析論日本私立學校的自主性與公共性／1

析論日本私立學校的自主性與公共性

林雍智 中華民國中小學校長協會研究員 111 教育發展協進會理事

一、前言

各國現代學校系統的形成與公私 立學校別的分布，會受其獨自社會文 化的脈絡影響而有不同發展。例如， 英國的義務教育系統傳統上同時保有 精英教育的私立（文法）學校與強調 庶民的、世俗的初等教育公立學校系 統（Aldrich, 2002；佐藤仁，2014）； 美國雖不像歐洲國家般擁有明確的社 會階級，但也同時存在公、私立兩種 學 效 系 統 ， 其 公 眾 學 校 （ common school）的系統，在自由、卓越與市場 化的發展下，甚至也需耗費近百年光 陰，才鞏固其地位（Fowler, 2008）。我 國則由於《國民教育法》規定國民教 育以政府辦理為原則，因此國民中小 學乃以公立為大宗，私校僅占少數。 但隨著教育階段的提升，私校比率開 始 大 幅上 升， 到了 高 級中 等學 校 階 段，現階段私校已占 41.7%，而專科以 上學校之私校比率更突破五成，來到 67.7%（教育部統計處，2016）。由此 可見私校在我國的教育發展上實占有 不可分割地位，且不論公、私立學校， 皆同具滿足國民受教權及形成國民人 格之功能，亦同負培育民主社會下健 全公民之責，因此，私立學校乃等同 於公立學校，皆具公共性（publicness） 之色彩與公益化之責任。 然 而 ， 從 政 府 如 何 保 障 私 人 興 學、對於「公共性」一詞之定義以及 政府是否應以公款補助私校，是否應 鼓勵或監督私校辦學等課題起，乃至 不時出現私校董事會運作機制失靈之 報導等，甚或因為少子化原因或經營 不善而欲尋求退場機制，結束辦理後 之校產歸屬上等爭議，常令人對私校 應擁有之自主性（autonomy）與應扮 演之公共性角色產生質疑。由於私校 在培育人才上係扮演了重要的角色， 在我國教育發展上亦占重要地位，因 此，有必再對私校的自主性與公共性 質進行論析，才能協助其在實務運作 上因應多變的環境，並健全其功能。 以下茲以日本為例，論述日本私校在 法律規範與行政作為上對自主性與公 共性的定位，並在可與我國對照之處 稍事相較。本文選擇日本為例之因， 乃係日本私校在分布比率情形上類似 我國，且兩國在教育法體系上、社會 階層化、少子女化等社會發展上亦有 相似、足資比較之處。是故，藉由探 討日本案例，本文期能對我國研擬私 校公益化機制在課題探究與實務作為 上，產生一定的參考效用。

二、日本私立學校的法源與定位

日本私校在各種相關規範上，與 我國頗為類似。例如，在法源上同有 《私立學校法》、私校的設立及經營者 也稱為「學校法人」，政府更以公費補 助私校以獎勵其興學。茲分別簡述日 本私校的設立者、法源定位、現況與 政府補助私校之意涵。

(一) 日本私立學校的設立者 日本的《學校教育法》是一部規 範學校制度的基本法令，其與《教育 基本法》和《地方教育行政法》同為 日本的三大教育核心法律（林雍智， 2014）。該法第 1 條除細列文部科學省 所管轄之各階段別學校「種類」外1 ， 尚規定了設立上述各種學校的「設置 者」為何。例如，國立學校是由中央 政府所設；公立學校部分由地方公共 團體（即我國稱之為「地方政府」之 公法人）設立；私立學校的設立者則 為「學校法人」。此處所指之私校「學 校法人」與我國《私立學校法》在 2008 年修訂後，將私校之設立者改為「學 校財團法人」、簡稱「學校法人」之定 義與地位並無不同2 。除上之外，日本 私立的特殊教育學校、幼稚園等可由 學校法人外的財團法人設立，而依據 另一部《構造改革特別區域法》之規 定，位於構造改革特區內─亦即辦理各 項排除現有法規制約的特區學校，也 可 以 由民 間企 業與 非 營利法人（即 NPO 團體）設立營運。因此可知，除 上述之特別條件外，日本一般私校之 設立者，應為「學校法人」。 (二) 私立學校的法源 1 _{文 部 科 學 省 為 日 本 中 央 主 管 教 育 行 政 機} 關，各階段別學校種類，係指日本的九種學 校（小學校、中學校、高等學校、中等教育 學校、特別支援學校（特殊學校）、與義務 教育學校。 2 _{我國以設立私校為目的成立之「學校財團法} 人」定義，出自《私立學校法》第二條。 日本私立學校的主法源體系，由 《私立學校法》、《私立學校振興助成 法》與《日本私立學校振興‧共濟事 業 團法》之 三法所 構 成（広沢明 ， 2011）。適用《私立學校法》的各種類 私校範圍，與《學校教育法》第 1 條 所定義的各學校種類相同。在日本， 私校的名稱雖然不需稱為「○○私立 學校（大學）」，但由於在定位上仍帶 有「私」字，因此亦常被誤解為私人 企業或私人之財產。在實務上，日本 私校的招生策略也因多強調社團活動 之豐富度或是對升學的有利性進行號 召，而讓社會對其教育系統的特殊性 之觀感與一般的國、公立學校產生區 別。然而，《私立學校法》規定私校營 運主體，亦即「學校法人」係被定位 為「捐助私財成立私立學校並營運之 的公益法人」，因此其營運、監督、乃 至於解散後財產的清算與歸為國庫所 有……等機制，在上述法規中皆有明 確的規定。 (三) 日本私立學校的現況 日本近代的私校起源可自明治時 代起開始追溯，儘管日本在 1872 年（明 治 5 年）時所公布的近代學制中尚未 對私校做定義，但以當時在以私塾或 私學方式辦理教育的場所中，私立的 小學已占全體小學 5%，私立中學之數 量則遠大於公立中學，為其 6.23 倍之 情形來看（松原茂仁，2008），不難窺 見日本私校自近代以來的發展概況。 在現況中，依文部科學省 2015 年 學校基本調查之統計資料，小學部分 的私校僅占全體公私立學校 1.1％，到

了國中階段則為 7.3%，而高級中等學 校階段比率來到 26.7%，升至大學階段 更提高為 77.5%（文部科学省，2016）。 由此數據足見學習階段越往上發展， 私校的比重則越高之情形，此與我國 私校之分布比率隨學校階段別遞增的 情形相近。其中，日本又不乏許多百 年名門私校，或是以整合幼稚園到研 究所階段校種別，對學生進行一貫教 育的私校。

三、政府對私立學校的補助

政府應不應該以公費（稅金）補 助私校？僅管該項措施在不管私校是 否確立公共性與否都必然成為爭議之 焦點，但實際上政府確實有以經費補 助方式幫助私校，也有透過行政手段 協助維持私校的生存空間，此點不管 在日本或我國皆是如此。 然而，日本的各項法規中對政府 是否應補助私校的不同規範，卻恐令 人產生誤解。推敲其原因，乃是由於 《憲法》第 89 條規定了政府在公費支 出上之限制而產生。該條文規定「公 費或其他公財產，不得在宗教上之組 織 或 團體 在使 用、 取 得利 益或 維 持 上，以及不屬於公的支配下之慈善、 教育或是博愛事業上做支出或是供其 利用」。該條文前段的趣旨係在財政面 上呼應了政教分離的原則，但後段中 述 及 之「 不供 不在 公 的支 配下 之 慈 善、教育或博愛事業」之使用，則與 日本的《教育基本法》第 8 條所規定 「國家及地方公共團體應以助成或其 他適當之方法振興私立學校」之規定 相違，也因而使國民產生了「若依憲 法 89 條之規定不得對不具公的支配性 質之教育進行補助，則現行的私校補 助制度是否違憲？」之疑慮。如此一 來，對何謂「公的支配」之定義或解 釋的歧異，將決定政府對私校補助之 行為是否合法合憲，是故，政府補助 私校是否抵觸憲法的爭議，也於日本 展開來。 儘管對於上述爭議，有許多的見 解試圖去解釋何為「公的支配」，然而 在《私立學校振興法》中已明確規範 私校之主管機關的前提下，因為主管 機 關可要求 私校進 行 業務或會計 報 告、改善命令或對解散董事會進行勸 告，因此從主管機關的權責來看，私 校亦被認定為屬「公的支配」之下， 因此也可做出並無違憲之虞的解釋。 此外，現實上日本《憲法》第 26 條也 規定私校教育具備公的性質，且《教 育基本法》與《學校教育法》等法規 體系亦承認私校的生存權。因此，私 校在具備公共性與公的支配之下，訂 定《私立學校振興法》之法規以經費 補助私校，乃可形成合憲之結論（早 田幸政，2016）。 最 後 ， 政 府 是 否 該 補 助 私 校 一 事，在 1990 年 1 月東京高等法院做出 「屬於公的支配之教育事業，可被承 認以公的財產進行支出、利用。其支 配之程度，乃在於在該當事業違反公 眾利益時予以是正，亦資防止公的財 產之濫用」之判決見解下，上述爭議 落幕，結果除更加確立日本私校的公 共性外，「政府補助」一事亦被認可為 用以支持私校公共性及興學精神的作 為，因為私校獲得公費補助，除可提

高辦學條件與經營之健全性外，更能 發揮教育公義、減輕家長的教育費負 擔。

四、日本如何保障私校自主性與

公共性

有關私校的自主性規範上，不論 是在我國或日本的相關法律中，皆有 出現如「獎勵私人興學」或「尊重私 校辦學自主性」之字句，如何尊重私 校之特性當然也與其自主性之形成息 息相關。其次，公共性議題也是日本 法制上近來的焦點議題，學界對公、 私 立 學校 的公 共性 概 念亦 多有 討 論 （両角亜希子，2013）。因此，要讓私 校能健全發展，除可從政府（主管機 關 ） 對私 校的 管理 監 督上 進行 探 究 外，亦可自私校如何維持其自主性與 公共性之課題論起，茲分述如下。 (一) 自主性的擔保─私校與政府之間 關係 私立學校的自主性係指政府保障 私立學校設立、興學、經營與教育的 自由，其自主性需要政府加以擔保之 意義則可從「保障學生與家長學校選 擇自由」與「限制國家對教育的獨占 與支配」等作法加以實踐（広沢明， 2011）。其中辦學自主性在程度上，會 依學校的階段別而有差別，例如中小 學方面因政府有責任維持義務教育的 品質與水準，因此在授予私校教育自 主的空間上，必須受課綱和其他辦法 之限制，但政府對私立大學，則有保 障其「學術自由」之發展自主性責任。 日本在私校相關法律之用語中， 採用「所轄廳」一詞，以界定政府（主 管機關）對私校的角色。政府雖擁有 監督私校之功能，但為了淡化私校在 二次世界大戰前遭受政府以強權方式 對進行管理的警戒感，因此法規上避 免稱為「監督」之關係。其次，在《私 立學校法》對政府之角色定位中，也 沒出現任何「指導」語句，該法尚且 對「所轄廳」的權責盡可能的加以限 制，如此立法用意，乃根源於對私校 自主性上之保障觀點所致。 日本「所轄廳」對私校的功能， 依法大致可在設立、解散、補助與監 督上透過認可、命令等方式扮演其角 色以讓私校經營維持獨特辦學特色與 一定教育品質。其中特別值得一題的 乃是私校解散後的財產歸屬問題，日 本的作法是私校解散後的剩餘財產可 歸屬國庫或有捐款行為、且經事前規 定之其他學校法人等的教育事業做使 用。其次在補助上，日本亦立有《私 立學校振興‧助成法》，授權政府在需 振興教育時，在符合「提升私校教育 條件」、「減輕家長負擔」與「提高私 校經營健全性」之目的下補助私校的 經常門費用3 。不過，在私立大學方面， 日 本中央政 府並非 對 其進行直接 補 助，而是透過「私立學校振興‧共濟 事業團」做為中介機構去分配補助金 額度，此點為較特殊之處。 3 _{《私立學校振興‧助成法》於 1976 年立法} 通過，自該年起日本政府開始對私立幼稚園 至私立等私校的經常門經費，以交付補助金 方式進行補助。

歸納上述，日本保障私校辦學自 主性之作為，乃係透過法制設計，盡 量排除行政的過度介入來確保私校的 自主性。惟目前法規中有關私校變更 與解散命令之規定仍帶模糊，隨著少 子女化現象的惡化，未來經營困難的 私校定會增加。在解決策略上，瀧澤 博三（2010）建議可將保障「單一私 校自主性」的概念轉化為保障「私校 集團之自主性」概念，讓自主性的意 涵亦可於私校集團內的經營活化中得 到確立。 (二) 公共性的提高─私校經營管理的 精進 所謂「公共性」，簡而言之乃為「具 備有公的性質之事物」。日本學者齋藤 純一（2000）曾將公共性之性質區分 為：offcial（指公務員遂行公務所應帶 有之性質，如公教育、公共安全）、 common（參與者、成員共享之帶有利 害關係性質，如公益與公共秩序）與 open （ 須 以 公 共 事 務 進 行 擔 保 之 性 質，如資訊公開或公共空間等）三種。 由以上性質來看，私校應帶有後兩項 公共性特徵，且私校也因為具有代替 或分擔了國家辦理之學校教育事業之 角色，也因此私校更有必要經由精進 經營管理機制提高其公共性。 在日本的改革作法上，石川多加 子（2005）認為私校的改革特徵重點 係著重董事會的法定化、外部董事的 引進與監事機能的強化三方面；兩角 亞希子（2013）則提出私校改革包含 「提高組織的公共性」與「促進教職 員與校外人士的參與經營」。具體來 說，在第一項策略中，屬民法所規範 的日本財團法人組織並未規定董事之 員額，但私校法卻規範其學校法人之 董事需在 5 名以上、監事需有 2 名以 上。除上述規外，董事人選的任用限 制與 2004 年《私立學校法》修正後賦 予董事會「監督理事職務」等規定， 亦可以用來排除經營團隊的世襲與循 私任用等問題，強化私校經營的民主 性、透明性與公共性；在第二項策略 中，日本私校法尚立有建立「評議員 會」之相關各條規定以做為政府以外 的私校民主治理（governance）機制， 其設置目的乃在於抑制董事會的獨斷 或私人化，以提高其公共性。在評議 員會的設置規定中，評議員員額必須 為董事員額二倍以上，其人選則可來 自教職員、畢業生及對學校捐款者。 此機制若與一般的財團法人之規定中 並未提及「應設置評議員會」一項對 照，顯見日本私校法對學校法人在確 保公共性機制設計上的慎重特徵。 然而，近年在國民對教育改革的 日殷期盼中，日本也鬆綁了法規，讓 NPO、民間企業或「協力學校法人」（公 私協力學校）等都能開辦私校。此種 以 辦學、經 營策略 為 優先 考量 之私 校，其利益是否最終可還元於教育身 上，現階段仍不無疑問。因此對日本 來說，教育改革下如何維持私校的公 共性與安定性，成為一項需嚴肅面對 的課題。

五、結語

本文以上經由闡述日本私立學校 之法源、現況與政府補助等面向，對

其如何保障自主性與公共性之作法進 行析論。自上述議題中，可簡單歸納 出幾項心得，供我國精進私校公益化 機 制 之參 考。 首先 在 自主 性的 確 保 上，政府的角色和態度尤其重要，日 本 從法 規 上 限制 政 府 過 度 的 行政介 入，非必要監督的事項不利用各種「指 導」去干涉私校的經營；其也擬將自 主性概念從單一私校自主性轉往私校 集團自主性方向進行調整，此可促進 同 一 私校 集團 內部 的 資產 與人 才 流 動，以因應未來少子女化下可能大量 出現的經營困難、解散或整併情事。 這些機制，當值得面臨相似發展狀況 的我國以為對照。再者，經由健全私 校經營以實踐教育公義乃是需保障公 共性的宗旨所在，日本從私校內部監 督機制著手，建立評議員制度以避免 私校發生循私或獨斷情事，並對私校 的經常門以及學生學費予以補助，此 不但可健全私校經營，更可彌補弱勢 家庭的教育費負擔，提高教育公益的 實現度。此點可供參考之處，在於我 國 亦 可比 照日 本私 校 評議 員會 之 精 神 ， 設立 私校 公益 董 事與 公益 監 察 人，並打造家長、社區等人士參與私 校經營的空間，另在補助上亦可廣設 獎學金獎勵積極向學之學生、以提高 私校公共性，實現教育公義。 日本對私校制度之探討，係屬於 教育制度研究上之範疇，多年來也蓄 積了豐富研究成果，其中又以依據日 本法規與制度設計原理，以私校的自 主性和公共性之課題為中心的論述最 受重視，復以最近將公共性的概念轉 以經由民主參與，如結合家長和社區 等人士、發揮親師生力量，轉換為「新 公共性」概念詮釋之當下，本課題如 能在後續探究上，對日本走過的經驗 與發展方向進行更具深度之探析，可 更協助我國健全私校經營之機制，讓 其辦學更具安定性與永續發展性。 在我國與日本的法規中，對國民 教育權之保障皆有明確規範，為因應 時代發展，充分體現學生學習權，未 來私校的辦理型態定會更趨多樣化， 例如我國最新加入的「學校型態實驗 教育」與日本成立「民間企業立學校」 即為其例。是故，探析私校自主性和 公共性之應然角色，並作為精進私校 公益化之機制，將能協助各型態的私 校朝健全方向發展，讓孩子的受教權 與適性成長機會獲得保障。 參考文獻  文部科学省（2016）。平成 27 年 度学校基本調査（速報）結果の概要 （初等中等教育機関，専修学校・各 種 学 校 ） 。 取 自 http://www.mext.go.jp/component /b_menu/other/__icsFiles/afieldfile/2015 /12/25/1365622_2_1.pdf  石川多加子（2005）。岐路に立つ 私学の自主性。法学セミナー，611， 2-65。  広沢明（2011）。私立学校法。載 於姉崎洋一、荒牧重人、小川正人、 金子征史、喜多明人、戶波江二、広 沢明與吉岡直子編，ガイドブック教 育法（pp. 64-71）。東京都：三省堂。  両角亜希子（2013）。私立大学の 自主性と公共性―日韓の私立学校法 の比較から―。広島大学高等教育研

究 開 発 セ ン タ ー 大 学 論 集 ， 44 ， 179-194。  早田幸政（2016）。教育制度論： 教 育 行政 ‧教育政策 の 動向を つ か む。京都府：ミネルヴァ書房。  佐藤仁（2015）。学校の制度。載 於高妻紳二郎編，新・教育制度論： 教育制度を考える 15 の論点（pp. 12-25）。  林雍智（2014）。近十年來日本教 育改革重大議題研究。臺北市：作者。  松原茂仁（2008）。学校制度とマ ネジメント：株式会社形態学校制度 の意義。経営戦略研究，2，181-192。  教育部統計處（2016）。重要教育 統 計 資 訊 。 取 自 http://depart.moe.edu.tw/ ED4500/cp.aspx?n=002F646AFF7F549 2&s=1EA96E4785E6838F#  齋藤純一（2000）。公共性。東京 都：岩波書店。  瀧澤博三（2010）。私大経営とガ バナンス。IDE 現代の高等教育，525， 29-34。  Aldrich, R. (2002). A century of

education. London, UK.:

RoutledgeFalmer.

 Fowler, F. C. (2008). Policy studies

for educational leaders: An introduction, 3rd. Boston, MA: Allyn and Bacon.