十六大之後的中共對台政策展望
遠景基金會座談會 講稿童振源
助理研究員 國立政治大學 國際關係研究中心 10.24.2002 中共即將在十一月八日召開第十六屆全國代表大會，中共中央將進行第三代 與第四代領導人的權力繼承。中共的權力繼承對於中共對台政策將會有何影響， 將是本文討論的主題。首先，本文先回顧過去數十年來中共對台政策的變化，及 分析其政策變動的原因。其次，本文將描述中共當前對台政策的特徵。最後，本 文將展望十六大之後的中共對台政策。 中共對台政策的變化 從 1949 年以後，中共雖然一直堅持兩岸必須統一與「一個中國」原則的對 台政策，但是中共對台政策的內涵有很大的改變。最明顯的變化是中共目前主張 和平統一，不再強調武力解放台灣，武力只不過是北京促成兩岸談判、改變台灣 選民支持取向、脅迫台北讓步、及避免兩岸戰爭（嚇阻台獨）的策略。 第二，北京提出「一國兩制」的解決方式，希望以北京為中央政府的前提下， 盡最大可能地維護台灣的現狀與利益，達成形式上的統一，讓台灣較能夠接受統 一。第三，北京不再視台北為地方政權，至少願意在兩岸談判上平等協商；北京 並且認識到必須與台灣當局談判，不再是共產黨與國民黨之間的談判；談判議題 不再侷限於「統一」談判，而是包括政治談判程序性議題、結束敵對狀態、及其 他台灣所關心的議題。 第四，自從 1950 年代中期以後，受限於美國的干預，北京便認知到統一是 不可能在短期間達成，而且無法以武力解決兩岸統一問題。 第五，雖然北京在過去拒絕國際強權對於台灣問題干涉，但現在則是積極利 用中國的國際戰略優勢，爭取國際強權支持中國對台政策，並且施壓台灣在「一 個中國」原則的前提下坐上談判桌。 第六，雖然北京一直堅持「一個中國」原則是兩岸互動的前提，但是北京在 「一個中國」的定義上至少經歷過二次重大的轉變。 在 1993 年「台灣問題與中國統一」白皮書中，「一個中國」的三部份定 義是指「世界上只有一個中國、台灣是中國不可分割的一部份、中央政 府在北京（中華人民共和國是中國唯一的合法政府）」。 在 1995 年的「江八點」中，北京修正傳統定義的第三部份，「一個中國」 是指「世界上只有一個中國、台灣是中國不可分割的一部份、中國的主 權和領土完整不容分割」。 到了陳水扁上台之後，北京再次修正傳統定義的第二部份，「一個中國」 是指「世界上只有一個中國、台灣和大陸都是中國的一部份、中國的主 權和領土完整不容分割」。北京希望採取更寬鬆的「一個中國」定義以 換取台北的認同。 第七，原則上，北京不希望以政治干涉兩岸經濟交流與合作。例如，大陸副 總理錢其琛在今年 7 月 5 日指出，大陸不再強調「一個中國」作為兩岸「三通」 協商的前提，並且把「三通」看作是一個國家的內部事務。由於陳水扁總統立刻 拒絕大陸的「國內事務」說法，錢其琛在 10 月 16 日再提出，兩岸的通航可以定 位為「兩岸航線」。不僅如此，錢其琛還透露一個很重要的訊息：「三通」要與台
灣總統大選脫勾。因此，即使「三通」對陳水扁競選連任選情有利，大陸還是要 推動。這些都體現大陸方面希望彈性、務實處理兩岸「三通」的問題，以要求台 北接受「三通」。 中共對台政策變動的原因 造成北京在上述對台政策的轉變的主要原因是： 第一， 中國需要發展經濟、解決內部很多問題，所以需要穩定的兩岸關 係與和平的國際環境； 第二， 是美國對於兩岸問題和平解決的持續關切與壓力； 第三， 則是北京在被動地回應台灣內部政治局勢與對外政策的變化，希 望爭取台灣的合作，以維持一個穩定的兩岸關係與集中精力發展 經濟。 也就是說，中共權力繼承對於它的兩岸政策的影響不大。 中共當前對台政策的特徵 整體而言，中共現階段對台政策的目標為「一個中國」、「和平統一」、「一國 兩制」、「維持兩岸關係穩定」、及「促進兩岸經濟交流」。為達到上述政策目標， 中共採取的策略主要有二大類：「內外兼施」與「軟硬兩手」。 所謂「內外兼施」指的是「分化內部」（分化台灣內部）與「聯外制台」（聯 合外在力量箝制台灣）。 所謂「軟硬兩手」，硬的一手指的是「以戰促談、以戰脅民、以戰逼讓、以 戰止戰」；軟的一手指的是透過兩岸經貿交流達成「以經濟促進統一」與「發展 中國經濟」兩項目標。
十六大之後的中共對台政策 「十六大」之後，中共對台政策是否改變將視台灣對大陸政策的變化而定， 中共不會主動採取新的對台戰略與政策。首先，從大陸內部局勢而言：由於北京 仍處於權力交班的過程，如果胡錦濤上台（至少擔任總書記與國家主席），他主 要目標仍是要鞏固權力基礎。 根據過去的經驗，中共在兩岸問題上往往處於非常被動、不利的地位， 要得分非常困難，因此胡錦濤應該會盡量避免兩岸局勢惡化，避免在兩 岸問題上失分。 不管江澤民是否真的退出中央政治局常委，他仍然會在對台政策上發揮 很大的影響力，所以會持續他的政策路線。最明顯的例子為今年以來中 共對台政策的轉變。今年初，在紀念「江八點」座談會上，錢其琛表示 歡迎廣泛民進黨員以適當身份到大陸訪問，並希望建立「兩岸經濟合作 機制」。七月初，錢其琛表示「一個中國」原則不是「三通」談判的前 提，可以將「三通」視作是一個國家的內部事務。十月中，錢其琛強調， 兩岸的通航可以定位為「兩岸航線」，而且「三通」的協商要與台灣的 總統大選脫鉤，願意與民進黨政府協商。無論中共改變對台政策的動機 為何，其彰顯的意義相當清楚：第三代領導人在十六大召開前夕敢於做 出重大政策的轉變、為十六大之後的對台政策定調，可見第三代領導人 在十六大之後將繼續發揮相當的影響力。 胡錦濤沒有足夠的權力基礎與時間提出新的對台政策方案。例如，江澤 民在 1989 年接掌總書記之後，直到 1995 年才提出具體的對台政策。況 且，目前兩岸局勢不若 1990 年代初期的急劇變動，中共沒有改變對台 政策的急迫性。
中國仍面對加入世界貿易組織的種種經濟與社會調適的嚴厲挑戰。所 以，在兩岸關係上，北京的目標仍會以「穩定壓倒一切」。 在未來一、二年內（在 2004 年台灣與美國總統大選之前），胡錦濤會盡 量維持兩岸關係現狀、持續江澤民的對台政策路線，「江八點」仍會是 大陸的對台政策基調。 第二，從中美關係而言：美國總統小布希上台之後，美國對於台灣的支持仍 是相當肯定；在短期內，中美關係不太可能大幅度改善。所以，北京較沒有自信 採取主動的對台政策。不過，大陸未來會繼續施壓美國，壓制台灣過渡傾向台獨 的政策，並且沖淡台灣領導人可能引爆的兩岸關係衝突。 第三，從兩岸關係而言：在短期內，除非台灣在言論上或行動上強烈挑戰北 京的立場，否則中共對台政策改變的可能性不大；此外，兩岸政治立場差距相當 大、又缺乏互信的情況下，兩岸政治僵局可能要維持一段時間。至少在 2004 年 台灣新任總統就任前，中共不太可能恢復海基會與海協會的對話。 不過，中共仍然會持續推動兩岸經濟的交流與合作，包括透過民間機構進行 「三通」談判、及建立兩岸經濟合作機制。中共希望藉此發展經濟、穩定兩岸關 係、甚至促進統一。尤其是，推動「三通」對於中共領導人的風險小、成功的可 能性高、容易建立對台功績與黨內地位，因此中共領導人在短期仍會將重心放在 推動「三通」及其談判上。
