第五章 行政部門的立法影響力
第二節 影響提案立法結果之探討
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
74
構的模型分析，更加細膩地探求此一問題的答案。
第二節 影響提案立法結果之探討
儘管上述統計結果皆指出，本文的假設有相當的證據可以支持其成立，不 過，以上的次數分配或交叉分析都沒有控制其它眾多可能影響到立法結果之變 數。在〈研究設計〉一章中，筆者已詳細說明本研究經驗模型所使用之變數，
不再贅述。
由於本研究之依變數為順序尺度，因此以下將使用順序機率單元模型
（ordered probit model）來估計和驗證本文的假設。在模型一中，筆者將如〈研 究設計〉一章所述，放入與本研究有相當關係之變數，來檢證假設。而在模型 二中，筆者將刪去在模型一中證實無關聯之變數，以測試本研究模型的穩定 性。最後，筆者也以模型二為基礎，以「總平均邊際效應」（average marginal effect, AME）來計算與詮釋主要變數對於立法結果的影響程度。
概括而論，從表5-8 的統計模型可以發現，在考量也可能影響立法結果的 多方變數後，行政部門的態度依然顯著地影響到提案最後的立法結果，本研究 之假設一成立。另外，提案者之黨籍、委員會成員、召集委員、黨團協商、承 審委員會及會期等變數均為影響立法結果的因素之一。
首先，模型一清楚地顯示出行政部門的態度和立法結果有高度的相關性。
行政部門越是抱持保留或反對的立場，提案就越不容易獲得修正。和贊成的態 度相比，行政機關表達反對的估計值相當大（-1.54）。簡言之，行政部門確實有 抗拒修法的能力與影響力。而除了本文第四章所論述的資訊優勢外，也有受訪 者補充說明為何行政部門能擁有如此巨大的立法影響力。當然，如此分析結果 並不代表說立法委員就全然無法單靠立法院內的共識完成修法。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
75
「甚至於就是說，你沒有問行政部門意見，你法律是通過 法律，但你一個制度要推，他一定還有什麼施行細則……就是子 法和命令，如果行政部門意見沒有被表達的話，那這些東西第 一個他可能訂不出來，第二個，他可能故意不訂，有過這種情 形。」（國會助理G，國民黨）
「立法權弱化，就是行政官僚專業上是比較強的。一個行 政機關對一個（立委）辦公室，辦公室才幾個人？跟行政機關 對比的話，那他們有業務上的、實務上的經驗，所以會尊重他 們。但是有一些如果立法委員要他們改，還是要通過，還是會 通過，這個也是有，就不會都完全聽行政機關的意見。」（國會 助理E，民進黨）
其次，提案者之黨籍也關乎提案能否被修正通過，我們可以看到，與民進 黨提案相比，行政院提案呈現的估計值最大，其次為執政黨國民黨（依序為.85 及.23），行政院提案的估計值明顯比國民黨提案突出了不少。小黨及其它提案 的估計值則最小，且並未達到統計上的顯著水準。這也代表行政部門的版本比 較容易被立法委員採納，顯示其法案的專業性時常獲得立法院的認可，呼應了 受訪者在前一章的說法。
另外，委員會成員和召集委員的提案，皆有達到統計上的顯著水準（估計 值依序為.19 及.29），且與立法結果呈現正向的關係。因委員會成員和召集委員 皆在提案承審的委員會有提案的決議權，且召集委員甚至有議程設定的權力，
能優先排審自己關切的法案，因此二者角色對於提案的通過率有提升的效果。
而數據顯示，召集委員的立法影響力更甚委員會成員一籌，也是十分合理的現 象。本研究所蒐集的訪談資料也為經驗資料提供了十分充分的支持。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
76
「召委因為有排案權，第二個你也會負責，在預算會期的 話，你還會負責排預算審查，所以通常行政部門對於召委會比 較尊重啦。甚至有些行政部門他們所要通過的法案，因為行政 作業的關係，來不急透過行政院院會通過，他們直接就會請召 委來幫忙提案。那個通常不是很大的法，一條兩條或幾條。」
（國會助理F，民進黨）
「你自己是召委的話，第一個，你可以排你自己的案子，
你可以利用主席一些議事規則的熟悉，發揮一些議事上的優 勢，讓你的案子可以在委員會可以很快的有一個結果。然後更 重要的是，當需要朝野協商的時候，你就是當然的協商代表。
所以在整個過程當中，召委的身分絕對有助於法案的通過，只 要你會用。」（國會助理G，國民黨）
此外，模型一顯示，若提案被送入黨團協商，提案通過的機率可能會有所 下降。此一結論和過去許多文獻的研究結果看似不同（盛杏湲 2014a；盛杏 湲、黃士豪 2016）。上述文獻發現，黨團協商此一制度有助於提案的「三讀通 過率」，但本文之研究方法是去檢視條文最後有無被修正，並不等同三讀通過與 否。另外，本文關注的是重大法案，而這些重大法案通常也爭議較大，因為爭 議過大，法案被送入黨團協商拖延或擱置的機率也就相對提高，使得提案修正 通過的機率下降，也十分地合理。因此和過去的研究發現雖然在表面上有所出 入，但其實細究來看，並無不一致的現象。
盛杏湲與黃士豪（2016, 35）經調查與歸納國會助理的訪談資料後發現——
「即使認同黨團協商處理爭議的效果，立法委員並不希望自己的法案被交付協 商，因為如此增加了不可知的變數。」本文之研究發現間接證實了這種觀點的
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
77
真實性。立法委員時常擔心，在黨團協商階段時，可能會推翻之前在委員會討 論的決議內容，讓自己在委員會內的努力付諸流水。過去也有文獻對此提供了 經驗上的支持（楊婉瑩、陳采葳 2004）。簡言之，協商程序為提案的立法結果 增添了未知的變數，也因此黨團協商制度時常被認為架空了委員會中心主義。
在訪談過程中，也有受訪者指出，朝野協商制度其實有利於行政部門溝通與說 服立法委員，甚至是影響最後立法結果的有效手段。
「因為朝野協商參加的人少，固定而且少，對行政部門來 講，反而比較好去施加影響力。他們有時候覺得委員會氣氛太 糟了、吵的太兇了，他覺得沒辦法溝通，他乾脆建議執政黨的 召委把它送協商。」（國會助理G，國民黨）
「我覺得朝野協商某種程度有助於立法的效率，但也讓行 政部門獲得了一個工具，獲得了一個影響最後結果的工具。」
（國會助理G，國民黨）
本研究發現，比起未經黨團協商的提案，送入協商提案的通過率有顯著的 降低。這代表黨團協商制度確實會讓立法委員的提案更不容易修正通過，但其 估計值僅-.24，並不算相當大。
最後，提案的承審委員會與提案進入一讀的時間點，均會影響提案最後的 立法結果。模型一的統計數據顯示，財政委員會、教育及文化委員會、外交及 國防委員會及內政委員會承審的提案，較不容易被修改成功，理由可能是上述 委員會負責處理的議題較為複雜、專業或是立委不容易發揮。而在提案的時間 點方面，並沒有如預期地顯示出可供審議的時間越長，越容易修正通過的跡 象，反而是第七會期和第六會期進入一讀的提案比較容易通過。筆者認為，這
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
78
是由於本研究聚焦的是重大法案，因此其邏輯可能和一般法案略有不同。為了 通過這些重要且必須被修正的法案，反而是審議期程越緊迫的提案，越容易被 立法院照單全收。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
80
表5-8 立法結果的統計分析（續）
立法結果（模型一） 立法結果（模型二）
B SE P B SE P 黨團協商 -.24 .08 ** -.26 .08 **
承審委員會
（司法及法制=0）
財政 -.39 .15 ** -.40 .15 **
經濟 .14 .16 .13 .16 交通 -.12 .15 -.09 .15
教育及文化 -1.47 .25 *** -1.50 .25 ***
社福及衛環 .21 .17 $ .20 .12 $ 外交及國防 -1.75 .41 *** -1.78 .41 ***
內政 -.95 .17 *** -.95 .17 ***
會期（第一會期=0）
第二會期 .30 .11 ** .32 .11 **
第三會期 .11 .13 .14 .12
第四會期 .41 .11 *** .42 .11 ***
第五會期 .36 .15 * .37 .15 * 第六會期 .49 .14 ** .52 .14 ***
第七會期 .59 .19 ** .60 .19 **
第八會期 -1.72 .35 -.14 .35
N 1311 1311
LR Chi-square 621.2 *** 616.3 ***
Pseudo R2 .25 .24
資料來源：本研究整理自立法院國會圖書館。
說明：*** P<.001； ** P<.01； * P<.05； $ p<.10。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
81
除了上述在統計上顯著影響立法結果的變數外，研究發現也顯示，委員會 資深程度此一變數並不會影響立委最後的提案修正機率，而在將行政部門態度 與委員會資深程度進行交互作用分析後，也並未發現有顯著關係，這代表在考 量多方變數下，行政部門的態度對於立法結果的影響，並不會隨著提案者是否 為資深委員會成員而有所改變。此種結果可能有二種解釋。其一是資深委員會 成員的專業程度依然無法與行政部門的資訊優勢比擬，如本文第四章引述的訪 談資料所說，行政機關握有官方的資訊，任一國會辦公室都必須透過行政機關 才能得到相關資料，因此立委資深與否，都無法省略這一過程，自然也很難對 於行政部門產生顯著的制衡作用。此外，受訪者也有提到，除了專業程度外，
行政部門的優勢也來自於其對於實務面和執行面上的豐富經驗，這也非資深立 委可以在國會吸收與學習的知識。更何況，一個委員會所涉及的議題廣泛而多 元，立委很難能精通自己委員會內的所有議題。
其二，或許專業程度可以有效制約行政部門的影響力，並提升主提案人的 提案通過率，但是本文所使用之委員會資深程度卻不足以完整涵蓋此一抽象概 念。從訪談資料中，有位立委就非常強調專業程度在立法過程中的重要性，顯
其二，或許專業程度可以有效制約行政部門的影響力，並提升主提案人的 提案通過率，但是本文所使用之委員會資深程度卻不足以完整涵蓋此一抽象概 念。從訪談資料中，有位立委就非常強調專業程度在立法過程中的重要性，顯