行政部門的資訊優勢對立法的影響力—以第八屆立法院為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系研究所碩士學位論文. 行政部門的資訊優勢對立法的影響力 —以第八屆立法院為例政治. 大. 立 Advantage of the Executive Branch The Informational. ‧ 國. 學. in the Legislation: The Case of Legislative Yuan. ‧. from 2012 to 2016. n. er. io. sit. Nat. al. Ch. en. h. 指導教授：盛杏湲. 研究生：宋至晟. i n U. v. 博士. 撰. 中華民國一零七年四月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. Nat. al. Ch. en. h. i n U. v.

(3) 謝辭這篇論文的順利完成，代表我多年的求學生涯就要結束。在即將邁入人生下一階段的此時此刻，我要感謝這些生命中的貴人。首先，我要非常感謝我的指導老師——盛杏湲老師。我的學術興趣在初入研究所時就已十分確定。很幸運地，我在碩一時便加入了盛老師的研究團隊。在這將近三年的時間，我實在學到太多。這篇論文的產生，我想有一半以上都得歸功於這段歷練。當然，盛老師在立法行為領域的專業與指導的細心，我想. 政治大. 已不需多言。「好的開始是成功的一半」，能這麼快認識盛老師，心中只有無限感謝。. 立. 再來，我也要謝謝公行系的黃東益老師。相對於我長時間在政治理論領域. ‧ 國. 學. 的投入，公共行政確實是我比較沒有把握的領域。而黃老師對於行政部門的專. ‧. 業，也確實為本文提供了再精進的空間。尤其在口試時，老師提供的諸多建. Nat. 議，也讓此篇論文能夠更加連貫與完整。再次謝謝黃老師。. er. io. sit. 另外，我還要謝謝東吳政治系的蔡韻竹老師。東吳大學是我的母校，能從過去教導我立法行為的老師手上過關，我感到相當感激與榮幸。回想大學四年. al. n. v i n 的學習和訓練，無疑賦予了我相當紮實的學術基礎，也讓我對自己的志向更加 Ch en h U 清楚。再次感謝蔡老師多年來的幫忙。. 除了各位老師外，不免俗地，我也要感謝我的家人。我自認是個非常幸運的人。在求學期間，他們不但提供經濟上的支持，還放手讓我追求興趣、做我自己，儘管社會科學普遍被世人認為是沒有「錢途」的學問。從小到長大成人，再到即將步入社會的階段，有著他們滿滿的愛護，我很是感激。.

(4) 最後，我要謝謝我可愛的女友及許多好友的相伴，你們總是我重新啟動的動力。我還要謝謝諸多在這篇論文中擔綱要角的受訪者與牽線人，因為你們的友善與無私，本文才得以順利完成。此外我要特別感謝士豪學長，在本文撰寫的過程中，提供了我非常寶貴的建議，未來你一定會是位非常棒的老師。假若這篇論文的誕生可以算是人生中的小小成就，那麼感謝各位貴人讓我知道，一個人的成功有多麼倚靠運氣，多麼依賴他人的幫忙。個人的力量實在微小，任何一件事情的達成，絕不可能只靠個人的功勞。想要瞭解自己，必定得先看到身旁那群曾經幫你一把的人。謝謝你們！. 立. 政治大. 宋至晟於新北永和 2018 年 4 月. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. Nat. al. Ch. en. h. i n U. v.

(5) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. Nat. al. Ch. en. h. i n U. v.

(6) 摘要本研究以行政院在立法上的影響力為焦點。筆者認為立法委員有動機成就好的立法，在行政部門的資訊優勢下，立法委員會傾向接受行政部門陳述的觀點，並導致行政部門對於立法產生相當突出的影響力。本文先以深入訪談法瞭解與佐證行政部門的資訊優勢確實存在且影響卓越，再以內容分析法分析行政部門的態度對於立法結果的影響。研究結果發現，行政部門對於立法院的優勢呈現在其對於資訊的壟斷、行. 政治大對於重大法案的結果，具有相當重要的影響，筆者認為，行政部門的立法影響立政執行經驗及專業程度等優勢上。另外，經驗分析顯示，行政部門的意見確實. ‧ 國. 學. 力，已近乎於否決者的角色。換句話說，若一個法案想要順利通過，行政部門的肯認，或至少不表達反對，已成為立法成功的必要條件之一。. ‧. 最後，過去相關的文獻曾指出一個提案的提案者黨籍、是否為委員會成員. sit. Nat. 及召集委員、有無經過黨團協商等因素，皆與該提案能否順利三讀通過有關。. al. n. 素後，行政部門對於立法的影響依然最為深遠。. Ch. en. h. er. io. 本文的經驗數據也呈現相似的結論。更進一步地，本研究發現，在考量上述因. i n U. v. 關鍵詞：行政部門、資訊優勢、立法影響力、委員會資深程度、否決者.

(7) Abstract This thesis focuses on the legislative influence of the Executive Yuan. The author believes the legislators are motivated to achieve the high quality of law-making. Because of the informational advantage of the executive branch, the legislators tend to accept the perspective made by the executive branch, which leads to the significant influence in the Legislation. First, this paper uses intensive interviews to find out and justify the existence of the informational advantage of the executive branch and its. 政治大 paper intends to dissect what 立the attitude of the executive branch has an effect on the. profound influence on the legislation. Furthermore, by using content analysis, this. ‧ 國. 學. legislative outcomes.. The result revealed the relative advantage of the executive branch over the. ‧. Legislative Yuan lies on the informational monopoly, administrative executive. sit. Nat. experiences and the high-level of professionalization. Additionally, the empirical. al. er. io. analysis shows the executive branch does have the significant impact on the outcomes. v. n. of major bills. In the author’s opinion, the effect of the executive branch has come. Ch. en. h. i n U. close to the role of veto players. In other words, the approval of the executive branch, or at least the attitude of non-objection, has become one of the necessary conditions. y. for successful legislation..

(8) reviews. Further, this thesis discovers, by taking the above factors into consideration, the executive branch plays the most significant role in the legislation.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. Nat. al. Ch. en. h. i n U. v. Keywords: executive branch, informational advantage, legislative influence, seniority of committee member, veto player.

(9) 目次第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節研究背景與研究動機 ............................................................................................................ 1 第二節研究問題 ................................................................................................................................ 7. 第二章文獻檢閱 ....................................................................................................... 10 第一節行政部門主導立法 .............................................................................................................. 11 第二節立法部門主導立法 .............................................................................................................. 16 第三節行政部門與立法部門共同立法 .......................................................................................... 17 第四節台灣的相關文獻 .................................................................................................................. 19. 政治大. 第五節小結...................................................................................................................................... 27. 立. 第三章研究設計 ....................................................................................................... 29. ‧ 國. 學. 第一節理論架構與研究假設 .......................................................................................................... 29 第二節研究方法與變數建構 .......................................................................................................... 38. ‧. 第四章行政部門的資訊優勢 ................................................................................... 49. Nat. sit. 第一節資訊壟斷 .............................................................................................................................. 49. n. al. er. io. 第二節行政執行優勢 ...................................................................................................................... 53. i n U. v. 第三節專業優勢 .............................................................................................................................. 56. Ch. en. h. 第四節行政與立法同一政黨的優勢 .............................................................................................. 60. 第五章行政部門的立法影響力 ............................................................................... 64 第一節第八屆提案概況 .................................................................................................................. 64 第二節影響提案立法結果之探討 .................................................................................................. 74. 第六章結論 ............................................................................................................... 89 第一節研究結果 .............................................................................................................................. 89 第二節研究限制 .............................................................................................................................. 92. 參考書目...................................................................................................................... 94 附錄............................................................................................................................ 103.

(10) 表次表 1-1 第八屆立法院提案之三讀情況 ....................................................................... 7 表 5-1 提案者黨籍次數分配表 ................................................................................. 64 表 5-2 行政部門態度次數分配表 ............................................................................. 65 表 5-3 立法結果次數分配表 ..................................................................................... 65 表 5-4 提案者黨籍與立法結果交叉分析表 ............................................................. 67 表 5-5 行政部門態度與立法結果交叉分析表 ......................................................... 68. 政治大表 5-7 委員會資深程度與立法結果交叉分析表 ..................................................... 72 立表 5-6 委員會資深程度與行政部門態度交叉分析表 ............................................. 70. ‧ 國. 學. 表 5-8 立法結果的統計分析 ..................................................................................... 79 表 5-9 順序機率單元模型二之解讀 ......................................................................... 87. ‧. n. er. io. sit. Nat. al. Ch. en. h. i n U. v.

(11) 第一章緒論立法院的運作情況對於我國政治至關重要，本文希望能在立法行為領域下持續耕耘深化，使世人對於立法院的模樣更加清晰明瞭。本章主要分為二節，第一節為研究背景與研究動機，旨在說明本研究有趣及有意義之處，並闡述與題目相關之背景介紹和動機發想；第二節為研究問題，即表明本文欲研究和回答的問題。. 第一節研究背景與研究動機治. 立. 政. 大. 我國《憲法》第 62 條及第 63 條明定：「立法院為國家最高立法機關。」且. ‧ 國. 學. 「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其它重要事項之權。」換言之，組成立法院的眾多立法委員們，至少在. ‧. 國會的立法程序中，獨享了所有的立法權。理論上，立法院欲通過一法案，並. sit. Nat. 不需要假其它機關之手，除非法案在三讀後，行政院認為窒礙難行並提出覆. al. er. io. 議，不然其它機關是無權置喙的。. v. n. 不過，理論和實際的立法運作經驗上似乎有不小的出入。從目前正在進行. Ch. en. h. i n U. 的第九屆立法院審議過程中，我們可以很明顯地發現立法委員十分地在意行政部門提供的草案版本和態度，儘管行政權並未被賦予議程設定權與對法案的決議權。. 「我提公益揭弊保護法到立法院來已經快 1 年了，完全沒有機會被排案審查，理由很簡單，大家都在等法務部，行政院送來的愈慢，這件事情就愈晚處理，結果臺灣社會現有的吹哨者一個一個正在被迫害，部長可不可以承諾儘速辦理？」（立法委員黃國昌立法院公報第 106 卷第 97 期委員會紀錄） 1.

(12) 「本席立下這個條文有什麼不對？經費上有困難嗎？沒有啊！……這對國家社會及環保不是很好？對孩子們的健康不是很好？為什麼不能修法？為什麼教育部不支持？」（立法委員蔣乃辛立法院公報第 106 卷第 77 期委員會紀錄）. 而這種困擾，其實並不只發生在在野黨立法委員身上，就連掌握國會及委員會多數席次的執政黨立委看似也無法片面決定法案的走向，而必須不斷溝通. 政治大. 及說服行政官員同意修法。. 立. 「法務部這樣講真的很令人失望，今天法務部只是因為覺. ‧ 國. 學. 得這些法條可能增加檢察官的負擔，這樣對於全國兒少的保護. ‧. 工作如何能撐得起來？我真的感到非常遺憾，因為你們用盡所. Nat. 有方式維持行政罰的選擇就是你們不願意進到刑罰，由檢察官. er. io. sit. 來辦這樣的案件……。」（立法委員李麗芬立法院公報第 107 卷第 2 期委員會紀錄）. n. al. Ch. en. h. i n U. v. 更有甚者，若行政部門對修正版本有不同意見，看似也有能力透過某些手段影響法案審議的進程，以求再行討論。行政部門的立法影響力，似乎與我們的想像有不少出入。. 「過去我們碰到很多案子，比如我們要社教單位留一部分不要繳庫，給社教單位自行使用，我們委員會都通過了，行政院主計單位不同意，就把這個案子壓到三讀過不了。」（立法委員蔣乃辛立法院公報第 107 卷第 10 期委員會紀錄） 2.

(13) 盛杏湲（2014a, 40-41）整理了從第一至七屆立法院的行政院提案次數，發現 1990 年是一個關鍵的時間點，在此之前將近九成的提案都是由行政院提出，顯示當時的行政院擁有極大的立法影響力。第二屆之後，行政院與立法院在提案上的消長變化明顯，行政院的提案數大致被壓縮至僅剩 20％到 30％左右，委員提案占了絕大多數。看似立法院的權力行使情況已回歸正常，卻又好像沒那麼簡單。筆者在此舉出二個真實的案例來凸顯行政權與立法權互動時的有趣之處。事例之一為，在第八屆立法院時，曾經討論過涉及千萬勞工權益的重大議題，. 政治大擔勞工保險的最後支付責任。在事關此一議題的勞工保險條例第六十九條條文立即《勞工保險條例》是否要比照軍公教等其它職業別的保險制度，由政府來負. 上，有不分黨派陣營的共 11 個個別立委加上黨團提出修正草案，不過其中並不. ‧ 國. 學. 包含行政院的版本。而這些提案皆支持政府承擔勞保的最後支付責任，更意外. ‧. 的是，包括時任行政院長的陳冲和時任勞委會主委的潘世偉，都在公開場合支. Nat. 持立法院的政策立場（陳郁仁、黃揚明、顏振凱 2012），看似府院皆已同意政. er. io. sit. 府責任入法，法案三讀通過指日可待。不料，此一議案在立法院歷經三年多的時間，最後付諸東流。陳素玲（2012）的報導透露，該議題在行政院舉行審查. al. n. v i n 會時，包括財政部、主計處等財政相關部會皆一面倒反對此法修正，並與勞委 Ch en h U 會有過激烈的交鋒。. 從法案最後功敗垂成的結果推論，這些財政相關部會可能是唯一的反對者，但扮演了極為關鍵的角色，最終法案無法順利走出立法院的黨團協商程序。從財政部及主計處等部會的長期立場來說，必定希望在國家財政困難之際，政府能減少承擔部分責任，因此這些部會的反對十分合理。但主張合理不見得有效，就法律面來說，黨團協商的唯一行為者是黨團幹部與代表，只要各黨團簽字同意，法案即形成朝野共識，三讀通過便不再困難，行政部門在此過程中則並無否決權，立法院有絕對的權力可自行決定之。如果不分黨派的立委 3.

(14) 們皆支持政府責任入法，甚至行政院長也公開宣示，那麼從最後失敗的修法結果便可以得知行政部門對於政策的議決確實有很大的影響力。事例之二則是第九屆立法院的《礦業法》修法。該法在紀錄片《看見台灣》導演齊柏林逝世後獲得社會廣大關注，立委也紛紛要求修法以回應民意。翻開三次委員會議紀錄，除了訴求即刻撤銷亞泥新城山礦區的權展限外，最大的爭議便在於礦權展限究竟要定義為新權利賦予，抑或如經濟部所堅守的舊權利延續，在這點上，經濟部顯得相當執著，無法與立委達成共識（賴品瑀 2017）。. 政治大「以大家關切的水泥礦來說，它是 24 小時在運作的，其後面立. 所影響的產業界，不是只有各位看到的水泥礦場的問題，而是. ‧ 國. 學. 它所供應的後面下游諸多的產業……其次，它也會影響到它要供. ‧. 應的營建業，各位可能不瞭解，甚至包括塗料、牙膏、塑膠材. Nat. 料及清潔用品等等，它都會供應。……假設現在要將它納入應該. er. io. sit. 要符合環境影響評估法相關規定的話，是否就不應該再告訴它，這個操之在主管機關，不是操之在我，而不應該叫人家去. al. n. v i n 停止的問題，這不論對礦場本身或是其後續產業鏈的影響都是 Ch en h U. 非常大的。」（經濟部次長王美花立法院公報第 106 卷第 71 期. 委員會紀錄）. 從此一修法過程中可以很明顯地感受到陳敦源（2005, 75）所描述的現象，即立法部門在立法或修法時很難分辨官僚體系是「故意不從」還是「時不我予」，造成國會在面對行政官員時常處於較為劣勢的地位。一但行政官員不斷主張修法窒礙難行或並不可行，恐怕很少立法委員能夠繼續堅持己見。另外，法令的複雜性也使得監督者很難透徹瞭解政府實際在運作的規範和層面，往往大 4.

(15) 費周章後才能將討論聚焦至問題的癥結點。無怪乎有立委對於行政部門的態度相當不滿。. 「5 月 1 日行政院統整各部會說：來，我們再講一次，這個展延是舊權利的延續；把新權利的賦予拿掉。所以怎麼樣？行政機關的函釋是可以隨著政權的態度、政府高官的態度變來變去的啊？這個國家的法律真的是讓你們這樣子玩弄來、玩弄去的啊？」（立法委員林淑芬立法院公報第 106 卷第 71 期委員會紀錄）. 立. 政治大. 之後立法院經濟委員會續審礦業法修正草案時，執政黨立法委員林淑芬更. ‧ 國. 學. 痛批「整部礦業法就是張景森(行政院政務委員)說了算啦！」（黃韋銓 2017）。. ‧. 從這二個例證，可以延伸出一個有趣的問題值得討論，如前段所述，法理. Nat. 上，立法院依憲法規定擁有絕對的立法權，若我國需要修正任何一個法案，僅. er. io. sit. 需要立法院自行三讀通過即可，當立法院多數委員達成一定的共識，法案應可順利三讀通過。而行政官員，不論是政務官或事務官，在立法院的議程中並沒. al. n. v i n 有被賦予法定的決定權，他們的意見何以重要？又有多重要？這二個議題似乎 Ch en h U 透露出，在立法院中，實際擁有權力的行為者並不僅是立法委員，行政部門在立法議程中的角色，也格外重要。由此，除了觀察《憲法》表面上賦予行政機關與立法機關個別的權限為何之外，另一個較少人關注但值得加以檢視的問題，也就是行政部門的立法影響力。當然，本文並不是首次觸及到這個問題的研究。邱訪義與李誌偉（2012）研究第二至七屆立法院發現，行政機關提案三讀機率並不亞於多數聯盟的提案三讀機率，且都比個別立委還高。盛杏湲（2014a）也有相同看法，並更進一步 5.

(16) 指出，行政院在提案內容、提案審議進程、提案通過率與意見被重視程度等面向上，都比立法院具有優勢。上述文獻提醒了我們，儘管立法委員的提案數量早已明顯勝過行政機關，但這現象並不表示立法院的專業能力已趨近於能獨自勝任所有立法相關的事宜，行政部門的立法影響力依然占有一席之地，甚至達到不容忽視的地步。表一為第八屆立法院提案之三讀情況。很明顯地可以看出來，第八屆立法院如先前學者所指出的情況呈現一致的樣態，提案數占不到 11％的行政院在完成三讀的提案通過率上占有最大優勢。就算是身為多數黨的國民黨立法院黨. 政治大並不是台灣立法院獨有的現象，Bowler（2002）在其針對大部分為歐洲國家的立. 團，在立法能力上也不及行政部門，三讀通過率甚至相差兩成左右。然而，這. 研究中就曾提及，政府提案平均的通過機率高達八成五，個別議員的提案則僅. ‧ 國. 學. 有一成五的機率能通過。而內閣制的日本通過的提案有 75％至 95％是由行政部. ‧. 門提出的（Ramseyer and Rosenbluth 1993）。. Nat. 這些事實再再顯示，行政機關在立法能力上明顯占有一定的優勢。換句話. er. io. sit. 說，行政機關的立法優勢很可能是世界各國普遍的常態，台灣是否也不例外？不過，邱訪義與李誌偉（2012）也提醒我們，提案通過機率的高低並無法推論. al. n. v i n 到立法影響力上，而這正好為本文提供一個適當的切入點去細膩地檢視行政部 Ch en h U 門確切的立法影響程度。本研究運用不同於過往文獻中的研究方法，直接對行政官員在委員會的備詢態度進行觀察與紀錄，在過往文獻相當程度地輕忽行政官員此一角色在立法過程中的分量，相信本文可以藉此對我國行政部門在立法行為上的影響程度和行為提供相當的認識和解釋。. 6.

(17) 表 1-1 第八屆立法院提案之三讀情況行政院. 中國國民黨. 民主進步黨. 小黨及. 合計. 其它完成三讀. 341. 815. 583. 110. 1849. 提案數. （57.6％）. （36.9％）. （27.0％）. （21.6％）. （33.8％）. 未完成三讀. 251. 1396. 1579. 400. 3626. 提案數. （42.4％）. （63.1％）. （73.0％）. （78.4％）. （66.2％）. 總計. 592. 510. 5475. （9.3％）. （100.0％）. 政治 2162大（40.4％）（39.5％） 2211. （10.8％）. 立. 資料來源：盛杏湲，2017，科技部專題研究計畫「國會政黨的制度化」（MOST104-2410-H-004-. ‧ 國. 學. 088-MY2）。. 說明：1. 行政部門包含行政院之提案及行政院與其它憲政機構之聯合提案；中國國民黨包含國. ‧. 民黨立委及其黨團提案；民主進步黨包含民進黨立委及其黨團提案；其它小黨則是包含台聯、親民黨、無黨籍、無黨團結聯盟、立院新聯盟等立委、黨團及政團提案。民. 第八屆立法院共有 5515 條法律提案。在扣除司法院、監察院及考試院之個別提案. sit. 2.. Nat. 國黨立委徐欣瑩之提案則全部計入國民黨立委提案。. n. al. er. io. 後，共計 5475 條提案。. Ch. en. h. i n U. v. 第二節研究問題若提到行政官員（bureaucracy）一詞，許多人直覺聯想到的便是死板、不知變通、效率低落及沒有人情味等負面印象。雖然說此一專有名詞的定義在學術領域上十分中性，但還是難以擺脫直觀上帶給人的反感。民眾對於官員一詞雖多抱持負面觀感，而當我們將行政官員與立法委員放在一起討論時，受人詬病的可就不只有行政官員了。根據《天下雜誌》在 2016 年完成的「台灣社會信任度調查」顯示，民眾對於立委的不信任程度僅次於法官（65.4％）和記者（58.3％），有高達 53.0％的民眾並不相信親自選舉出來的 7.

(18) 立法委員，而掌握國家機器的政府官員則名列第四，也有 50.7％的民眾不信任。換句話說，主導立法權與行政權的立委諸公和官員們儘管對於國家的運作扮演了極為重要的角色，但在一般大眾的心裡都未有好的印象，前者的社會聲望甚至更糟。從過去的研究得知，民眾對於立法委員的厭惡，部分可能來自於立委過於喜愛表演作秀、對待行政官員時的無禮態度和刻意羞辱，以及被認為只在乎自己政黨與財團的利益，常常棄基層民眾的意見於不顧（盛杏湲、黃士豪 2009, 98-106）。但另一方面，由於立委有尋求連任的壓力，對於選區的經營和地方經. 政治大（何哲欣、黃信維、林靖堂 2016；鍾麗華 2015）。立. 費的爭取也絲毫不敢怠慢，因此也時常背負著利益輸送、一昧討好選民的罵名. Lowi（1979）在其著作《自由主義的終結》（The End of Liberalism: The. ‧ 國. 學. Second Republic of the United States）一書中，除了強調利益團體對於國家政策. ‧. 的龐大影響力外，也突顯了國會議員與行政官員之間的微妙關係。二者可說是. Nat. 存在一種互利共生的關係，國會議員為了討好利益團體而向行政官員爭取資. er. io. sit. 源，行政部門則是積極配合國會，並在過程中保全了政府預算。Lowi（1979）對於行政官員、國會議員與利益團體三者的深入觀察，提供了一個分析行政權. al. n. v i n 與立法權間互動關係的新穎角度。不過，我們可以發現，我國利益團體的規模 Ch en h U 普遍不大，例如美國所謂的軍事工業國會複合體（military-industrial-. congressional complex, MICC），其中所描述的那種具有龐大政治影響力的利益團體，在台灣就很難發現。另外，台灣的行政官員在面對立法委員時，也很少呈現如此消極被動的傾向。立法委員單方面就可以自行決定極大部分的利益分配，行政部門好像只能逆來順受，扮演著被予取予求的角色，並非我國的常態現象。在這問題上，國內有文獻可以提供一些回答。黃士豪（2007）以深入訪談、調查研究及個案分析的方式來研究立法委員介入官員行政的影響因素，他 8.

(19) 發現選區服務和爭取經費補助是立委接觸行政部門的主因，他更指出，行政官員的確有求於立法委員對法案和預算的支持，但雙方應是一互利夥伴的關係，而非僅是由立法委員來主導資源的分配。筆者認為，如果我們單純只從一種面相來觀察的話，可能會誤以為立法委員擁有極大的影響力，行政部門好像只能服從國會的決議和指示，處於消極被動的角色。但至少就筆者對於台灣立法院的觀察，情況或許並非如此。在我國，研究行政部門關於立法影響力的文獻十分缺乏，這方面的研究還有再補充與加強的空間。. 政治大重新思考亞泥新城山礦權展限一案。事隔幾天，民進黨籍立法委員林淑芬在公立. 2017 年 6 月 10 日，《看見台灣》導演齊柏林先生的不幸驟逝，也促使社會. 視政論節目《有話好說》中感嘆：「這個國家的權力，掌握在行政部門的手上，. ‧ 國. 學. 我們必須要承認。立法院的個別立委，對於整個國家的行政權力有沒有辦法有. ‧. 影響力？15 萬人沒辦法（指反亞泥連署人數），一個立委也是沒辦法。」綜合. Nat. 上述好奇與觀察，本文將焦點放在立法權與行政權之間的互動關係上，希望能. er. io. sit. 嘗試回答與驗證下述的研究問題。. 本文的研究問題有二。第一，許多國外文獻曾指出，相對而言，行政部門. al. n. v i n 的資訊能力是較為強勢的（Etzioni-Halevy 1985；Fiorina 1989；Holden 1966； Ch en h U. McCubbins and Noble 1995；Peters 2010），而在台灣，行政部門之資訊優勢所呈現的樣態與面向為何？第二個問題則是，上述之資訊優勢可否實際影響我國最終政策的方向與成敗，即行政部門在立法過程中的影響力為何？這是本研究欲回答的二個問題。. 9.

(20) 第二章文獻檢閱若想瞭解國會與行政官員互動關係，過往的文獻提供我們許多不同的理論切入層面，例如委託代理人理論（principal-agent theory）把官員視為被授權執法的代理人，而國會則是有監督義務的委託人（McCubbins and Schwartz 1984）。這類文獻主要在於探討交易成本（transaction costs）與避免因為資訊不對稱所引發的逆向選擇（adverse selection）及道德危機（moral hazard）等問. 政治大. 題，前者指的是知情的一方擁有較優越的資訊，做出對自身有利的選擇，而損. 立. 害不知情一方的利益，典型的例子是二手車市場；後者則是指交易的一方在簽. ‧ 國. 學. 約之後改變行為，影響了事件發生的機率，而傷害另一方的利益，典型的例子為醫療保險。又如 Niskanen 在 1971 年提出的官僚預算極大化理論（budget-. ‧. maximizing theory）裡認為行政官員在與國會議員，也就是出資者（sponsor）. Nat. sit. 的互動下，會因為資訊的獨占得利，導致官僚體系得以成功擴張，達到預算極. n. al. er. io. 大化的目標。另外，廣為人知的鐵三角理論（theory of iron triangles）也告訴我. i n U. v. 們，行政官員、國會議員與利益團體三者在立法互動時有著互惠互利的現象（Lowi 1979）。. Ch. en. h. 上述理論各自以不同的角度解釋國會與行政官員的互動關係，但在這些文獻中，較缺乏以量化實證的方式比較行政官員與國會誰在立法過程中占有相對優勢、或是分析二者確切擁有多少程度的立法影響力。因此，本研究的文獻檢閱主要從這一層面切入，聚焦在比較立法部門與行政部門在政策制定過程中的立法影響力。本章共分為五個部分進行闡述。第一部分至第三部分用以檢閱國外學者對於立法部門與行政部門互動關係的三種理論觀點，分別是「行政部門主導立法」、「立法部門主導立法」及「行政部門與立法部門共同立法」。第四部份則檢 10.

(21) 閱我國目前相關文獻的研究發現。最後，簡單總結及指出本研究尚可補充及加強過去研究的不足之處和貢獻所在。. 第一節行政部門主導立法此一觀點認為，行政部門及官員因為掌握某些內部資訊和龐大行政資源上的優勢，或因得利於制度的設計，得以控制或影響國會的立法結果，即能夠順利地推動和通過行政部門想要的政策提案。行政部門主導立法的主要影響因素有以下二項，分述如下。. 立資訊與資源差異. ‧ 國. 學. 一、. 政治大. 行政部門與立法部門最直觀的差異，莫過於二者在資訊與資源上的不同。. ‧. 在此借用委託代理人理論，以權力授予（delegation of power）的角度來說明。. sit. Nat. 眾所周知，國會所制定的法律僅制定原則性的法律框架，而細節的行政命令便. al. er. io. 只能依賴行政官員自主性的規劃和執行，即所謂徒法不足以自行。由此，身為. v. n. 國會的代理人（agent）的行政官員便具備了行政裁量權（agency discretion）的. Ch. en. 運用空間，以彌補法律授權下的空白之處。. h. i n U. 而授予行政官員自由判斷的空間，便是因為立法者無法掌握到社會日常生活中較為細膩的部分。相對地，行政官員對於法律實施後確切的行政工作與實務狀況比國會議員瞭解太多。以陳敦源（2005, 75）的用詞來形容，這會使得身為委託人的立法部門在立法或修法時無法分辨官僚體系是「故意不從」還是「時不我予」，造成國會在面對行政官員時相對吃虧。另外，政府的職掌業務越來越龐雜，Fiorina（1989, 44）曾提到 1930 年代的美國聯邦官員體制規模很小，也離美國人民的距離很遙遠，但到了 1975 年後，就完全不是這麼一回事了。細膩一點來看，各國政府的公共支出占國內生 11.

(22) 產毛額（gross domestic product, GDP）的比例從 1960 年代開始已呈現逐漸上升的趨勢。以英國為例，在短短 40 年間，從 1960 年的 33.1％提升至 1998 年的 43.4％，一向被世人普遍定義為新自由主義（neo-liberalism）與小政府國家的新加坡，其公共支出比例也從 11.9％暴增至 33.2％，而開發中國家的公共支出增長幅度更是特別明顯（Peters 2010, 1-31）。更進一步，行政部門在人數上與規模上的優勢，也連帶使得他們分工得以專業化，造成國會議員無法與之抗衡。Holden（1966）在其〈官僚的「帝國主義」〉（“Imperialism” in Bureaucracy）一文中直言，行政官員已經變成了「行政. 政治大故，在政策制定的過程中，就具備足以和國會議員及其選民交涉、遊說與協商立政治家」（administrative politician），由於其擁有專業的知識與資訊不對稱的緣. 的能力，並因此占有優勢地位。反之，國會議員花在選區及鞏固自己選票的時. ‧ 國. 學. 間越來越多，對於國會立法本業也就減了關注（Fiorina 1980）。. ‧. 而在普遍的大政府結構之下，行政部門因為掌握了隱藏的資訊（hidden. Nat. knowledge），且使國會議員的資訊量相形失色，國會便難以進行有效的立法行. er. io. sit. 為（Fiorina 1989；McCubbins and Noble 1995）。Peters（2010）同樣也指出，行政官員最重要的資源就是資訊和專業技術，而政治人物在進行決策背後的主要. al. n. v i n 資訊來源便是來自於官員。這也意味著，行政官員用政治資訊來換取制定政策 Ch en h U 的影響力是可行的。甚至，由於政治人物對於國家計畫十分外行，行政官員制定的計畫很少會受到政治系統積極的阻撓（Peters 2010, 211-213）。EtzioniHalevy（1985, 90-92）進而論斷，官僚體制使得民主陷入一個兩難的局面，官員規範的曖昧不明、資訊和專業的壟斷，以及國會權力的衰弱正是造成它們越來越有辦法擺脫民選政治人物掌控的原因。由此，行政部門與立法部門在資訊與資源上的差距，注定造就了二者在立法影響力上的不均等。國會不但很少行使積極的立法權，提案主要由行政部門提出並通過（Bowler 2002, 170; Brunner 2013, 11-17）。甚至，在消極的立法權這 12.

(23) 部分，運用也相當有限。在大多數情況下，「法案是經由（through）國會通過，而非被（by）國會通過」（Heywood 2007, 335-355）。而第三世界國家的議會與西方國家相比，影響力則更小，立法功能幾由行政部門主導（Mezey 1985）。. 二、. 制度設計. 有關制度設計使行政部門的立法影響力超越立法部門的情況，大概可從三種角度切入，第一個是憲政架構賦予行政權干預立法過程的特權；再來是國會. 政治大先從巴西的案例談論憲政制度造成的權力失衡現象。立. 限縮自身議員權力的規範；最後則是政黨管控其國會成員的方式。首先，我們. ‧ 國. 學. Pereira 與 Mueller（2004）從理性抉擇理論（rational choice theory）出發，並認為過去發展自美國國會運作的立法組織的分配理論（distributive theory）、. ‧. 資訊理論（informational theory）及多數黨理論（majority party theory）皆無法. sit. Nat. 完全解釋巴西國會與官員的立法互動情形。因此，作者進而提出行政優勢理論. al. er. io. （theory of executive dominance）來闡述巴西委員會制度下的國會獨特樣態。. v. n. Pereira and Mueller（2004, 12-17）明確地指出巴西行政權擁有許多特殊的. Ch. en. h. i n U. 制度手段可以牽制國會的日常運作，例如總統可以提出臨時命令（provisional decree）影響國會的立法議程、使用部分否決權（partial veto power）、預算制定權及被行政權頻繁使用的緊急請願（urgency petition）。類似美國國會的排出請願（discharge petition）制度1，巴西的緊急請願規定法案一旦被提出申請，委員會就必須在二個會期內審查完成並交付院會處理。但在實務運作上，很少法案能在期限內審查完畢。該文指出，被賦予足以影響國會議程設定工具的巴西行政權，因此得以在委員會成員偏好與院會偏好差距過大時，頻繁運用緊急請願. 1. 在美國眾議院立法程序中，排出請願是一種將法案直接交付院會處理，而不需經過委員會審查的手段。此舉可以避免委員會主席的消極議程設定權一直將不希望通過的法案常留在委員會。不過，由於聯署的高門檻，排出請願在美國眾議院不常被使用。 13.

(24) 制度來規避委員會的監督和制衡（Pereira and Mueller 2004, 29-39）。上述種種制度設計，皆反映出巴西的行政權有很方便的手段可以「染指」立法部門本該自己掌握的立法流程，簡言之，也就是巴西的行政部門不僅可以與立法部門共享國會的議程設定權（agenda setting），甚至全然控制了立法程序（緊急請願有八成以上由行政權提出）。而說到議程設定，就不得不提 Cox 與 McCubbins 在 2005 年出版的《設定議程》（Setting the Agenda: Responsible Party Government in the U.S. House of Representatives）這本經典之作，該著提出的「程序聯合壟斷理論」（cartel agenda model）認為，最後能排入議程、進而表決. 政治大該著作者針對消極議程設定權的理論是否正確，我們都可以得知，若行政部門立的議案不會是全院多數議員在意的議題，而是多數黨的多數在意的議題。不論. 推動議案或否決議案的權力，一如巴西的案例。. 學. ‧ 國. 擁有或是其透過多數黨（多數聯盟）而得到的議程設定權，皆會使其擁有額外. ‧. 或許巴西是個比較極端的例子，但其它國家的行政權或多數黨也常具備部. Nat. 分的手段干預國會的立法權，例如美國總統的國情咨文（State of the Union. io. sit. address）及總統命令（executive order）、美國國會的排出請願、日本國會的過. al. er. 渡報告（interim report）制度2，以及許多國家憲法規定的解散國會權、否決權. n. v i n 及預算制定權等。甚至，澳洲、紐西蘭、加拿大、愛爾蘭及英國等國家的議會 Ch en h U 議程是由政府或內閣單方面決定（Bowler 2002）。. 行政權中的總統固然強大，其任命的部會首長或許也扮演著關鍵角色。 Martinez-Gallardo（2010）的研究很清楚地呈現了許多拉丁美洲總統制國家的部長在立法過程中的影響力。在這些國家，內閣類似總統的代理人，政策制定的過程普遍交由部長負責，內閣成員的組成、數量和任期長短，與政策制定的穩定性有著顯著的關聯。另外，拉丁美洲國家的立法機關也呈現比較消極的表. 2. 和巴西的緊急請願相似，當過渡報告被提出時，議會將會限縮法案在委員會的審查期限，或要求針對法案進行辯論以加速處理。在 2000 年以前，上議院只有使用過 3 次過渡報告，下議院則是 12 次，實務上並不多見（Cox、Masuyama and McCubbins 2000, 6）。 14.

(25) 現。除了憲政架構賦予行政權的特殊權力之外，國會自身也有可能為了某些目的限縮國會議員的諸多權利。Bowler（2002, 163-165）就指出國會限制個別議員的六種面向，其中比較重要的像是個別議員不能提出預算相關的提案、限制個別議員的法案討論時間、提案的數量、提案的聯署門檻，甚至允許委員會必要時可否決個別議員的立法。而這些規則制定的動機，便是為了增進政黨，甚至是執政黨在國會的影響力，或使個別議員的提案無法凌駕於行政部門，有益於政黨政府的立法效能。. 政治大有利於行政權在推動立法時比較順利。像是美國在 1970 年代後進行國會改革，立最後，政黨管控其國會成員的行為，也會造成政黨內部的聲音更為單一，. 便以議長指派主席的方式取代委員會的資深制，使多數黨領袖得以掌握議程設. ‧ 國. 學. 定的權力（Aldrich and Rohde 2001, 271-273）。Cox、Masuyama 與 McCubbins. ‧. （2000, 8）也提到日本議會的委員會主席實際上也是由多數黨推薦產生的。. Nat. 此外，政黨領袖統籌分配委員會席次及政治資源給其黨團成員的情況在各. er. io. sit. 國國會也很常見（Aldrich and Rohde 2001; Bowler 2002; Smith 2007; Ramseyer and Rosenbluth 1993），巴西的政黨領袖甚至可以在表決前一刻換掉可能不忠貞. al. n. v i n 的委員會成員，以成就法案的通過（Pereira and Mueller 2004, 17-18）。這些手段 Ch en h U 使得政黨具備獎勵忠誠與懲罰反叛的空間存在，對於穩定鞏固政黨團結有不小的幫助。一如 Cox 與 McCubbins（2005, 9）所述，議程設定的權力掌握在委員會主席、議長及程序委員會（rules committee）手中，而多數黨總是可以囊括大部分的職位。這些被政黨領袖把持的種種權力，反而又回過頭來加強了政黨、甚至是執政黨的議程設定權。換言之，若國會多數黨與執政黨為同一政黨時，國會很可能將成為政府的有力後盾，使其在推動政策時得以順利促進立法效率，並有效紓解反對派所施加的阻力。 15.

(26) 第二節立法部門主導立法此一觀點強調，在立法部門與行政部門的互動過程中，立法部門依然獨占立法權。McCubbins 與 Noble（1995）以美國和日本的案例回應了世人對於國會議員棄守（abdication）立法，且使行政權篡奪政策制定權的觀點。他們將立法部門視為委託人，行政部門視為代理人，並套用「火警式監督」（fire alarm oversight）的概念（McCubbins and Schwartz 1984），指出只要立法部門持續保有同意、不同意及修改行政部門提案的權限，且仍有基礎的監督能力，足以對. 政治大發生，有效率地制衡行政權。由此，McCubbins 與 Noble（1995, 73-75）認為，立付行政部門隱藏的資訊，在上述前提下，立法部門便可以避免棄守立法的情況. 立法部門授權行政部門立法、保留否決權並在必要時使用，立法部門與行政部. ‧ 國. 學. 門的互動便會置於均衡點（equilibrium）上，即穩定且對雙方最有益的策略結. ‧. 果。而在行政部門立法影響力比較強大的日本，還是有審議會（shingikai）可. Nat. 以扮演提供資訊及監控政策產出的功能（McCubbins and Noble 1995）。. er. io. sit. 此外，Schroedel（1994）也曾以「動態憲政理論」（the dynamic constitutionalism）來闡述行政與立法權的關係。過去的「現代化理論」（the. al. n. v i n modernization）認為，社會經濟結構會導致政治結構的改變，在過往以農業為 Ch en h U. 主的社會，國會尚可扮演較重要的立法角色，但當進入工商社會後，政府處理的業務日益複雜多樣化，決策效率較快的行政權反而因為能迅速回應社會所需，逐漸取代國會的立法地位（Huntington 1973）。簡言之，現代化理論預言，在政府事務不斷增加的情況下，總統的立法影響力將比國會更重要。Schroedel （1994）則發現，美國國會在二十世紀的影響力不減反增，十九世紀反而觀察不到比較強而有力的立法領導者。他進一步以動態憲政理論修正過去理論，其認為憲法框架其實形塑了總統與國會的互動關係，總統雖然因為任期較短，有動機參與或介入立法過程，但也必須與國會合作才有辦法達成目標，加上總統 16.

(27) 表態支持的法案其實不多，國會立法，總統執行，仍是主流的現象。最後，國會內政黨的立法影響力也不容忽視（Cox and McCubbins 1993； 2005）。由於國會多數黨掌握了一些關鍵職位，例如議長、委員會主席及程序委員會，因此具備了消極議程設定權與積極議程設定權。前者是指政黨可以透過不排入議程的手段來阻擋不偏好的法案；後者則是指他們推動偏好法案的影響力。總而言之，因為政黨在國會內部扮演著關鍵的立法角色，國會整體的立法影響力或許依然十分顯著。. 政治第三節行政部門與立法部門共同立法. 大. 立. 上述二種觀點分別闡述了單一憲政機關能主導立法的理由。第三種觀點則. ‧ 國. 學. 指出，行政部門與立法部門其實共享立法權。簡言之，沒有任何一方可以單純. ‧. 地獨占立法權，雙方權力的消長視情勢變化而呈現不同面貌。美國眾議院共和. Nat. 黨議長金瑞契（Newt Gingrich）便是一個很顯著的例子。當時他在第 104 屆眾. er. io. sit. 議院時由於聲望非常高，國會的議程設定幾乎都由金瑞契一手主導，影響力比當時的民主黨總統柯林頓（Bill Clinton）還大，後來甚至還成功對其提出了彈. al. n. v i n 劾案。但到了第 105 屆眾議院時，因為不再能成功團結國會多數黨，金瑞契的 Ch en h U 權力大不如前，總統對於立法能置喙的部分反而提高（Sinclair 1999）。. 上述金瑞契的例子除了涉及到國會議長的領導權力，還有另外一個重點值得深究，也就是一致政府與分立政府的不同也可能導致兩造的權力轉移。 Sundquist（1988）便認為，當總統與國會多數黨同一政黨時，國會將比較願意配合總統的施政，使總統的立法影響力提升。反之，若總統與國會多數黨為不同政黨時，雙方都只能以不健康的競爭方式去打敗對方。這是美國憲政架構的必然。而總統究竟是如何介入立法權呢？Arnold（1990）提供了一些系統性的分 17.

(28) 析，例如透過說服議員、喚醒公眾的關心、修改法案及與議員交換利益等。 Evans（2004）也指出，總統會經由給予肉桶法案來建立多數聯盟，爭取跨黨派議員對法案的支持。該篇文章的開場白便很清楚地傳達了這項手段的吸引力。 1985 年，美國雷根總統主政時想要通過一項減稅法案，一位眾議員便直言：「那些想要投反對票的人將什麼也給不了選區。」不過，總統的期待也並非總是能如願，Barrett 與 Eshbaugh-Soha（2007）研究美國 1965 到 2000 年的 191 個重要法案後指出，總統會為了確保法案順利通過而向國會讓步。另外，他們也發現，一致政府與否、總統的支持度及其任期，都顯著地影響到總統的立法影. 政治大除了國會與總統的互動之外，Arnold（1979, 35-36）同樣發現國會議員和立. 響力。. 行政官員也呈現類似的交易模式。很顯然地，雙方的政治目的並不一致，行政. ‧ 國. 學. 官員的目標在於追求預算的安全與成長，國會議員則希望該聯邦預算能用在自. ‧. 己的選區內。但最重要的是，雙方都需要依靠對方的決定才能達成目標。為. Nat. 此，彼此都會試圖調整自己的策略以換求對方的同意。作者把這種依靠推測. er. io. sit. （speculative）和信用的互動模式稱為「交換關係」（exchange relationship）。其在研究軍事人員雇用、汙水處理及模範城市補助三個案例後指出，行政官員會. al. n. v i n 策略性地維持及擴張支持其議案的聯盟，例如透過擴大計畫的地理範圍、增加 Ch en h U 可分配利益數量，甚至給予聯盟領袖額外的好處。當然，這種分配策略並不適用於所有計畫，還是要視國會議員的偏好而定（Arnold 1979, 207-216）。另外，之前也曾提及，許多拉丁美洲國家的總統權力十分強大，不過，國會也不是沒有任何討價還價的空間。Cox 與 Morgenstern（2002）就表示，這些國家的總統往往會主動出擊（proactive），國會則是被動反應（reactive）。由於國會擁有修改及拒絕法案的權力，當總統先發制人地提出法案時，會先清楚地預期和認知國會的偏好，再提出一個可被國會接納的提案。因此，國會並非一個毫無制衡作用的空殼機構。當然，總統若有一些手段可供運用，便可能跳脫 18.

(29) 這種互動模式，一如巴西的緊急請願制度。整體來說，拉丁美洲國家的行政權在立法影響力上的獨特地位，依然強於美國總統。最後，這類觀點也隱含了行政部門和立法部門存有互相合作的可能性。就像 Stein 與 Bickers（1995）所說的，國會議員、行政官員，甚至是利益團體等行為者，並不是只單打獨鬥追求自身的目標，而是彼此合作、互利共生地組織成一個政治次級團體，建立穩定且高報酬的立法聯盟，其稱之為「政策方案投資組合」（program portfolio）。該理論認為，行政官員會分配資源給國會議員與利益團體，而當他們穩定成長時，便會反饋給行政官員政策上的支持，在這過. 政治大法部門是共同為立法努力，合作共創雙贏。立. 程中，三方都會得利（Stein and Bickers 1995, 47-69）。簡言之，行政部門和立. ‧ 國. 學第四節台灣的相關文獻. ‧. Nat. 從上述國外經典的文獻可以觀察到，行政部門與立法部門的立法影響力消. er. io. sit. 長深深地被一國的憲政體制、國會規範、黨團內規及政治文化影響。這也代表，完整檢閱及參考我國相關文獻對於本研究來說顯得極為重要。. al. n. v i n 試舉一例，Pereira 與 Mueller（2004, 13）便是以巴西為分權政治體系（比 Ch en h U. 例代表制、多黨體系與聯邦制）與集權政治體系（總統制與其擁有的政治、預算資源）的綜合體來解釋為何該國選舉時孱弱的政黨可以與國會中強壯的政黨共存，並進而以行政優勢理論概括之。但是我們卻很難單以台灣具有高度的集權政治體系的特徵，例如單一制、偏向總統制的半總統制、兩黨體系及相對多數決選制等，來推論我國的執政黨或是行政權必定會表現的較為強勢，或認為台灣與巴西在政治體系及制度設計上有所不同，便無法展現同行政優勢理論一樣的結論。簡言之，只有仔細地梳理和瞭解台灣立法院與行政院間獨有的互動模式及框架，才有辦法進一步提出可能適用於台灣的合理理論。 19.

(30) 事實上，Sheng 與 Huang（2015, 5-9）便曾指出，根據立法院內部在法律提案上的規定、黨團協商制度和委員會設計等特徵，台灣呈現出分權化的立法組織現象。也因此，相對於多數黨或立法委員個人，行政部門的相對影響力是占有優勢地位的。不過，這也無法代表行政院能確保每一個它想要的案子都能順利過關（Sheng and Huang 2015, 26-27）。總而言之，一如筆者所強調的，因為各國國情並不相同，外國的文獻僅能做為參考，在立法影響力這個議題上，國內相關的研究發現可能更為重要。不過，若整體檢視台灣的相關文獻便會發現，直接針對行政部門與立法部門在立. 政治大致政府時的立法產出比較這一層面延伸論及較多。因此，以下筆者便先從行政立法影響力的消長方面的研究並不多見，反而是由學者較為關注的分立政府與一. 權與立法權的關係此一角度切入，並擷取與本研究主旨相關的部分進行說明，. ‧ 國. 學. 再論直接相關的文獻。. ‧ sit. Nat. 一、行政權與立法權的關係探討. al. er. io. 我國立法院於西元 1948 年成立，在當時一黨獨大且以黨領政的年代，國家. v. n. 的重要決策是由國民黨中常會決定，之後再由行政院草擬法案向立法院提出，. Ch. en. h. i n U. 由立法院蓋章通過，因此國民黨或是行政院在當時對於政策的影響力是遠大於立法院（盛杏湲 2014b, 27-28；翁興利 1996, 81-82）。而這種威權體制的決策過程，也使得立法院長期被視為「橡皮圖章」，沒有什麼實質的權力（盛杏湲 2008, 9）。一直到了 1966 年，立法院的生態逐漸有了轉變。該年國民黨政府開始開放「增補」立委，1972 年修改為「增額選舉」，新的民意代表陸續進入國會殿堂為民喉舌。而到了 1992 年，國會重新改選，由 161 位代表台灣的立法委員所組成的第二屆立法院正式成立，台灣民主化進入新的篇章。廖達琪（2000, 357372）研究 1950 年至 2000 年立法院的角色轉變，她將這 50 年台灣民主化的過 20.

(31) 程分成四個時期，分別是硬性威權期（1950-1972）、軟性威權期（19731986）、快速民主化期（1987-1991）及民主鞏固期（1992 以降）。文中指出，在硬性威權時期的立法院也不完全像是橡皮圖章，還是有極少的立委提出民主議題。而那些新生立委在軟性威權期開始也確實對於促動政治系統及立法院本身的變革帶來十足的影響力，因此廖達琪（2000）遂以「河東獅吼」來形容立法院這 50 年來的權力轉變。翁興利（1996, 81-82）同樣指出，在一黨獨大的時代，總統（或說黨中央及行政院）是真正的議程設定者，只要能掌握立法院的多數，總統即可支配或. 政治大行政權恐將難再確保法案順利過關。盛杏湲（2008, 11-12）也表示，若比較各立. 決定某議程，並決定最後的結果。但如果立法院呈現出三黨不過半的局面，則. 黨在立法院的動員效果，會發現在 1990 年到政黨輪替前這段期間，國民黨的動. ‧ 國. 學. 員效果最差，其中一個原因便是國民黨的決策體系是以黨領政、重行政而輕立. ‧. 法，黨籍立法委員自然沒有在立法上努力的動機。因此，國民黨雖貴為當時的. Nat. 最大政黨，行政權與立法權一手掌握，在立法院還是時常遭受到較為團結一致. er. io. sit. 的民進黨制肘。簡言之，2000 年前我國行政權與立法權的關係可說是從極為不對等的狀態，伴隨民主化的腳步而漸趨對等。立法院對於行政院的監督制衡，. n. al. 效果越來越明顯。. Ch. en. h. i n U. v. 隨著 2000 年政黨輪替後分立政府的產生，眾多研究者在分立政府與一致政府會不會造成立法僵局這一重要問題上開始進行研究與對話，不過至今，學界對此仍是眾說紛紜，抱持不盡相同的主張和觀點（吳重禮 2002）。前面曾提及，若總統與國會多數黨屬同一政黨，國會可能比較願意配合總統的施政，使立法影響力轉移至行政權上（Sundquist 1988）。而這類文獻對本文可能的貢獻在於，若分立政府並不會產生立法延宕，我們或許可以推斷，不論立法院的內在環境發生何種變化，都很難改變行政院在推動立法時的優勢，即行政權可以完全主導立法過程。相反地，假如分立政府有害於行政權的效能，代表立法部 21.

(32) 門在立法及監督上，的確為行政部門帶來不小的影響，換言之，行政院恐怕無法主導立法。部分研究顯示，分立政府確實在國會面臨立法上的困境（盛杏湲 2003；黃秀端 2003）。黃秀端（2003）從少數政府在預算審查和法案審查的角度檢視，其研究發現，少數政府的總預算被刪減的幅度雖然無明顯不同，但若從預算主決議的數量與內容的變化來看，不同時期的確有差異。而在立法方面，行政院提案的表決成功率不僅大幅下滑，三讀通過所需的天數也較長。盛杏湲（2003）在針對第四屆立法院的研究中也有類似的觀察，其指出在分立政府時. 政治大. 期，不但行政院提案的通過天數較立法委員的提案長，通過的比例也降低不少。. 立. 其次，部分從議程設定角度分析的研究也顯示，在分立政府時期的程序委. ‧ 國. 學. 員會與委員會階段的審查，也比較容易發揮阻撓議事及議程阻絕的作用（吳東. ‧. 欽 2008；葉怡君 2009）。吳東欽（2008）指出，分立政府時期的表決會議數量. y. Nat. 明顯增多，比例從 13％攀升至 63％，代表府會關係較過去一致政府時期更容易. er. io. 抑制政府施政的表現。. sit. 引發衝突與對立。掌控國會的多數黨逐漸轉變為抵制行政院的守門員角色，以. al. n. v i n 不過，同樣從議程設定理論出發，李誌偉（2009）針對第二到六屆長時間 Ch engchi U. 軸的研究則提供不同於過去研究結果的面貌。其研究發現，在控制諸多變數後，多數黨國民黨提案確實比民進黨提案更容易完成三讀，但在行政院提案. 上，三讀機率則未因為進入分立政府時期而有所下降，且都比起兩大黨更容易完成三讀。李誌偉（2009）認為，其研究結果不同於過往研究的原因在於擴大了研究範圍（十五年）與控制了其它相關變數（提案規模、提案時間、提案屆期）。進一步從積極議程設定切入，邱訪義與李誌偉（2012）蒐集了第二至六屆立法院所有的提案，其分析指出，行政院提案在一致或分立政府的成功率並沒有很大的差異。多數聯盟的提案反而是比較穩定通過的條件。 22.

(33) 除此之外，部分學者也對分立政府將導致立法停滯這一問題持有較保留的態度（邱訪義 2010；楊婉瑩 2003）。楊婉瑩（2003）以第四屆立法院為分析對象，依據黨團提案、投票表決及立法產出等三個面向表現出政黨彼此合作的一面，當然，政黨衝突的情況也不難發現。簡言之，楊婉瑩（2003）認為，是否為分立政府並無法完全決定立法過程與產出結果，政黨之間的競合關係十分細膩複雜，無法單一線性地從某個特定層面定論。邱訪義（2010）也主張，立法僵局的原因很複雜，不該以簡單二分法來解釋。其立法模型所提供最主要的理論為，只要國會多數黨尚擁有法案修正權且還是唯一的否決者（veto player），. 政治大. 不論分立政府或一致政府，立法僵局都不會產生，除非多數黨單靠杯葛行政院提案即可在選舉時得利。. 立. 上述相關文獻顯示，學者對於分立政府是否造成立法僵局此一問題的意見. ‧ 國. 學. 莫衷一是，不過，過往的文獻皆無否定行政院提案在立法過程有其優勢的一. ‧. 面，該類提案雖然有時會遭國會反對黨的掣肘，但依然是不容忽視的行為者，. y. Nat. 甚至與國會多數黨的影響力平起平坐。而在一致政府的情況，行政部門的影響. er. io. sit. 力更是不言可喻。. 再細究下去，我們尚可在一些文獻中看到行政部門介入立法權的跡象和證. al. n. v i n 據。除了李誌偉（2009）發現行政院是三讀機率最高的提案者之外，盛杏湲 Ch engchi U. （2003）也指出，不論在一致政府亦或分立政府時期，重大法案最後的立法結果傾向以行政院的版本為重，比例約為 50％，而最終以立法委員提案為主的僅最高不到兩成。換句話說，儘管我國學者在探討一致與分立政府的成果十分豐碩，但單純從此一層面或許還無法明白哪一個立法行為者在立法過程中最具影響優勢。以下筆者將檢視一些直接對於行政與立法部門進行相對立法影響力的研究，雖然為數不多，卻能為本文貢獻更嚴謹細膩的線索。. 23.

(34) 二、行政部門的立法影響力首先，盛杏湲（2003）針對第四屆立法院的研究發現，行政院在立法過程中一直扮演非常重要的角色，在提案的規模、提出重大法案的比例、議程設定及對於重大法案的意見影響上，皆有相當突出的表現。不過，其中也提到，分立政府，即兩院間政黨屬性的不同，也會增加行政部門在推動立法上的困難程度。邱訪義與李誌偉（2012）則認為分立政府並不會降低行政部門提案的通過機率。不過，該研究主要是認為，多數聯盟的議程設定權受到了協商成本與提案優先性的影響。在單一多數黨期間，多數黨提案的通過率甚至不亞於行政院. 政治大. 的提案。簡言之，該文除了肯認行政部門的立法影響力，其實更強調政黨在國. 立. 會立法中的角色。. ‧ 國. 學. 再來，選舉制度的變革也可能與行政部門的立法影響力有關。盛杏湲（2014b）發現，台灣 2005 年立委選舉改為單一選區後，由於立委不再只能單. ‧. 靠掌握一定少數的選票就能當選連任，而是需要相對多數的選票，因此，立委. sit. y. Nat. 拓展個人選票便變得極為重要。在這情況之下，更多的立委變成以選區服務為. al. er. io. 重，在立法問政上，也採取較為策略性的方式，即他們將立法權委任行政部. v. n. 門，之後再做小幅度的修改。這種現象，反映在立委提案的規模和類型上，使. Ch. engchi. i n U. 得行政部門漸漸成為制訂政策與法律的樞紐（盛杏湲 2014b）。不同於上述文獻的旁敲側擊，盛杏湲（2014a）直接把注意力聚焦在行政院與立法院影響力的比較上。其在第六屆立法院（分立政府時期）的分析發現，行政院在提案規模上不僅比立法委員強大（顯示資源與資訊的不對等），在立法推動的部分，行政院提案在程序委員會、常設委員會及黨團協商等階段，被議程阻絕的機率都是相對較低的。至於在三讀通過率方面，則比所有黨團及黨籍立委都高。最後，和先前的研究結果類似（盛杏湲 2003），第六屆立法院法案最後通過的版本，依然以行政院的意見為主。簡言之，就算在分立政府的不利環境下，行政部門在立法過程中依然占有明顯的優勢。然而行政院也不是完全 24.

(35) 宰制住立法權。盛杏湲（2014a）指出，行政院和立法委員皆有提案的法案，才是最容易通過的提案組合。兩院之間雖然有衝突，但也保有合作成就法案的空間，因此我國的情況較偏向共享立法權的互動模式。陳宏銘（2011）也曾研究第七屆第二會期至第五會期的立法院（一致政府時期），並區分和個別分析所有法案、重大法案及多版本法案三類法案。經驗分析顯示，行政部門確實比立法委員具有主導立法的影響力，但在重大法案的推動上也有不順利的部分，這可能是因為國民黨籍立委仍具一定的自主性。但整體來說，不論是第六屆或第七屆立法院（分立政府或一致政府）的研究，皆導向十分相近的結論，即行政部. 政治大不過，值得一提的是，邱訪義與李誌偉（2012）曾提醒，行政院提案的三立. 門的立法優勢是顯著存在的，但依然有與立法部門共同立法的需要。. 讀通過機率高於多數黨（聯盟）提案的通過機率並無法成為推論出立法影響力. ‧ 國. 學. 比較的依據。其在文中解釋，因為行政部門可能會策略性地迎合國會多數聯盟. ‧. 的偏好，在提出法案時便預先向多數黨的偏好靠攏，使其在立法效率上能擺脫. y. Nat. 少數政府的困境，因此提案通過率不盡然可以與立法影響力掛勾認定。筆者部. er. io. sit. 分同意這種觀點，但不同意的地方在於，這種說法忽略了立法委員在審議過程中向行政官員的專業知識「屈服」的可能，另外，若立法委員的提案是以行政. al. n. v i n 院版本為基礎修改提出，在併案審查的情況下，最後立委提案與行政院提案雖 Ch engchi U 都被計入三讀通過，但實際通過的卻是行政院的立場。簡言之，邱訪義與李誌偉（2012）認為這種測量方式會「高估」行政院的立法影響力，筆者則認為，反而也有可能「低估」了其立法影響力。總而言之，前述的經驗分析可能還不足以完全釐清行政部門實際的影響程度，而這也是本文另行提出不同變數分析方法的原因。另外，邱訪義與李誌偉（2017）也針對行政部門的部會首長經歷與其推動立法的成效進行分析研究。文中指出，文官的年資越高，越有益於部會提案的推動，而其中的關鍵便是，資深文官的專業性程度可以幫助其透過操控資訊來 25.

(36) 獲取政策利益。換言之，專業程度與資訊的不對等是行政部門在與立法委員互動過程中極為有力的武器，這種觀點與本文的理論恰好符合。除此之外，政務官及學者的經歷則不利於官員推動部會的法案（邱訪義、李誌偉 2017）。最後，除了研究政黨和行政部門的立法影響力外，也有學者將置於行政權核心的總統此一角色帶入討論。李鳳玉與黃建實（2015）研究 2000 年至 2008 年陳水扁總統有無兼任黨主席對於行政院提案通過與否的影響，統計顯示，總統在未兼黨主席時已有 37.3％的提案通過率，而在兼任黨主席後，確實能夠再提升政府法案的通過機率，從勝算值（odds ratio）觀之，有近 4.8 倍的差異，. 政治大 2012 年馬英九總統的立法影響力。其中發現，馬總統對於法案的態度對於其通立顯示總統對於立法議程確實有其影響力。陳宏銘（2012）則研究了 2008 年至. 過與否並沒有明顯的促進效果，但在立法審議過程中，對於法案的內容有一定. ‧ 國. 學. 的影響力。對此，邱訪義與李誌偉（2016）研究 2000 年至 2012 年間的總統對. ‧. 於行政部門提案三讀機率的影響程度，並得出了不太相同的結果，他們發現，. y. Nat. 總統的滿意度、有無公開宣示支持立場及是否兼任黨主席，都會影響及帶動行. er. io. sit. 政院提案的通過機率。順帶一提，該文也指出，失業率的攀高和行政院跨部會的提案，都會顯著地降低通過提案機率。此三篇文獻二種結論的不一致，可能. al. n. v i n 與研究的時空範圍長短有關，不同的總統可能有不同的領導風格與政策影響 Ch engchi U. 力，因為民主化時序尚短的關係，台灣歷經的總統和樣本並不多，也許很難做出較具通則性的研究，但可以確知的是，現有研究並不否認，總統此一行政權核心角色有能力影響政策產出，或說其具備一定的立法影響力。. 26.

(37) 第五節小結綜合上述，關於立法影響力這一議題上，其實並無一定的研究方法和討論方式。有些文獻將總統、行政部門及多數黨視為一體來談；有些則有納入行政部門的角色，並將其與國會執政黨做區隔，但重點依然以政黨為主；有些則直接論證行政權中總統的立法影響力，不過，唯獨聚焦在行政部門，並深入探究其立法影響力的文獻並不多見。換言之，學者對於行政權的界定並無一定的共識，若將多數黨併入測量，. 政治大. 儘管該因素確實會有利於行政部門推動立法，但筆者認為這樣便失去了行政權原有的意涵。. 立. 另外，如果說粗略地將行政部門表達政策立場的場域區分成與立法委員的. ‧ 國. 學. 非正式互動、法律提案的提出、委員會審議階段與黨團協商階段等四種場域，. ‧. 筆者發現，過去的文獻多只有觀察到法律提案的部分，也就是以探討提案的特. y. Nat. 徵與主提案人的背景對於三讀通過與否的影響為主，對於法案進入立法議程之. er. io. sit. 後的討論卻相當有限，但是委員會審議與黨團協商卻是立法議程與決定最後通過與否的重要場域（吳東欽 2008；邱訪義、鄭元毓 2014；李誌偉 2009；盛杏. al. n. v i n 湲、黃士豪 2016；黃秀端、何嵩婷 C h 2007；葉怡君U2009；鄭元毓 2013），非常 engchi 值得研究者一探究竟。. 而根據上述文獻，我們可以得到以下幾點發現。第一，行政權介入立法權的能力原則上來自制度和資源與資訊的不對等，而在台灣，二者皆有一定的作用，但資源與資訊不對等的影響可能更大。第二，行政權是否主導立法這一問題必須視研究者如何理解而定，若將立法部門有無保有否決權作為指標，我們便很難解釋美國總統與拉丁美洲國家總統之間在立法能力上的差別。簡言之，應該還有更細膩的判準值得研究者去著墨。第三，行政權的立法影響力與各國的憲政體制不一定有關聯。我們可以看到許多總統制國家的立法部門效能不 27.

(38) 彰，而議會內閣制國家的行政提案雖然容易通過，議會依然保有修改及否決的權限。換句話說，行政權優勢的現象似乎成為各國的常態，只是影響程度的不同而已。最後，類似本文研究主題的國內研究其實並不充沛，這些為數不多的文獻皆指出我國國會較偏向行政部門與立法部門共同立法的狀態，但也有許多證據顯示，行政部門的確獲得了超然的立法影響力。然而，筆者之前也不斷提及，我們依然有必要更為細膩地探討行政部門在立法上的影響力，而確實掌握行政立法的互動，嚴謹的觀察與得宜的測量二者的交互作用，並適當的解釋此一互. 政治大. 動的影響因素，是本研究最可能提供學界的貢獻所在。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(39) 第三章研究設計本章首先闡明本研究的理論架構，並由此推演出二項研究假設。再來說明本研究所使用的研究方法，研究方法有二，一為內容分析法，二為深入訪談法。筆者期待以質量並重的方式，完整回應本文欲回答的研究問題。. 第一節理論架構與研究假設有關於立法影響力這個議題，我們可以從上述文獻檢閱中發現有幾個影響. 政治大. 權力消長甚巨的關鍵字，像是行政部門與立法部門之間的資訊與資源不對等、. 立. 憲政體制與國會內的制度設計、及政黨（或說多數黨）在國會的角色是否有益. ‧ 國. 學. 於或不利於政府推動立法。詳查我國憲政體制，除了行政權擁有不常行使的否決權與行政權普遍具備的預算制定權之外，較少發現其它另外可以干涉國會議. ‧. 程的制度手段。本文認為，若行政權確實在政治實務運作上可以影響最終的政. y. Nat. sit. 策結果，相當關鍵的一項因素便是行政官員與立法委員在專業知識和實務經驗. n. al. er. io. 上的差距，這種不對等導致行政部門有能力主導及片面決定政策走向和修法結果。. Ch. engchi. i n U. v. 誠如 Fenno（1973, 1）所言，連任不是國會議員的唯一考量，制定良好的公共政策，或是爭取國會的影響力，都可能是國會議員的目標。不過，優質的政策並不會憑空出現，在國會議員行政資源與專業知識不如行政部門的情況，若想成就一個好的法案，與行政官員合作立法，甚至是與其妥協，都是可以預期的。那麼，誰是行政官員呢？我國《公務員服務法》第 24 條明定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」該條文較為寬廣的定義指出，行政官員的範疇同時涵蓋了「文職及武職」、「事務官與政務官」以及公營事業機關之服務人員。因此，根據上述定義以及我國《憲 29.

(40) 法》之框架，本文所指稱之行政官員應不僅只納入行政院的公務員，也應該涵蓋司法院、考試院、監察院及立法院之所有公務員才是。不過，本文在分析時所使用之樣本和對象確實以行政院提案為大宗。在第八屆立法院總計 5515 條法律提案中，司法院、考試院及監察院之個別提案加總不過 40 條提案，所占比重不足百分之一。為使本文之研究推論明確，筆者決定在分析行政官員的立法影響力上，在政府提案的部分，只針對行政院的提案，而將考試院與監察院的提案排除。因此，在本文中，上至總統、行政院院長及各政務首長，下至部會基層事務官，筆者以「行政部門」一詞來概括稱呼。. 政治大算的多寡與人力資源的配置。翻開立法院 106 年度的預算書，其整年的歲出為立. 由此定義出發，若要說行政部門與立法部門之間最直觀的差異，莫過於預. 34.9 億元，而該年中央政府的總歲出預算相近兩兆。另外，中央政府機關之政. ‧ 國. 學. 務及文職人員員額約為 8 萬 2 千多人，至於在國會的部分，《立法院組織法》第. ‧. 32 條則規定，「立法委員每人得置公費助理八人至十四人」，以最高之十四人來. y. Nat. 計算，國會助理總人數不過 1 千 5 百餘人。換言之，尚且不論立法能力上的差. er. io. sit. 距，在監督強度上，每名國會助理必須監督 50 名以上的行政官員。這還沒有考量到部分人力需配置在行政助理和選區服務助理上的現實。. al. n. v i n 就算立法委員有心在立法問政上多著墨，現實的政治環境也未必允許。不 Ch engchi U. 論是在舊選制或是新選制之下，立法委員的選區負擔都十分沉重（盛杏湲. 2014c, 85-90；黃秀端 1994, 83-127）。以較新的統計數據來說，立委本人有 63.3％的時間是花在選區服務上面，而立委的國會辦公室也有 65.4％的時間花在處理選區的事務上（盛杏湲 2014b, 86-88）。這代表就算是十分認真的立法委員，在立法問政上恐怕也只能心有餘而力不足。因為上述兩院之間結構上的不同，行政部門注定站在了比較專業且優勢的一方，但這也並不代表，立法委員對於行政官員資訊優勢的情況毫無辦法。黃士豪（2007, 118-130）經過深入訪談立法委員後指出，雖然資訊不對稱的情況 30.