第四章 開放政府資料授權條款分析
第一節 公眾授權條款之介紹
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第四章 開放政府資料授權條款分析
政府資料種類繁多，其中包含了資料、政府出版品以及資料庫，並非所有類 型的政府資料均受到著作權及其相關權利保護。目前各國政府大多採用過去民間 社群於各式開放運動中廣泛運用之授權條款，或是由政府機關自行制定與該等條 款類似之授權條款或使用規則（term of use）協助政府資料之釋出。
以下將介紹公眾授權條款基本概念與目前各國開放政府資料所採用的授權條 款類型，接著再針對既有開放政府資料所採用的授權條款之構成要件內容作比較 與分析，透過條款文義解釋以及國內外文獻比較，整理既有公眾授權條款運用在 開放政府資料中可能產生之適用爭議，最後再對此提出相關建議。
第一節 公眾授權條款之介紹 壹、 興起背景
公眾授權（Public Licenses）為過去自由軟體、原始碼、素材（Material）以 及教育資源等各式開放運動中讓開放概念得以在法律上落實之關鍵。前述授權條 款規範客體上或多或少存在著作權法及其相關法規所賦予之權利保護，使得著作 權人得憑藉法律上賦予之排他權，向未經其同意即使用其著作之使用者主張著作 權法之責任。
近年來由於數位科技進步以及網際網路環境普及，全方位撼動了既有的產業、
政策以及法律制度並改變了人們的創作形式、分享方式以及公眾與作品互動的方 式，降低了著作重製的成本並透過網際網路環境大幅提升著作傳播速度，進而衍 生出新興創作方式與商業模式，但也造成未經著作權人事前同意即對著作內容物 做成之任何使用與改作行為之侵權問題，在數位科技與網際網路的環境下層出不 窮，使得著作權人跟使用者之間之關係漸趨緊張165。以著作權為核心能耐之大型 企業，為了確保在數位環境中的競爭優勢，透過操控立法或技術之方式達到經濟 上壟斷，例如，延長著作權法保護年限、增加著作權法保護之範疇以及新增著作
165 對於數位經濟下著作權法相關立法政策討論，有認為得採取網頁封鎖、內容過濾、搜尋引擎附
加限制條件以及公共教育推廣等途徑降低網路上著作權侵害之風險，詳細內容可參見 THE
DEPARTMENT OF COMMERCE INTERNET POLICY TASK FORCE,COPYRIGHT POLICY,CREATIVITY, AND INNOVATION IN THE DIGITAL ECONOMY, 61-77 (2013), available at
http://www.uspto.gov/news/publications/copyrightgreenpaper.pdf, last visited June 16, 2014.
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權法上科技保護措施之立法等諸如此類之方式，不斷擴張著作權法權利保護之範 圍與效力，進而引發不同民間社群相繼發起運動對抗過度著作權保護的立法趨 勢。
於 1980 年代美國正式將電腦程式納入著作權法保護範圍，使得像是微軟等商 業軟體公司在這段期間興起，透過挖角優秀軟體工程師進入公司進行軟體開發，
並簽訂保密協議以防商業機密外流，再配合著作權法合法允許軟體公司有權販售 商業軟體且並無開放程式碼給公眾使用之義務，進而讓軟體開發公司形成大者恆 大之趨勢。這種現況促使軟體工程師社群之反動，認為著作權法賦予軟體著作之 排他權降低軟體中的程式碼應用彈性，進而限制了軟體開發之進步，有違自由研 究與自由分享之本質166。
法律學者則從公眾領域（public domain）觀點切入，發現當著作權法過度保 障著作權人，將會壓縮到傳統公眾領域使用範圍，讓既有著作權法否能繼續維繫 鼓勵創新的立法目的備受爭議。像是目前在美國杜克大學（Duke University）任 教的法律學者 James Boyle 以「圈地運動（Enclosure Movement）」譬喻既有智慧 財產制度的發展，認為一旦私人透過圈占行為取得大量權利，為了以最有效率的 方式配置財貨做運用，便會以「差別取價」的手段達到最有效率資源配置，若國 家授與少數個人或法人得透過智慧財產權權對特殊事項形成壟斷權利，例如，人 類基因，將會增加科學研究與創新的成本和障礙，反而會延緩科學創新的速度167。
這些種種對於既有著作權法制之反動，使得民間社群陸續主張各式開放運動，
企圖以民間社群運動之力量，在既有著作權法律預設規定中，以各式公眾授權條 款事前約定授權範圍放寬著作權法之限制，讓使用者在同意遵循授權條款規定之 前提下，對於以授權條款釋出之內容物享有原先著作權法賦予著作人之使用、修 改、重製以及散布權，企圖運用社群倡議之力量創造更自由開放的著作作品流通 機制，減少知識傳遞受到著作權法規定之箝制，讓不同作品得透過重混（remix）
創造更多衍生作品，使整體社會更進步168。像是早期的自由軟體以及開放原始碼
166 林誠夏、葛冬梅，自由開源軟體法律授權與程式工藝，OpenFoundry 自由軟體鑄造場，國立政 治大學科技管理與智慧財產研究所「資訊科技與法律」2014 年 6 月 3 日課程演講 ppt，available at http://www.openfoundry.org/of/download/openlegal/foss_the_public_licensing_model_which_creates_t he_global_trend/20140603.pdf （最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。
167 JAMES BOYLE,THE PUBLIC DOMAIN:ENCLOSING THE COMMONS OF THE MIND 42-53(2008), available at http://thepublicdomain.org/thepublicdomain1.pdf, last visited June 16, 2014.
168 台灣創用 CC 計畫，常見問題：基本認識，http://creativecommons.tw/faq/basic（最後瀏覽日：
2014 年 6 月 16 日）。
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運動，創用 CC 組織強調的自由文化之推廣，到近期開放近用、開放教育資源以 及開放資料之訴求，皆為試圖透過民間力量調整既有著作權法制下的著作作品使 用機制，讓過度保護著作權權利的立法現況有鬆綁可能性，為調和公眾領域和財 產權兩者的務實模式之一。
目前公眾授權條款並未有一個明確且普世接受的定義，有論者整理與公眾授 權條款論述相關的專業文章、授權聲明、演講活動與個人網誌心得，歸納出「公 眾授權條款」之意涵，為將一項作品或產品相關的智慧財產權利，在無償的基礎 上授權給願意接受授權規則的不特定社會大眾的授權條款，使用者接受這些授權 規則時並不需要書立額外的紙本文件，而授權規則至少可以讓作品或產品的使用 者，取得閱讀與傳播散布這些授權內容的基本地位169。
貳、 分類類型
隨著各式開放運動之出現，公眾授權條款發展至今類型越來越多元，除了傳 統以軟體程式碼和各式著作內容物為規範客體者外，近年來也逐漸出現像是輔助 資料以及資料庫釋出的授權條款。公眾授權條款在數量上也非常繁複，以自由開 源軟體授權條款為例，經過開放原始碼促進會 (Open Source Initiative, OSI) 核可 通過的開源軟體授權條款就超過 50 份，而在自由軟體基金會 (Free Software Foundation, FSF) 網站上，被認定符合四大自由170的自由軟體授權條款也超過 60 份171。由前述公眾授權條款的發展趨勢可發現其複雜程度可見一斑。
已有論者觀察各式公眾授權條款之特性進行分類，使一般人得較容易理解其 中不同條款規範之差異。以下就公眾授權條款分類類型作介紹。
一、 創造性公眾授權條款 v.s 非創造性公眾授權條款
169 葛冬梅，試論「公眾授權條款」之名詞辯析與基礎概念，OpenFoundry 自由軟體鑄造廠，2013 年 12 月 24 日，
http://www.openfoundry.org/tw/legal-column-list/9053-the-exploration-of-the-fundamental-concept-of-q public-licenseq-in-chinese （最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。
170 由 Richard. M. Stallman 制定，明定使用者遵循授權條款規則後享有：執行程式的自由、研究 程式如何運作與依自身需求修改程式的自由、再次散布程式的自由以及改進程式的自由，並將程 式回饋社群。詳細介紹得參照，Richard M. Stallman, The Free Software Definition, THE GNU OPERATING SYSTEM, http://www.gnu.org/philosophy/free-sw.en.html, last visited June 16, 2014.
171 葛冬梅，自由開源軟體授權條款的三分法，OpenFoundry 自由軟體鑄造廠，2012 年 5 月 14 日，
http://www.openfoundry.org/tw/legal-column-list/105-2010-07-15-10-42-58 （最後瀏覽日：2014 年 6 月 16 日）。
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有論者以自由軟體運動中使用者享有使用、研究、修改與散布程式之四 大自由中所蘊含之鼓勵改作有利創新之內涵作為觀察點，以授權條款是否允 許使用者為改作及延伸運用作為區分標準，將公眾授權條款區分為「創造性 公眾授權條款」與「非創造性公眾授權條款」。前者允許使用者將著作、資料 庫或程式碼予以修改和延伸應用，使「創意得擴大發揮實踐」。例如，自由開 源軟體、開源硬體授權條款、創用 CC 中四種允許改作的授權條款以及規範 開放資料的授權條款。後者則為明定禁止改作規定的公眾授權條款。例如，
創用 CC 中二種禁止改作的授權條款。
圖 9 公眾授權條款體系圖172
（圖片來源：
http://www.openfoundry.org/tw/legal-column-list/9053-the-exploration-of-the-fun damental-concept-of-qpublic-licenseq-in-chinese）
二、 符合開放定義之授權條款 v.s 不符合開放定義之授權條款
英國開放知識基金會則以該授權條款內容是否符合開放知識基金會制定 之「開放」定義作為區分標準，將在資料開放授權中常用之授權條款區分為
172 葛冬梅，前揭註 169。
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「符合開放定義之授權條款」（Conformant Licenses）173與「不符合開放定義 之授權條款」（Non-Conformant Licenses）二大類174。
符合開放定義之授權條款即為開放式權條款（open license），其類型包括 創用 CC 第 1 版到第 4 版中的具有姓名標示、相同方式分享或是兼具二種授 權要素的授權條款，像是 CC-BY、CC-SA 以及 CC-BY-SA、開放資料之開放 資料庫授權條款以及英國和加拿大開放政府授權條款和部分自由軟體程式 碼授權條款。
不符合開放定義之授權條款則有創用 CC 條款中明定不得改作之授權條 款175，像是 CC-BY-ND 和 CC-BY-NC-ND，以及非商業性條款176，像是 CC-BY-NC-SA 和 CC-BY-NC-ND。
圖 10 開放知識基金會公眾權條款體系圖
（圖片來源：本文自行繪製）
173 OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION, Conformant Licenses, http://opendefinition.org/licenses/, last visited June 16, 2014.
174 OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION, Non-Conformant Licenses,
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