies. Other countries like Canada and Australia also follow the. ‧. trend to make their own Open Government Data policies. Taiwan government has put the idea of Open Government Data into practice since 2012. Policy considerations for. y. Nat. io. sit. Open Government Data concern different issues, such as the classification of open. n. al. er. government data, Web platform operating, data format, licensing, charging standard,. i Un. v. the coordination between agencies and policy promotion.. Ch. engchi. The study focuses on the licensing perspective of open government data. This study compares and analyzes the most representative license clauses and terms of use, such as CC-BY, CC-BY-SA, ODbL, UK Open Government License, Canada Open Government License, France Open license and Norwegian License for Open Government Data. Owing to the variety of government information, not all of the government information are protected by copyright law and other related laws. In addition, there are other factor restricted the use of government information. Such regulatory limitations are occasionally conflicting with policy goals of open government data. Other issues, such as licensing compatibility may trouble government agencies to implement the open data policy..

(5) The principles of open government data emphasize that government data should be available to anyone to access, re-use and redistribution, so the use of such data should not impose any restrictions. This study argues that licensing open government data should minimize the use of restricted data as much as possible. Considering the status quo of licensing open government data, the adjustment of structure of licensing clauses, establishing international standards and cross-nation cooperation may be the possible ways to solve the incompatibility problem mentioned previously. Moreover, governments should establish relevant supporting measures so that the licensing mechanism can smoothly fits in the legal system and successfully achieve the original policy goals.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(6) 目錄第一章緒論 ................................................................................................................ 1 第一節第二節第三節第四節. 研究動機與目的 ........................................................................................ 1 研究方法 .................................................................................................... 2 研究範圍暨研究限制 ................................................................................ 2 論文架構 .................................................................................................... 3. 第二章開放政府資料介紹 .................................................................................... 4 第一節. 開放政府資料起源 .................................................................................. 4. 壹、開放政府 .................................................................................................. 4 貳、開放資料 .................................................................................................. 6. 政治大參、「開放政府」與「開放資料」概念整合－「開放政府資料」 ............ 8 立肆、開放政府資料與政府資訊公開和電子化政府概念比較 .................... 12 ‧. ‧ 國. 學. 肆、巨量資料與開放政府、開放資料以及開放政府資料之間關係 ........ 15 伍、小結 ........................................................................................................ 18 第二節開放政府資料基本原則 .......................................................................... 19 壹、英國開放知識基金會：開放定義 ........................................................ 19 貳、美國 Sebastopol 會議：開放政府資料八原則..................................... 23 參、美國陽光基金會：開放政府資料十原則 ............................................ 25. sit. y. Nat. n. al. er. io. 肆、小結 ........................................................................................................ 28 第三節開放政府資料政策目的 .......................................................................... 28 壹、提升施政透明度與國家可課責性 ........................................................ 28 貳、提升人民生活品質 ................................................................................ 30 參、促進國家經濟發展 ................................................................................ 30 肆、加速行政革新與行政資源配置 ............................................................ 33 伍、促進人民參與、善用民間力量加強政府治理 .................................... 34 陸、小結 ........................................................................................................ 34 第四節開放政府資料政策執行注意事項 .......................................................... 35 壹、政府資料盤點 ........................................................................................ 35. Ch. engchi. i Un. v. 貳、開放政府資料平台 ................................................................................ 38 參、資料格式 ................................................................................................ 39 肆、資料使用授權議題 ................................................................................ 40 伍、資料收費議題 ........................................................................................ 40 陸、其他注意事項 ........................................................................................ 41 柒、小結 ........................................................................................................ 41 i.

(7) 第五節本章總結 .................................................................................................. 42. 第三章開放政府資料各國經驗 ......................................................................... 43 第一節美國 .......................................................................................................... 43 壹、美國聯邦政府對於政府資料開放的指導方針 .................................... 43 貳、美國開放政府資料入口網站「Data. gov」建置................................. 44 參、資料格式暨其他原則要求 .................................................................... 45 肆、未來發展趨勢 ........................................................................................ 47 第二節英國 .......................................................................................................... 48 壹、發展歷程 ................................................................................................ 48 貳、政黨輪替後開放政府資料政策推行 .................................................... 49 參、英國未來開放政府資料政策發展重點 ................................................ 50 第三節加拿大 ...................................................................................................... 52 壹、發展歷程 ................................................................................................ 52. 政治大貳、政策成效 ................................................................................................ 53 立第四節澳洲 .......................................................................................................... 55 ‧. ‧ 國. 學. 壹、政府 2.0 計畫 ......................................................................................... 55 貳、AusGOAL............................................................................................... 56 第五節台灣 .......................................................................................................... 58 壹、發展歷程 ................................................................................................ 58 貳、近期政策規劃 ........................................................................................ 61 第六節開放政府資料聯盟 .................................................................................. 63. sit. y. Nat. er. io. 第七節本章總結 .................................................................................................. 65. n. al 第四章開放政府資料授權條款分析 ................................................................ 66 iv n U i e h ngc 公眾授權條款之介紹 ............................................................................ 66. Ch. 第一節壹、興起背景 ................................................................................................ 66 貳、分類類型 ................................................................................................ 68 參、小結 ........................................................................................................ 71 第二節公眾授權條款於開放政府資料之運用 ................................................ 71 壹、公眾授權條款在開放政府資料運動中的功能 .................................... 72 貳、公眾授權相關法律工具選擇 ................................................................ 73 參、現行主要國家開放政府資料採用資料釋出方式 ................................ 74 第三節各國開放政府資料授權條款之比較 ...................................................... 85 壹、各國開放政府資料授權條款設計之共通點 ........................................ 86 貳、各國開放政府資料授權條款設計之基本差異 .................................... 88 參、小結 ........................................................................................................ 94 第四節各國開放政府資料授權條款綜合分析 ................................................ 102 ii.

(8) 壹、政府資料授權規定要件設計之挑戰 .................................................. 102 貳、現行開放政府資料授權的因應措施 .................................................. 103 參、小結 ...................................................................................................... 110 第五節開放政府資料授權條款之建議 ............................................................ 110 壹、授權機制或其他公眾領域工具之採用 .............................................. 111 貳、既有開放政府資料授權條款暨使用規則之選擇 .............................. 112 參、開放政府資料授權條款之配套措施制定建議 .................................. 113 肆、其他相關建議 ...................................................................................... 116 伍、小結 ...................................................................................................... 117. 第五章結論 ............................................................................................................ 118 參考文獻 ................................................................................................................... 120. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i Un. v.

(9) 圖目錄圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 巨量資料、開放資料以及開放政府三者關係 .................................. 16 英國開放知識基金會整理開放資料的各式類型 .............................. 23 開放資料平均每年得釋放七大領域之價值評估 .............................. 33 政府資料/資訊的種類與特質 ............................................................. 38 開放政府資料、開放政府、開放資料以及國家利益和社會利益之關係 ............................................................................................................ 42 6 加拿大開放政府資料行動計畫各項承諾暨原則 .............................. 53 7 台灣電子化政府推動流程 .................................................................. 59 8 第四階段電子化政府規劃三面向暨六大旗艦 .................................. 60 9 公眾授權條款體系圖 .......................................................................... 69 1 2 3 4 5. 圖 10 開放知識基金會公眾權條款體系圖 ................................................ 70 圖 11 各國中央政府資料釋出機制 ............................................................ 76. 政治大圖 12 開放政府資料釋出模式 .................................................................... 85 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i Un. v.

(10) 表目錄 1 政府資訊公開、電子化政府以及開放政府資料概念比較 .............. 14 2 開放資料分類表 .................................................................................. 36 3 提姆．伯納－李五星評等系統 .......................................................... 39 4 各國開放政府資料授權清單 .............................................................. 75 5 創用 CC 四個授權要素圖示暨介紹 ................................................... 77 6 創用 CC 六種授權條款圖示暨介紹 ................................................... 78 7 開放資料庫授權條款人類可讀形式 1.0 版摘要暨圖示介紹 ........... 79 8 CC0 圖示暨介紹 ................................................................................... 84 9 創用 CC 授權條款、ODbL 以及各國自定開放政府資料授權條款差異比較表 ................................................................................................ 96. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表表表表. Ch. engchi. v. i Un. v.

(11) 開放政府資料授權條款之研究. 第一章緒論. 第一章緒論第一節研究動機與目的選擇開放政府資料授權條款作為論文研究主題，在於 2013 年 7 月與指導教授李治安老師討論論文題目時，希望能夠以資料相關的智慧財產權議題作為論文研究主題，在李老師的引導下，才開始接觸開放政府資料，確定以其中與法律和智慧財產權最攸關的授權條款作為論文核心。在 2014 年 3 月論文正式動筆前，花了約半年期間為論文撰寫作準備，像是廣泛蒐集開放政府資料以及公眾授權條款相關資料、參與電子治理策略管理訓練課程「開放資料加值」座談會以及擔任李治安老師受台灣智慧財產局委託研究美國商務部綠皮書之計畫助理。在論文寫作期. 政治大. 間中，透過李治安老師開設之「資訊科技與法律」課程更進一步了解各式網際網. 立. 路相關法律問題並認識許多推動台灣開放政府資料運動的實務工作者，這些歷程. ‧ 國. 學. 所見所聞啟發的想法和問題意識，也逐漸成為論文撰寫的靈感與養分來源。在論文寫作的過程中，台灣因為兩岸服貿協議之簽訂爭議引發了 318 學運，. ‧. 這場社會運動中涉及之議題，像是開放帶來的利與弊、要求政府施政透明之訴求以及民眾透過網路傳遞各式自發性協作監督政府機制1，這些社會現象恰巧與本論. y. Nat. sit. 文之主題息息相關，更突顯了開放政府資料對於現今台灣社會的重要性與迫切性，. n. al. er. io. 讓人們不得不正視電腦資訊科技之進步以及網際網路之環境對於政府施政措施、. i Un. v. 民眾政治參與、商業應用以及法律規範制定等各種層面帶來之巨大影響與衝擊。. Ch. engchi. 在社會環境的氛圍驅使下，使我更有動力深入研究開放政府資料相關議題。開放政府資料在國外並非新的議題，目前已經有許多國家將開放政府資料納入國家資訊政策之一環，民間亦有許多人運用政府開放之資料作各式應用解決社會問題。我國對於此本議題仍處於剛起步階段，希望能夠透過開放政府資料概念介紹、各國施政作為以及開放政府資料授權條款比較與分析，讓國內更多人能夠認識開放政府資料，期待能夠有更多人願意繼續對於開放政府資料各式相關議題作更深入的研究。. 1. 例如，學運期間民間組織「零時政府」透過群眾協作力量建立了像是「政誌」、「零時文播」、「你被服貿了嗎」以及「兩岸協定締結條例易讀版」等各式網頁，甚至將開源社群的運作理念帶入相關社運網站經營，讓民眾上網就能參與社會運動甚至更進一步了解政府施政對自身之影響。得參照 g0v 零時政府，http://g0v.tw/zh-TW/index.html（最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。 1.

(12) 開放政府資料授權條款之研究. 第一章緒論. 第二節研究方法本文採取文獻分析暨文獻比較法，資料蒐集範圍包括專書、文獻期刊、研討會議資料、課程演講資料、官方文件、官方研究報告、非官方研究報告、開放政府資料官方入口網站暨民間倡議組織網站以及其他透過網際網路檢索獲取之相關人士或ㄧ般民眾之言論、討論紀錄暨新聞報導，透過廣泛蒐集前述中文與外文資料，再歸納出研究議題所牽涉之不同理論與面相。本文將對於開放政府資料中的授權作較深入的探討，透過蒐集與開放政府資料授權條款相關中外文獻進行整理以及網際網路檢索 46 個國家中央政府機關開放政府資料的入口網站，歸納出各國執行開放政府資料授權條款採用之趨勢，接. 治政大較與綜合分析，進而歸納現行各種開放政府資料條款授權之特色以及既有授權機立制面臨之問題挑戰，最後將針對開放政府資料授權相關問題提出相關建議。. 著將開放政府資料運動中較常採用的授權條款原文進行翻譯，再進行條款要件比. ‧ 國. 學第三節研究範圍暨研究限制. ‧. 開放政府資料涉及範疇包括政府治理、政策制定、考核制度、資訊科技、授. y. Nat. sit. 權條款以及資料應用等多個不同考量，使用政府資料亦涉及著作權法、個人資料. n. al. er. io. 保護法、政府資訊公開法以及其他行政規則之規定，每個議題彼此之間環環相扣. i Un. v. 相互影響，更增添研究範圍確立的困難度。本文將研究範圍限縮至開放政府資料. Ch. engchi. 發展歷程、內涵、資料應用、政策實踐以及授權等議題作概括、全面性之討論，並針對其中授權選擇與架構設計作為研究核心。由於開放政府資料目前在世界上仍處與初期發展階段，目前台灣已引入開放政府資料之概念並擬定相關政策，因此本文在研究對象以及資料之選擇，將會以在此項議題發展較為成熟之歐美等西方國家以及現在正在行初步推廣的台灣為主軸，透過比較、歸納和整理各國推廣實務運作現況，更全盤了解開放政資料目前各國實務運作，供我國相關推廣機關作為參照與借鏡。承前所述，開放政府資料仍屬於持續發展的概念，其中涉及議題非常廣泛，相關資料以及研究報告也不斷推陳出新，礙於筆者能力、研究時間等客觀因素限制，使得本文大部分的資料蒐集僅止於 2014 年 3 月，無法將開放政府資料所有相關議題作深入探討，為本論文撰寫最大之限制，期待未來有更多研究者能夠繼續 2.

(13) 開放政府資料授權條款之研究. 第一章緒論. 投入此議題，對開放政府資料各個面向之議題作個別的深入研究與探討，讓台灣社會以及政府機關能夠逐漸正視開放政府資料帶來之影響力。. 第四節論文架構本論文共有五章，章節概要呈現如下：第一章為緒論，說明本文之研究動機與目的、研究方法、研究範圍暨限制以及論文架構；第二章為開放政府資料概念介紹，包括起源、基本原則、政策目的以及政策執行考量因素；. 治政大台灣以及開放政府聯盟對於開放政府資料政策實踐暨推廣的發展情況；立第四章為開放政府資料授權條款分析，為本文之核心，本章將介紹公眾授權第三章為開放政府資料各國經驗，將整理介紹美國、英國、加拿大、澳洲、. ‧ 國. 學. 條款興起背景暨條款分類、公眾授權條款於開放政府資料之應用、各國開放政府資料授權條款比較暨綜合分析以及本文對於既有公眾授權機制運用到開放政府資. ‧. 料授權之現況評析與建議。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第五章為結論，將總結前述章節之重點並提出本文之研究結論。. Ch. engchi. 3. i Un. v.

(14) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 第二章開放政府資料介紹第一節開放政府資料起源「開放政府資料（open government data）」為 2000 年初期由民間社群所推廣的理念，到了 2000 年末期開始有許多國家政府及國際組織逐漸發布開放政府資料政策，在先驅國家美國和英國推廣下，開放資料運動迅速在全世界蔓延，目前許多國家無不思考如何將以更妥適的方式將政府資料釋出。學者觀察開放政府資料運動演進歷程，發現「開放政府（open government）」與「開放資料（open data）」在網際網路與數位科技進步的環境搭配民間社群多年倡議下，使得二個截然不同的概念逐漸匯聚，形成開放政府資料運動現在的風貌2。. 政治大. 以下將對於開放政府資料一詞之歷史演進做介紹。. 立開放政府. ‧ 國. 學. 壹、. 「開放政府」為早期在資訊自由法3相關法制中時常提及之概念，受到開放原. ‧. 始碼運動影響後，陸續有倡議者將此概念應用在開放資料中，賦予本概念新的內. Nat. sit. y. 涵。傳統開放政府關注之重點為政府施政透明度之落實，強調人民對於政府資訊、. al. er. io. 政府產出之文件、會議紀錄以及施政程序等資料具有資訊接近使用請求權，近年來受到各式開放運動之影響，使得人民與政府施政之關係，除了傳統強調之施政. n. iv n C 透明度以及資訊接近使用權之外，更兼具主動以更有效之方法參與政府的施政作 hengchi U 成過程以及強化政府內部不同層級之機關溝通，達到提升施政效率和國家可課責性之目的4。開放政府聯盟（Open Government Partnership）將「開放政府」之內涵整理成以下三者並加以詮釋5：  施政透明度（Transparency）：人民有權知悉政府運作方式，故應賦予人. 2. Harlan Yu & David G. Robinson, The New Ambiguity of “Open Government”, 59 UCLA L. REV. DISC. 178, 184-206 (2012). 3 資訊自由法之英文為 Freedom of Information Act，我國與之相對應之法律為政府資訊公開法。在本文中，若論及國外公開政府資訊的法律即以「資訊自由法」稱之。 4 DANIEL LATHROP & LAUREL RUMA, OPEN GOVERNMENT COLLABORATION, TRANSPARENCY, AND PARTICIPATION IN PRACTICE xix(2010). 5 OPEN GOVERNMENT GUIDE, Glossary: What is open Government? http://www.opengovguide.com/glossary/ last visited June 16, 2014. 4.

(15) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 民對政府資訊有接近使用請求權；  公眾參與（Public Engagement）：在政府政策制定和服務傳遞的過程透過中，人民得透過各式行動參與國家政策決定甚至影響政府運作；以及  國家可課責性（Accountability）：人民得要求政府對於其所制定之政策和服務傳遞負相關責任。人民有權監督並參與政府的概念最早源自於歐洲啟蒙運動，嗣後在美國獨立宣言以及美國憲法中予以明文規定6。但在第二次世界大戰中基於戰爭時期考量，對於政府資訊採取管制政策，使得開放政府強調政府施政透明以及公眾參與之概念難以落實。二戰結束後，美國於 1950 年代仍承襲過去二戰時期政府資訊管制政策，憑藉. 政治大關之首長得不對外公開與其業務有關之紀錄、文書或財務政府資料的法源依據。立 1789 年國會通過的《管理法》（Housekeeping Statutes of 1789）7作為賦予行政機. ‧ 國. 學. 美國於 1946 年制定之《行政訴訟法》雖然明定民眾的接近使用政府資訊，但也規定行政機關得基於「公共利益（in the public interest）」和不具備「良好原因（good. ‧. cause found）」為由作為限制人民接近使用特定政府資訊的例外情況8。這段時期的政府資訊管制政策引發美國民間團體公開呼籲政府機關應公開政. y. Nat. sit. 府資料，其中最著名者為由新聞媒體協會（the American Society of Newspaper. al. er. io. Editor, ASNE），為了追求資訊自由流通，該協會委託學者進行研究，於 1953 年. n. iv n C h etonKnow: 接近使用權」（The People’s Right i UAccess to Public Records and g c hLegal. 由新聞法律師 Harold Cross 發表「人民知的權利－公共紀錄及其審議過程之法律. Proceedings）報告，揭示政府基於公眾利益考量下必須開放政府資料9。在新聞從業人員之壓力驅使下，美國國會於 1955 年成立資訊特別委員會（Special Subcommittee on Government Information），研擬美國「資訊自由法」（the Freedom of Information Act, FOIA）之立法前置工作。該委員會的法律顧問 Wallace Parks 於 1957 年在法學期刊 George Washing Law Review 發表「開放政府原則－適. 6. DANIEL LATHROP & LAUREL RUMA, supra note 4 at xix. 原文：「The head of each Department is authorized to prescribe regulations, not inconsistent with law, for the government of his Department, the conduct of its officers and clerks, the distribution and performance of its business, and the custody, use and preservation of the records, papers, and property appertaining to it」。第一次於 5 U.S.C. §22 成文化，於 2006 年修正為 5 U.S.C. §301(2006)。 8 Pub. L. No. 79-404, 60 Stat. 237(current version at 5 U.S.C. §§551-559, 3105, 7521). 9 Harlan Yu & David G. Robinson, supra note 2 at 185. 5 7.

(16) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 用憲法之知情權」（The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution）一文，並未明確定義「開放政府」之意義（而且僅使用了四次「開放政府」），但文章中強調「開放政府」植基於政府資訊基於公共利益考量下必須對外公開並且讓人民得取得資訊，其目的在於確保政府的可課責性。文章揭櫫之理念對於日後 1966 年國會通過「資訊自由法」之立法有重大影響，並且促使「開放政府」一詞廣為流傳10。歷經數年後，政策利害關係人在詮釋「開放政府」更表示本用語某種程度表示民眾有權接收與取得政府開放之資料。終於在 1974 年美國「資訊自由法」修法時於修法理由直接敘明「開放政府」可以確保政府運作是基於公共利益。於同年制定之《隱私法》（the Privacy Act of 1974）更期許能達到尊重人民隱私同時亦達. 政治大源依據。隨著「資訊自由法」及其相關法制於 1970 和 1980 年代發展，聯邦法院立到開放政府之理想。日後制定的陽光法案更是給予聯邦政府開放聯邦政府資料法. ‧ 國. 開放資料. ‧. 貳、. 學. 開始有判決使用「開放政府」一詞表示政府施政透明度11。. sit. y. Nat. 「開放資料」指個人、私人機構或政府組織透過事前挑選或經許可揀選資料. io. er. 集（dataset）和資料庫（database），以不受智慧財產權以及其他管理機制所限制的方式，運用資料管理和公眾授權的概念，將資料釋出給社會大眾，讓民眾、公. n. al. Ch. i Un. v. 司以及機構得接近使用公共資料並將資料自由運用在不同範疇，像是創業、分析. engchi. 流行趨勢、做成資料導向之決策（data-driven decision）以及解決複雜問題12。更深入探究可以歸納「開放資料」具備了以下特徵： 1. 資料必須公開讓任何人容易取得並且以得讓他人再次使用的方式進行資料授權； 2. 應採用使他人得便利使用和分析的資料格式； 3. 釋出資料應協議以無償或是收取少量費用為之13。一般資料大多由特定組織所監管，像是政府組織或是私人機構，而這些機構 10. Harlan Yu & David G. Robinson, supra note 2 at 186. Harlan Yu & David G. Robinson, supra note 2 at 186-187. 12 JOEL GURIN, OPEN DATA NOW: THE SECRET TO HOT STARTUPS, SMART INVESTING, SAVVY MARKETING, AND FAST INNOVATION 254(2014). 13 Id. at 254. 6 11.

(17) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 大多會採用特定的監管方法，像是資料讀取之限制、智慧財產權之主張或是付費要求，限制資料的讀取和再次使用之行為。開放資料的倡議者認為，這些限制與公眾利益以及資料在本質上歸屬於全人類的概念相違背，因此主張開放資料運動，希望能讓資料的運用更為自由有彈性，使人人都可以享有使用資料帶來的生活便利性或是透過資料整合取得附加商業價值之利益。前述概念在網際網路出現前即存在，最早多用於科學研究領域。像是 1970 年代美國研究機構協助美國太空總署（NASA）發射衛星至外太空之計畫，該研究機構與美國太空總署簽署合約，要求將提供公共可得之資料給美國太空總署，並且將該等資料轉換成美國太空總署喜好的檔案格式，在 1995 年美國國家科學院之報告中更從環境偵測衛星運作方式衍生出檔案分享的概念。在生命科學領域中. 政治大拜網際網路崛起，讓一般民眾得運用網際網路分享更多資料並將其作為更有立. 亦有研究生將「開放資料」概念用於基因資料14。. ‧ 國. 學. 效率傳遞資料的媒介，讓各類開放運動的概念得透過網際網路推廣，其中較為著名者為自 1980 年代末期至 1990 年間由軟體工程師社群推廣的自由軟體運動（free. ‧. and open source software, FOSS）15和開放原始碼16（open source）以及 2001 年成立創用 CC 組織積極推廣以創用 CC 授權條款授權釋出受著作權保護內容物17。近. sit. y. Nat. 14. n. al. er. io. Harlan Yu & David G. Robinson, supra note 2, at 189-190. 國內對於自由軟體以及開放原始碼運動，已有多篇碩士論文從不同專業觀點切入作研究探討，得參照朱俊銘，電腦軟體相關智慧財產權法制之探討－從開放原始碼運動出發，國立臺灣大學法律研究所碩士論文，2003 年 6 月；李憲隆，開放原始碼法律問題之研究－智慧財產權制度之檢討，國立中央大學產業經濟研究所碩士論文，2003 年 7 月；葛皇濱，叛碼或國碼？—台灣自由軟體運動的發展與挑戰(1991-2004)，國立清華大學歷史研究所碩士論文，2004 年 7 月；康雲龍，論開放原始碼軟體對智慧財產權理論之影響－以著作權法為中心，銘傳大學法律研究所碩士論文，2007 年 7 月；張憶嬋，開放原始碼軟體商業模式及相關法律問題之探討，國立政治大學智慧財產研究所碩士論文，2006 年 6 月；彭兆璋，電腦程式與開放原始碼之著作權問題，臺灣大學科際整合法律研究所碩士論文，2009 年 6 月；廖悅涵，開放原始碼運動與智慧財產制度之衝突：以 Oracle American Inc. v.Google Inc.為出發點，國立臺灣大學國家發展研究所碩士論文，2012 年 7 月；陳思豪，自由軟體發展與智慧財產權制度互動之觀察，國立政治大學法律科際整合研究所碩士論文， 2013 年 1 月。 16 自由軟體與開放原始碼為自由軟體運動社群分化出來的兩個不同團體，二者在定義、理想、目標和價值以及基本原則有出入，自由軟體以道德層面觀點，強調軟體本質不應受到智慧財產權法之保護，透過開放原始碼的手段達成軟體「自由」的理想，開放原始碼軟體社群以軟體工程師之觀點，贊同採取市集模式開發軟體，參照朱俊銘，電腦軟體相關智慧財產權法制之探討－從開放原始碼運動出發，國立臺灣大學法律研究所碩士論文，頁 55-57，2003 年 6 月。另有認為二者的差異在於概念推廣重點不同，自由軟體社群強調軟體「自由」的重要性，開放原始碼則強調原始碼軟體「開放」，有助於爭取商業界之支持，洪朝貴，自由與開放...之爭?，Linuxer 雜誌，2001 年 5 月號，http://user.frdm.info/ckhung/a/c011.php（最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。 17 對於創用 CC 組織的發展歷程，得參照 CREATIVE COMMONS, History, http://creativecommons.org/about/history, last visited June 16, 2014. 台灣創用 CC 計畫目前由台灣中央研究院資訊科學研究所進行推廣，詳情得參照台灣創用 CC 計畫，http://creativecommons.tw/twcc 7 15. Ch. engchi. i Un. v.

(18) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 年來開放運動的概念陸續應用在各式內容物，像是開放教育資源（open educational resources, OER）18、以學術期刊為主的開放進用（open access）19以及在此處所介紹的「開放資料」。. 參、. 「開放政府」與「開放資料」概念整合－「開放政府資料」. 一、開放政府資料之概念「開放政府資料」係指政府將政府資料以符合可下載、可使用、有意義、所有人可接近使用且使用上不會有法律或經濟等障礙之形式釋出供民眾使用20。經濟合作發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development,. . 治政大商業資訊（包括商會資訊、公務資訊）；立註冊登記、專利和商標資訊以及公開招標資料庫；. . 地理資訊（包括地址資訊、航空照片、建築物、地籍資訊、大地網絡、. OECD）將目前各國政府實施開放政府資料政策所釋出政府資料分為以下類型21：. 學. ‧ 國. . 地質學、水文地理資料以及地形資訊）；. ‧. 法律資訊（包括國家判決、外國和國際法庭、立法和條約）；. . 氣象資訊（包括氣候資料和模型以及天氣預報）；. . 社會資料（包括經濟、僱傭、健康、人口、公共行政統計資料）；. . 交通資訊（包括交通壅塞資訊、道路施工、公共交通以及車輛登記）。. n. al. er. io. sit. y. Nat. . Ch. i Un. v. 開放政府資料處理之資料類型，絕大部分為不涉機密或隱私之資訊，例如，. engchi. 我國行政院主計處定期公布的人口普查資料和政府機關網站上的資訊公開資料；. （最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。 18 開放教育資源為將教育資源運用科技使其開放，讓非商業性目的之社群可將教育資源用於諮詢、使用及改作。詳細對於開放教育資源之介紹，得參照余佳恩，開放教育資源(OER)全球發展概況， 2013 年 1 月 4 日，台灣創用 CC 計畫，（2013 年 1 月 4 日） http://creativecommons.tw/in-depth/656 （最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。國內碩士論文得參照余佳恩，開放教育資源之理論與實踐，國立政治大學智慧財產研究所碩士論文，2013 年 6 月。 19 開放學術期刊之運動，主張學術期刊得以免費的方式提供讀者或機構取用、下載、複製、列印、發行或檢索，詳細介紹得參照清華大學圖書館，http://adage.lib.nthu.edu.tw/OA/ （最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。 20 Raines, Jillian, The Digital Accountability and Transparency Act of 2011（DATA）: Using Open Data Principles to Revamp Spending Transparency Legislation, 57 N.Y.L. SCH. L. REV. 313,324-326 (2013). 21 BARBARA UBALDI, OPEN GOVERNMENT DATA: TOWARDS EMPIRICAL ANALYSIS OF OPEN GOVERNMENT DATA INITIATIVES, 22 OECD WORKING PAPERS ON PUBLIC GOVERNANCE, 6(2013), available at http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en, last visited June 16, 2014. 8.

(19) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 僅有極少數為涉及機密或隱私特性等具有爭議性之資料，例如，健保相關資料22。. 二、「開放政府」與「開放資料」概念整合的過程在民間軟體工程師社群以及公民團體之倡議下，「開放政府」與「開放資料」的概念有逐漸整合之趨勢，以下將介紹美國的發展歷程。（一）. 1990 年至 2000 年之間：政府資料開放未徹底與開放資料概念整合. 美國自 1990 年代即有民間人士倡議將政府資料開放以創造更多社會價值，較著名者為電腦專家 Jim Warren 於 1993 年協助加州議員 Debra Bowen 研擬 1624 議會法案（Assembly Bill 1624 , AB 1624），該法案於次年通過，促使加州成為美國第一個將立法資訊、選舉紀錄以及地方法規予以電子化，一. 政治大將政府立法以及法規資訊公布在網路，形成一個大型的非營利為目的之政府立般民眾得透過網路免費擷取相關資訊23。嗣後美國各州陸續跟進，效法加州. ‧ 國. 學. 網絡24。. 1995 年共和黨或的國會多數時進行多項改革，其中一項為在 1995 年推. ‧. 出 THOMAS 網站，該網站給予一般民眾得透過網路擷取國會的立法提案、委員會及其成員之名錄資料和每日聽證時程表及其他相關資訊。縱然. y. Nat. sit. THOMAS 網站之設置為開放國會資料的開始，但實質上該網站僅是提供民眾. al. er. io. 一個更容易接近取得既有公開國會資訊的管道，並未有揭露任何無法取得之. n. iv n C 1998 年由非營利組織hCenter e n gforcResponsive h i U Politics 贊助推出的. 政府資料，因此尚未完全將開放政府與開放資料二概念整合25。. OpenSecrets. Org 為第一個將開放資料概念運用在開放政府資料為目的用途的網站，該網站基於促進政府透明度及可課責性為由將政府資料以便利人民取得且方便電腦讀取的方式呈現，為結合政府資料與第三人創新之嘗試。該網站提供使用者得發問互動並且讓使用者得依其需求修改資料，自推出時即. 22. 項靖，資訊分享與共榮：政府機關資料公開與加值應用，行政院研究發展考核委員會，行政院研究發展考核委員會委託臺灣電子治理研究中心執行之政府開放資料研究案之結案報告，頁 18-19， 2013 年 2 月。 23 Debra Bowen, California Legislature Marks 10 Years Online, GOV’T TECH. (Jan. 22, 2004), http://www.govtech.com/e-government/California-Legislature-Marks-10-Years-Online.html, last visited June 16, 2014. 24 Harlan Yu & David G. Robinson, supra note 2, at 190-191. 25 Guy Lamolinara, Congress on the Internet: New Web Server Organizes Online Information, LIBR. CONGRESS (Jan. 23, 1995), http://www.loc.gov/loc/lcib/9502/thomas.html, last visited June 16, 2014. 9.

(20) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 快速成為民眾、研究員及記者廣泛使用的工具，至今該網站仍繼續經營且廣受歡迎26。. （二） 1.. 2000 年以後：政府資料開放與開放資料概念進行整合與國際推廣初步實踐：公民駭客社群初試啼聲. 促使開放政府與開放資料概念結合與落實之重要推手，為小規模具有影響力之「公民駭客27（civic hacker）」社群。他們將政府資料重新編輯並以便利流通的檔案格式和豐富形式在網路上流通。其中較具有代表性者為 2004 年由一名在學學生 Josh Tauberer 製作「GovTrack. us」網站。該網站將國會的立法資訊，像是法案、投票議案和國會議員簡歷及相關資訊透過網站提供給. 政治大料，但該網站在資料格式的流通性卻不夠高，Josh Tauberer 透過撰寫電腦程立. 大眾，但與前述 THOMAS 有別之處在於 THOMAS 網站上雖有大量的國會資. ‧ 國. 學. 式碼將 THOMAS 網站資料進行有系統之重組製成資料庫並以應用程式介面（Application Programming Interface, API）開放，使用者得依其喜好對資料庫. Nat. 2.. 更多嘗試：政府財務資訊開放. sit. 監督國會立法28。. y. ‧. 中的國會資料進行檢索、分類、自由取用和大量擷取，讓使用者得更有效率. al. er. io. 公民駭客透過撰寫程式改善資料格式，再透過網際網路傳遞讓一般民眾. n. iv n C hengchi U 訴求。其中的焦點為政府財務資訊。在這個過程中最著名要求聯邦政府釋出. 得更有效率運用政府資料，此項創舉陸續影響民間更多要求政府資料開放之. 財務之資訊之案例為 Fedspending.org 和 USAspending.Gov。 Fedspending.org 為由 OMB Watch 公益組織於 2006 年推出美國第一個開放政府財務支出資訊的網站。由巴斯（Gary Bass）創辦的 OMB Watch 目標即是以監督政府的預算、稅收和工作績效為主軸，其直接監督對象為總統行政辦公室下屬的行政管理總局。巴斯發現過去美國聯邦政府對於政府資訊開放之相關配套措施零散且資料格式不統一，若能將政府財務資料集中在一個網站上發布，將能更便利民眾查詢，於是 OMB Watch 在歷經事前募款、資 26. Harlan Yu & David G. Robinson, supra note 2, at 192. JOSH TAUBERER, OPEN GOVERNMENT DATA ch.2 (2012), available at http://opengovdata.io/, last visited June 16, 2014. 28 蕭景燈，資料開放發展現況與展望，研考雙月刊，第 36 卷第 4 期，頁 23-24，2012 年 8 月。 10 27.

(21) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 料整理、網站建置以及向政府機關接洽等過程後，於 2006 年推出 Fedspending.org，該網站得追蹤、紀錄和分析行政管理總局發布的每一筆財務資訊，於推出後大受輿論好評29。受到網站 Fedspending.org 的影響，當時擔任參議員的歐巴馬（Barack Obama）與柯伯恩（Tom Coburn）發起了《聯邦基金責任透明法案》（ Federal Funding Accountability and Transparency Act, FFATA），該法案訴求為要求聯邦政府向全社會開放原始政府資料並建立一個兼具完整和專業的政府財務資訊開放網站，以統一開放之格式開放資料供人民下載使用和查詢。該法案立法通過後，於 2007 年根據該法作為法源依據，USAspending.Gov 網站建置並發布，成為美國聯邦政府發布政府財務資訊的入口網站。. 政治大斡旋建立政府官方和民間組織之間的合作關係，使得 USAspending.Gov 得運立在法案草擬和推動的過程中，歐巴馬也和 OMB Watch 組織聯繫並從中. ‧ 國. 學. 用 Fedspending.org 的資料庫、API 和檔案作為網站建置基礎，大幅降低網站建置成本30，USAspending.Gov 讓美國聯邦政府 2000 年來高達 3 萬億的政府. ‧. 資金使用狀況以及 30 多萬個承包政府事務的事項得進行跟蹤、搜索、排序與比對，資料每二個禮拜更新一次，在網站推出後，獲得社會各界極大好評，. y. Nat. al. er. 。. io. 31. sit. 該網站的成功經驗也為歐巴馬未來擔任美國總統的開放資料政策打下基礎. n. iv n C hengchi U 真正將開放政府資料賦予科技創新與國家可課責性內涵者，為現任美國 3.. 政策推廣：美國總統歐巴馬上任後國家資訊政策. 總統歐巴馬。歐巴馬及其競選團隊在選舉時有效運用網際網路強大的交流動員能力戰勝共和黨候選人麥肯（John McCain）當選美國總統，使得歐巴馬獲得「網路總統」之美譽，開啟了網際網路在美國政治中大規模運用的趨勢32，也將過去民間社群倡議開政府資料概念提升至國家級資訊政策等級，甚至在美國的大力推廣下，各國政府慢慢意識到政府資料開放的重要性，陸續依照開放資料的要求釋放政府資料，形成近年開放政府資料的熱潮。 29. 徐子沛，大數據：數據革命如何改變政府、商業與我們的生活，中和出版，頁 211-212，2013 年 3 月。 30 Elizabeth Williamson, OMB Offers an Easy Way to Follow the Money, The Washington Post, (Dec. 13, 2007), http://www.highbeam.com/doc/1P2-11441162.html, last visited June 16, 2014. 31 徐子沛，前揭註 29，頁 210-213。 32 徐子沛，前揭註 29，頁 311。 11.

(22) 開放政府資料授權條款之研究. 肆、. 第二章開放政府資料介紹. 開放政府資料與政府資訊公開和電子化政府概念比較. 許多人會好奇近年來在討論的開放政府資料與過去政府資訊公開和電子化政府的概念之差異，以下將簡介政府資訊公開和電子化政府的概念，再與開放政府資料做比較。一、政府資訊公開政府資訊公開涉及公法概念，為政府必須將其所產出的政府資料公開，使人民得知悉或接近使用資料。按學者整理各國政府資訊公開相關法制之立法理由，可歸納出以下立法目的33：. 治政大政府資訊公開法賦予人民對於政府資訊享有接近使用請求權，讓人民立得充分獲悉政府運作相關資訊並有效監督政府，落實政府施政透明原.  憲法賦予人民知悉權之實踐. ‧ 國. 學. 則。.  公眾參與政府決策作成實踐深化民主原則. ‧. 透過人民運用政府公開之資訊主動參與政府決策，得有效補足現有代. sit. y. Nat. 議民主不足之處。. io. er.  強化政府治理. 透過提升人民與政府之間溝通的效率，得更有效提升政府決策之正當. n. al. Ch. 性，促進良好政府治理。. engchi. i Un. v.  政府資訊為公共財之本質. 政府所持有或保管之資訊本質上為公共財，故資訊使用所帶來之益處應由全民公平共享。政府資訊公開法之立法原則揭示政府資訊以公開為原則，不公開為例外，將政府資料依據政府資訊類別之種類區分為主動公開、被動公開以及豁免公開，明確規定政府資訊公開的各項資訊範疇34。政府資訊公開相關法制揭示政府應將其資訊公開供人民接近使用並依據政府資料之種類決定是否公開以及公開之方式。但由於各國政府資訊公開法. 33 34. 湯德宗，政府資訊公開法比較評析，臺大法學論叢，第 35 卷第 6 期，頁 43-44，2006 年 10 月。同前註，頁 55-83。 12.

(23) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 制立法時間較早，立法之時電腦資訊科技以及網際網路尚未普及發達，對於資料公開方式並無援用檔案管理或是公眾授權等新興之概念協助讓政府資訊公開得更有效率全面落實。. 二、電子化政府電子化政府（Electronic Government, E-government）則是將資訊及通訊科技（Information and Communication Technology, ICT）運用在政府機關的各項服務，提振政府的運作效率。自從美國在 1993 年提出「經由資訊科技再造政府」（Reengineering Through Information Technology）報告開始，利用資訊科技革新政府的電子化政府概念就逐漸在世界各國政府間形成一股風潮，並. 政治大根據世界銀行之定義，電子化政府為政府機關運用資訊及通訊科技轉變立. 成為國家發展與提升競爭力的重要指標35。. ‧ 國. 學. 政府機關與民眾、與企業以及與政府機關其他部門之間的關係，透過科技技術提供較佳政府服務給民眾、增進政府與產業界的互動、強化公民接近使用. ‧. 政府資訊並提振政府管理的效率。前述結果得減少政府貪腐、增加施政透明度、讓人民使用政府服務更為並且讓政府收益增加但同時亦得降低經營成本. y. Nat. 。從台灣推廣電子化政府之機關國家發展委員會的網站亦得看出，我國自. sit. 36. n. al. er. io. 1998 年推廣電子化政府至今，在政府內部流程運作管理、公平政策參與以及. i Un. v. 外部民眾服務這幾類大項目中，改善了各項政府服務流程並提升服務效率 37. 。. Ch. engchi. 從電子化政府之定義以及台灣的實踐經驗可以看出，電子化政府從技術觀點出發，希冀透過資訊及通訊科技改善政府內部流程管理以及外部服務，提升政府各方面的施政效率，但在公眾參與的程度不如開放政府資料如此直接深入。再者，電子化政府涵蓋範疇非常廣泛，只要涉及運用資訊暨通訊科. 35. 黃朝盟、吳濟安，電子化政府影響評估，研考雙月刊，第 31 卷第 1 期，頁 76，2007 年 2 月。關於電子化政府簡史，得參照 LEON J. OSTERWEIL ET AL., SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION ELECTRONIC SERVICE PROVISION: A STRATEGIC ASSESSMENT 149-154(2007). 36 WORLD BANK, Definition of E-Government, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTINFORMATIONANDCOMMUNICATI ONANDTECHNOLOGIES/EXTEGOVERNMENT/0,,contentMDK:20507153~menuPK:702592~page PK:148956~piPK:216618~theSitePK:702586,00.html, last visited June 16, 2014. 37 國家發展委員會，電子化政府，http://www.ndc.gov.tw/m1.aspx?sNo=0002477（最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。 13.

(24) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 技的政府服務都可以涵蓋，並不限於政府資料之釋出。. 三、概念比較從前述開放政府資料的發展歷程跟政府資訊公開和電子化政府的簡介中，可以看出開放政府資料在概念上延續了政府資訊公開強調的透明政府、人民得接近使用政府資料以及強化民主參與之概念，在實踐手段除了採用傳統電子化政府的概念，像是架設入口網站並以資訊科技技術改善政府內部流程管理，更重要的是將重點限縮在政府資料的釋出，援引了檔案管理、資料傳輸、網站管理以及公眾授權的概念，從科技和政治等不同層面落實「開放」內涵，在概念上更跨界多元。. 政治大訊公開主要目的為滿足民眾「知」的「權利」，屬於治理性的開放；但開放政立. 有論者觀察政府資訊公開與開放政府資料之間最大的差別，在於政府資. ‧ 國. 學. 府資料在內涵上除了原本政府資訊公開的精神外，更配合資訊暨通訊科技之應用讓資料容易取用並以開放格式釋出，滿足民眾「用」的「權益」38。. ‧. 將三個概念的關係整理成以下表格，即可看出其中概念之差異：. Nat. n. al. 電子化政府. 倡議者. 訴求. 法律界人士. Ch. er. io. 政府資訊公開. sit. （表格來源：本文自行繪製）. i Un. 政府機關. engchi. y. 表 1 政府資訊公開、電子化政府以及開放政府資料概念比較. v. 開放政府資料. 民間軟體工程師社群暨公民團體. 政府公開資訊供人. 政府運用資訊暨通訊科. 政府採用資料管理、. 民知悉、使用. 技改善施政流程. 資料傳輸以及公眾授權之概念，以開放之標準，將政府資料公開供人民知悉、使用，更有效落實施政透明、公眾參與以及. 38. 陳怡君，開放政府資料，迎接資料民主新時代，公共治理季刊，第 1 卷第 1 期，頁 156，2013 年 3 月。 14.

(25) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 國家可課責性之要求. 與開放政. 同樣強調資訊接近. 皆運用了網路和資訊科. 府資料之. 使用、公眾參與以及. 技提振政府運作之效率. 相同點. 施政透明. 與開放政. 1. 未有將網路和. 1. 運用範疇過於廣泛，. 府資料之. 資訊科技以及. 與網路和資訊科技相. 相異點. 開放概念融入. 關的政府措施及屬. 在概念內涵中. 之，並未如集中在像. 2. 強調人民「知」的權利滿足，與一般開放資料. 立. 是資料釋出觀點和開放原則等特定議題. 治政 2. 以政府觀點出發，重大視政府施政效率之提. 對政府資料. 升，但民眾對於政府. 「用」的權益有. 政策影響與參與政府. 別. 互動之空間不如開放政府資料多. y. Nat. 3. 開放政府資料. ‧. ‧ 國. 學. 開放強調人民. io. sit. 可以達到政府. n. al. er. 資訊公開未特. Ch. 別提及之商業. 和社會價值，像. engchi. i Un. v. 是提升人民生活品質以及將政府資料與商業應用結合. 肆、. 巨量資料與開放政府、開放資料以及開放政府資料之間關係. OpenDataNow.com 的創建人暨編輯 Joel Gurin 在 Open Data Now 一書中，搭配巨量資料的概念一併觀察開放資料、開放政府以及開放政府政府之間的關係，. 15.

(26) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 將各概念交集之處，繪製出下圖並區分六種資料類型39：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 1 巨量資料、開放資料以及開放政府三者關係40. ‧. （圖片來源：. 1nphvmSz0c）. n. al. er. io. sit. y. Nat. http://www.opendatanow.com/2013/11/new-big-data-vs-open-data-mapping-it-out/#.U. Ch. i Un. v. 不具開放資料的巨量資料（Big Data that’s not Open Data）. 一、. engchi. 巨量資料（big data）之內涵為資料量規模巨大到無法透過人工在合理時間內擷取、管理和整理成人類能解讀的資訊，但隨著近年電腦科技進步使得資訊處理技術和電腦儲存量提升，得透過將數個小型資料集一併分析比對，運用資料分析技術將資料轉化成額外資訊41。目前在商業趨勢分析、研究品質判定以及即時交通路況認定等多項議題都有巨量資料之應用42。. 39. JOEL GURIN, supra note 12, at 12-14, 253-256. Joel Gurin, Big Data vs Open Data-Mapping It Out (Nov. 8, 2013), http://www.opendatanow.com/2013/11/new-big-data-vs-open-data-mapping-it-out/#.U1nphvmSz0c, last visited June 16, 2014. 41 Dan Kusnetzky, What is "Big Data?" (Feb. 16, 2010 - 03:19 GMT (11:19 SGT), http://www.zdnet.com/blog/virtualization/what-is-big-data/1708, last visited June 16, 2014. 42 THE ECONOMIST, Data, Data Everywhere: A Special Report on Managing Information (Feb. 27, 2010), http://www.emc.com/collateral/analyst-reports/ar-the-economist-data-data-everywhere.pdf, last visited June 16, 2014. 16 40.

(27) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 例如，大型零售商持有消費者購買習慣的資料、醫院持有病人之病例或者是銀行持有客戶的提款卡資料皆為海量資料，資料持有者得將這些資料用於商業用途。. 二、. 單純開放政府概念，非開放資料為目的（Open Government work that’s not Open Data）開放政府概念著重在單純公眾參與。例如，美國白宮發起的公民請願網站 We the People（https://petitions.whitehouse.gov/），讓民眾有多元的管道參與公眾事務，縱然該網站接政府資料以開放之格式供人民接近使用，但這並非該網站成立之主要目的。. 三、. 政治大非開放政府行為，同時具有巨量和開放性質之資料（Big, Open, 立. ‧ 國. 學. nongovernmental Data）. 此類資料包括將開放式創新（open innovation）和群眾外包（crowdsourcing）. ‧. 概念運用在科學研究網站經營模式所產出之資料，像是在 2001 年推出的 InnoCentive 網站，為公司和大型機構和來自世界各地問題解決者的點子媒. y. Nat. sit. 合平台，很多在 InnoCentive 平台尚待解決的科學研究問題涉及資料分析，. al. er. io. InnoCentive 也會適時將資料集提供給問題解決者作分析，這些資料集即屬. n. iv n C hengchi U 另外像是大型科學研究計畫產出之資料，像是由多國政府參與的人類基. 本類資料43。. 因組計畫（The Human Genome Project , HGP）透過開放並分享基因研究資料，亦是此類資料的運用實際例子44。此類資料亦包括像是 Twitter 及其他社群媒體產出之資料。. 43. JOEL GURIN supra note 12, at 142-144. InnoCentive 為開放式創新商業模式的著名成功案例，詳細公司介紹及商業模式運作得參照以下資料來源，See INNOCENTIVE, https://www.innocentive.com/, last visited April 25,2014. See also Karim R. Lakhani, InnoCentive.com (A), Harvard Business School Case 608-170, June 2008(Revised October 2009).; See also Karim R. Lakhani & Eric Lonstein, InnoCentive.com (B), Harvard Business School Supplement 612-026, August 2011; See also Karim R. Lakhani & Eric Lonstein, InnoCentive.com (C), Harvard Business School Supplement 612-027, August 2011. 44 此計畫中涉及政府資助，但實際資料持有、維護暨分析並不完全由政府機關負責，因此 Joel Gurin 將其劃歸單純具有海量資料性質的開放資料。See JOEL GURIN supra note 12, at 255. 17.

(28) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 不具巨量資料性質的開放政府資料（Open Government Data that’s not Big. 四、. Data）各國政府機關將其所產出之資料以符合開放原則之標準釋出，即便不具有巨量資料之性質，此類資料亦非常具有價值，民眾得透過政府公布的預算資料了解政府的預算支出，或者得將政府資料製作成 APP 應用程式做公車、健保等各式城市服務運用。. 非來自政府亦不具巨量資料性質之開放資料（Open Data – not Big, not. 五、. from Government）一般私人公司會基於自身目的，像是滿足潛在投資人或增加聲譽等考量. 政治大司治理(Environment, 立Society and Governance, 簡稱 ESG. 下釋出私人的資料，例如，公司基於企業永續發展考量下將環境、社會、公 45. )等表現資料對外揭. ‧ 國. 學. 露，即屬此類資料。此外，具有聲譽性質之資料（reputational data），像是消費者得購買評價，若採取開放資料格式釋放，對於企業經營將產生巨大影響。. ‧. 六、. 兼具巨量和開放性質之政府資料（Big, Open, Government Data）. y. Nat. sit. 此類資料同時具備前述三項概念，比前述其他類型之資料更具有影響力。. al. er. io. 政府機關具有能力和資金可以蒐集非常大量的資料並且讓這些資料發揮大. n. iv n C hengchi U 料若搭配開放資料政策，則可以讓此類資料的數量越來越多，形成更多元. 量經濟價值。常見的例子像是天氣資料、GPS 資料。而政府機關之統計資. 的應用。. 伍、. 小結. 總結前述開放政府資料的發展歷程並透過開放政府資料、政府資訊公開以及電子化政府之比較，可以看出開放政府資料是由民間社群多年倡議，再慢慢擴張到地方政府和中央政府組織，最終成為國家政策方針，甚至透過美國和英國等先驅國家之影響力促使其他國家政府響應，與一般直接由政府官方形塑之政策方針 45. 對於 ESG 的詳細介紹，得參照 ESG MANAGERS® PORTFOLIOS, What is ESG?, https://www.esgmanagers.com/Sustainable_Investing/What_is_ESG, last visited June 16, 2014.另得參照，Gilbert, Sean、黃正忠，ESG 揭露與企業永續報告書的發展，證券櫃檯月刊 147 期，頁 23-30， 2010 年 6 月。 18.

(29) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 有別。在開放政府與開放資料二個概念整合過程中，也陸續將公眾參與、透明政府等政府治理的原則與資料管理、網站管理、開放原則以及公眾授權等不同領域概念慢慢匯聚在一起，透過開放政府資料運動更有效率實踐傳統開放政府強調公眾參與、施政透明度以及國家可課責性之概念。配合近年因為電腦資訊處理技術進步所生的巨量資料的概念，有論者觀察發現同時兼具巨量和開放性質的政府資料所能釋出潛在經濟價值更是不容小覷。. 第二節開放政府資料基本原則從開放政府資料的發展歷程可以看出此項概念最初由民間社群推廣，直到近. 治政大流與激盪下，逐漸形塑開放政府資料在實踐上應具備之基本原則與內涵，各國擬立定開放政府資料政策時也陸續採納民間社群倡議之基本原則並在政策中實踐。年才受到政府機關採納並制定相關政策，這段過程中透過各式民間社群之觀點交. ‧ 國. 學. 以下整理出在開放政府資料運動中較具有代表性的民間倡議組織對於開放政府資料基本原則之詮釋，像是英國開放知識基金會對於「開放」之完整定義、美. ‧. 英國開放知識基金會：開放定義 a. sit. io. 壹、. er. Nat. 述八原則之補充。. y. 國加州 Sebastopol 會議後整理出的開放政府資料八原則以及美國陽光基金會對前. n. iv l C n h eKnowledge i U 英國開放知識基金會（Open OKF）在國際上長年致力 n g c hFoundation,. 於提倡開放資料和開放內容發展，在集結了公眾授權領域專才和各方學者之協助下，合力撰擬了「開放定義（Open Definition）」。該解釋於 2005 年公諸於世，對於開放資料可簡要詮釋為：「符合開放定義之資料，即任何人得對資料自由使用（freely use）、再利用（reused）以及重新散布（redistributed），至多須受到姓名標示或相同方式分享資料之限制」。隨著開放資料運動越來越蓬勃發展，有越來越多政府機關漸漸將政府資料以符合開放定義的標準加以釋出，更突顯了資料開放的前景與重要性46。以下將介紹英國開放知識基金會倡議的開放定義及其適用範圍。 46. Laura James, Defining Open Data, OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION BLOG (Oct. 3, 2013), http://blog.okfn.org/2013/10/03/defining-open-data/, last visited June 16, 2014. 19.

(30) 開放政府資料授權條款之研究. 一、. 第二章開放政府資料介紹. 開放定義. 開放為開放運動的核心概念。為了使確保開放資料及開放內容（open content）等不同類型開放運動中，開放的素材（material）之間具有互用性（interoperability），英國開放知識基金會對於開放有以下完整定義47：「在滿足以下條件散布時，作品（work）為開放：（一）方便近用（Access）作品在整體上應當讓使用者方便取得（available）並且使用者在利用時所支出的成本不得高於合理重製成本，最好能透過網路免費下載之形式為之。該著作必須以方便修改的格式供使用者使用。. 政治大授權條款不應限制任一方自行販賣或散布作品或將該作品以套件立. （二）可再散布（Redistribution）. ‧ 國. 學. （package）方式與其他來源之著作搭售或散布。本授權條款的應明定不得對作品的後續販賣或散布，要求限定授權對象、授權時. （三）可再利用（Reuse）. Nat. y. ‧. 間、授權地域的授權金或其他相類似的費用。. sit. 授權條款之內容，必須容許使用者有權嗣後修改作品及其衍生作. al. er. io. 品，也必須至少容許該修改物與衍生作品，在標示原著作的名稱. n. iv n C h e n g c h iofUTechnological Restriction）（四）不得以技術設限制（Absence 的授權條件下接續散布。. 作品必須以無技術限制前述方便近用性、再散布性以及再利用性之格式提供。若散布時採用開放資料共通格式提供資料，即可落實此項定義之目標。換言之，格式須為公開且能自由使用，而該作品必須置於沒有金錢或其他使用限制之處。（五）簡要姓名標示（Attribution）授權條款於重新散布和重新使用的情況下需要標示貢獻者及創作. 47. OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION, Open Definition Version 1.1 , http://opendefinition.org/od/, last visited June 16, 2014.中文翻譯參照李治安、林誠夏、莊庭瑞，開放政府資料的基本原則與相關政策議題，公共治理季刊，第 2 卷第 1 期，頁 68-70，2014 年 3 月，available at https://www.openfoundry.org/of/download/openlegal/2014.03-Basic_Principles_of_Open_Government_ Data/2014.03-Basic_Principles_of_Open_Government_Data.html, last visited June 16, 2014. 20.

(31) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 者之姓名於作品上。然而此一顯名標示課與之附加責任必須合情合理，不得過於繁複，例如，當授權條款要求顯名標示時，散布者羅列一份所有顯名要求者之名單與作品一同提供，就是一種處理方式。（六）原件完整（Integrity）授權條款應規定於散布著作時若有修改其格式，應於該著作上特別標示不同名字或版本來命名修改物，讓修改物與原版作品之間具有區隔性。（七）無差別待遇（No Discrimination Against Persons or Groups）授權條款不應不歧視任何人或團體。. 政治大授權條款不應限制任何人將作品使用在特定領域。例如，不得以立. （八）不限目的（No Discrimination Against Fields of Endeavor）. ‧ 國. 學. 授權條款之內容限制，規定著作不得用於商業用途或基因研究。. （九）明示授權條款（Distribution of License）. ‧. 作品散布時授與使用者的權利係依散布時之授權條款內容為準，無須再受任何其他當事人所制定的額外條款另行拘束。故再散布. y. Nat. n. al. er. io. 雙方對此無須額外制定授權條款。. sit. 作品之人得自行主張原著作上的附屬權利，原先制定授權條款之. i Un. v. （十）不因所散布的套件訂做授權條款（License Must Not Be Specific to. C a Package） h. engchi. 當作品為整體套件其中一部分時，個別散布此作品時授與後手的權利內容，必須不專屬此一特定套件。也就是說，當此一作品被從套件裡抽離出出來，並依其授權條款進行利用或在散布時，此時利用者與再散布者所能得到的授權權利，應等同於原本將該作品置於套件裡一併散布的權利完全一致。（十一）. 授權不得對其他隨同散布之著作之增添額外限制（License. Must Not Restrict the Distribution of Other Works）授權條款之內容，不應對於其他隨同授權著作散布之作品加諸限制。例如，授權條款的內容不應堅持透過個儲存媒體散布的其他作品，都必須依開放知識、開放資料定義的方式散布。」 21.

(32) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 開放知識基金會的 CEO Laura James 從前述完整開放定義中又歸納出二大組成開放的重要要件以及三個讓開放資料具有極大影響力的原則48：（一）二大開放要件 1. 法律上開放（Legal Openness）使用者必須以合法取得資料為前提，始得將資料再次利用和分享資料。法律上開放通常會搭配適當的（開放式）授權條款作為配套，或者是將資料釋出至公眾領域，讓使用者得自由接近使用資料。 2. 技術上開放（Technical Openness）. 政治大方式呈現（或以 pdf 檔儲存）都會讓資訊的相容性降低，不利立. 認為資料的使用不應有任何技術上障礙。例如，將資料以紙本. ‧ 國. 學. 重組不同資訊。因此開放定義明定了許多「技術上開放」之規定，像是資料在格式呈現上需具機器可讀性（machine readable）. ‧. 並且讓使用者能夠大量取得（available in bulk）。. （二）三個讓開放資料具有重大影響力的重要原則. y. Nat. n. al. er. io. 得取得資料。. sit. 1. 資料便利取得暨接近使用（availability and access）：讓使用者. i n C U hengchi 者可以重新使用和分享資料。. v. 2. 資料再次使用暨再次散佈（re-use and redistribution）：讓使用. 3. 普遍參與（universal participation）：讓任何人得使用資料。. 二、. 開放定義的運用範圍. 前述開放定義得適用於各式來源和各種類型之資料，任何人或機構，像是政府機關、公司、大學、非營利組織、新創公司、慈善機構、社群組織以及個人，皆得將資料以符合開放之定義釋出，但目前較為廣為人知的為開放政府資料，即任何由政府機關或政府控制之實體（entity）所生產或委託製造之資料，以符合開放定義的方式釋出49。 48. Laura James, supra note 46. OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION, Welcome to Open Government Data, http://opengovernmentdata.org/, last visited June 16, 2014. 22 49.

(33) 開放政府資料授權條款之研究. 第二章開放政府資料介紹. 目前在以下議題都有開放資料之應用，像是交通、科學、產品、教育、永續（sustainability）、地圖、立法、圖書館藏書、經濟、文化、研發製程、商業、設計以及財務等資料。而開放定義亦得適用在巨量資料以及小型資料（small data），甚至是像影像、文字和音樂等內容（content）都有開放定義之適用。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. v. 圖 2 英國開放知識基金會整理開放資料的各式類型50. engchi. （圖片來源：http://blog.okfn.org/2013/10/03/defining-open-data/）. 貳、. 美國 Sebastopol 會議：開放政府資料八原則. 美國民間組織 Public. Resource. Org 的 Carl Malamud 以及 O’Reilly Media 公司中的 Tim O’Reilly 匯集了 30 名關注開放政府資料發展之民間人士於 2007 年 12 月 7 日和 8 日間於加州 Sebastopol 舉行一大型會議，本活動之目的在於透過與會人士之參與和討論更深入了開放政府資料內涵。於本次會議結束後，在 Carl Malamud、Tim O’Reilly 及 Lawrence Lessig 的主導下，本次會議之與會者整理出八項開放政府資料原則（8 open government data 50. Laura James, supra note 46. 23.