第一章 緒論
第一節 研究背景與研究動機
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第一章 緒論
立法院的運作情況對於我國政治至關重要，本文希望能在立法行為領域下 持續耕耘深化，使世人對於立法院的模樣更加清晰明瞭。本章主要分為二節，
第一節為研究背景與研究動機，旨在說明本研究有趣及有意義之處，並闡述與 題目相關之背景介紹和動機發想；第二節為研究問題，即表明本文欲研究和回 答的問題。
第一節 研究背景與研究動機
我國《憲法》第 62 條及第 63 條明定：「立法院為國家最高立法機關。」且
「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案 及國家其它重要事項之權。」換言之，組成立法院的眾多立法委員們，至少在 國會的立法程序中，獨享了所有的立法權。理論上，立法院欲通過一法案，並 不需要假其它機關之手，除非法案在三讀後，行政院認為窒礙難行並提出覆 議，不然其它機關是無權置喙的。
不過，理論和實際的立法運作經驗上似乎有不小的出入。從目前正在進行 的第九屆立法院審議過程中，我們可以很明顯地發現立法委員十分地在意行政 部門提供的草案版本和態度，儘管行政權並未被賦予議程設定權與對法案的決 議權。
「我提公益揭弊保護法到立法院來已經快1年了，完全沒 有機會被排案審查，理由很簡單，大家都在等法務部，行政院 送來的愈慢，這件事情就愈晚處理，結果臺灣社會現有的吹哨 者一個一個正在被迫害，部長可不可以承諾儘速辦理？」（立法 委員黃國昌 立法院公報第106卷第97期委員會紀錄）
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「本席立下這個條文有什麼不對？經費上有困難嗎？沒有 啊！……這對國家社會及環保不是很好？對孩子們的健康不是很 好？為什麼不能修法？為什麼教育部不支持？」（立法委員蔣乃 辛 立法院公報第106卷第77期委員會紀錄）
而這種困擾，其實並不只發生在在野黨立法委員身上，就連掌握國會及委 員會多數席次的執政黨立委看似也無法片面決定法案的走向，而必須不斷溝通 及說服行政官員同意修法。
「法務部這樣講真的很令人失望，今天法務部只是因為覺 得這些法條可能增加檢察官的負擔，這樣對於全國兒少的保護 工作如何能撐得起來？我真的感到非常遺憾，因為你們用盡所 有方式維持行政罰的選擇就是你們不願意進到刑罰，由檢察官 來辦這樣的案件……。」（立法委員李麗芬 立法院公報第107卷 第2期委員會紀錄）
更有甚者，若行政部門對修正版本有不同意見，看似也有能力透過某些手 段影響法案審議的進程，以求再行討論。行政部門的立法影響力，似乎與我們 的想像有不少出入。
「過去我們碰到很多案子，比如我們要社教單位留一部分 不要繳庫，給社教單位自行使用，我們委員會都通過了，行政 院主計單位不同意，就把這個案子壓到三讀過不了。」（立法委 員蔣乃辛 立法院公報第107卷第10期委員會紀錄）
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盛杏湲（2014a, 40-41）整理了從第一至七屆立法院的行政院提案次數，發 現1990 年是一個關鍵的時間點，在此之前將近九成的提案都是由行政院提出，
顯示當時的行政院擁有極大的立法影響力。第二屆之後，行政院與立法院在提 案上的消長變化明顯，行政院的提案數大致被壓縮至僅剩20％到 30％左右，委 員提案占了絕大多數。看似立法院的權力行使情況已回歸正常，卻又好像沒那 麼簡單。
筆者在此舉出二個真實的案例來凸顯行政權與立法權互動時的有趣之處。
事例之一為，在第八屆立法院時，曾經討論過涉及千萬勞工權益的重大議題，
即《勞工保險條例》是否要比照軍公教等其它職業別的保險制度，由政府來負 擔勞工保險的最後支付責任。在事關此一議題的勞工保險條例第六十九條條文 上，有不分黨派陣營的共11 個個別立委加上黨團提出修正草案，不過其中並不 包含行政院的版本。而這些提案皆支持政府承擔勞保的最後支付責任，更意外 的是，包括時任行政院長的陳冲和時任勞委會主委的潘世偉，都在公開場合支 持立法院的政策立場（陳郁仁、黃揚明、顏振凱 2012），看似府院皆已同意政 府責任入法，法案三讀通過指日可待。不料，此一議案在立法院歷經三年多的 時間，最後付諸東流。陳素玲（2012）的報導透露，該議題在行政院舉行審查 會時，包括財政部、主計處等財政相關部會皆一面倒反對此法修正，並與勞委 會有過激烈的交鋒。
從法案最後功敗垂成的結果推論，這些財政相關部會可能是唯一的反對 者，但扮演了極為關鍵的角色，最終法案無法順利走出立法院的黨團協商程 序。從財政部及主計處等部會的長期立場來說，必定希望在國家財政困難之 際，政府能減少承擔部分責任，因此這些部會的反對十分合理。但主張合理不 見得有效，就法律面來說，黨團協商的唯一行為者是黨團幹部與代表，只要各 黨團簽字同意，法案即形成朝野共識，三讀通過便不再困難，行政部門在此過 程中則並無否決權，立法院有絕對的權力可自行決定之。如果不分黨派的立委
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們皆支持政府責任入法，甚至行政院長也公開宣示，那麼從最後失敗的修法結 果便可以得知行政部門對於政策的議決確實有很大的影響力。
事例之二則是第九屆立法院的《礦業法》修法。該法在紀錄片《看見台 灣》導演齊柏林逝世後獲得社會廣大關注，立委也紛紛要求修法以回應民意。
翻開三次委員會議紀錄，除了訴求即刻撤銷亞泥新城山礦區的權展限外，最大 的爭議便在於礦權展限究竟要定義為新權利賦予，抑或如經濟部所堅守的舊權 利延續，在這點上，經濟部顯得相當執著，無法與立委達成共識（賴品瑀 2017）。
「以大家關切的水泥礦來說，它是24小時在運作的，其後面 所影響的產業界，不是只有各位看到的水泥礦場的問題，而是 它所供應的後面下游諸多的產業……其次，它也會影響到它要供 應的營建業，各位可能不瞭解，甚至包括塗料、牙膏 、塑膠材 料及清潔用品等等，它都會供應。……假設現在要將它納入應該 要符合環境影響評估法相關規定的話，是否就不應該再告訴 它，這個操之在主管機關，不是操之在我，而不應該叫人家去 停止的問題，這不論對礦場本身或是其後續產業鏈的影響都是 非常大的。」（經濟部次長王美花 立法院公報第106 卷第71期 委員會紀錄）
從此一修法過程中可以很明顯地感受到陳敦源（2005, 75）所描述的現象，
即立法部門在立法或修法時很難分辨官僚體系是「故意不從」還是「時不我 予」，造成國會在面對行政官員時常處於較為劣勢的地位。一但行政官員不斷主 張修法窒礙難行或並不可行，恐怕很少立法委員能夠繼續堅持己見。另外，法 令的複雜性也使得監督者很難透徹瞭解政府實際在運作的規範和層面，往往大
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費周章後才能將討論聚焦至問題的癥結點。無怪乎有立委對於行政部門的態度 相當不滿。
「5月1日行政院統整各部會說：來，我們再講一次，這個 展延是舊權利的延續；把新權利的賦予拿掉。所以怎麼樣？行 政機關的函釋是可以隨著政權的態度、政府高官的態度變來變 去的啊？這個國家的法律真的是讓你們這樣子玩弄來、玩弄去 的啊？」（立法委員林淑芬 立法院公報第106 卷第71期委員會 紀錄）
之後立法院經濟委員會續審礦業法修正草案時，執政黨立法委員林淑芬更 痛批「整部礦業法就是張景森(行政院政務委員)說了算啦！」（黃韋銓 2017）。
從這二個例證，可以延伸出一個有趣的問題值得討論，如前段所述，法理 上，立法院依憲法規定擁有絕對的立法權，若我國需要修正任何一個法案，僅 需要立法院自行三讀通過即可，當立法院多數委員達成一定的共識，法案應可 順利三讀通過。而行政官員，不論是政務官或事務官，在立法院的議程中並沒 有被賦予法定的決定權，他們的意見何以重要？又有多重要？這二個議題似乎 透露出，在立法院中，實際擁有權力的行為者並不僅是立法委員，行政部門在 立法議程中的角色，也格外重要。
由此，除了觀察《憲法》表面上賦予行政機關與立法機關個別的權限為何 之外，另一個較少人關注但值得加以檢視的問題，也就是行政部門的立法影響 力。
當然，本文並不是首次觸及到這個問題的研究。邱訪義與李誌偉（2012）
研究第二至七屆立法院發現，行政機關提案三讀機率並不亞於多數聯盟的提案 三讀機率，且都比個別立委還高。盛杏湲（2014a）也有相同看法，並更進一步
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指出，行政院在提案內容、提案審議進程、提案通過率與意見被重視程度等面 向上，都比立法院具有優勢。
上述文獻提醒了我們，儘管立法委員的提案數量早已明顯勝過行政機關，
但這現象並不表示立法院的專業能力已趨近於能獨自勝任所有立法相關的事 宜，行政部門的立法影響力依然占有一席之地，甚至達到不容忽視的地步。
表一為第八屆立法院提案之三讀情況。很明顯地可以看出來，第八屆立法
表一為第八屆立法院提案之三讀情況。很明顯地可以看出來，第八屆立法