第三章 研究設計
第一節 理論架構與研究假設
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第三章 研究設計
本章首先闡明本研究的理論架構，並由此推演出二項研究假設。再來說明 本研究所使用的研究方法，研究方法有二，一為內容分析法，二為深入訪談 法。筆者期待以質量並重的方式，完整回應本文欲回答的研究問題。
第一節 理論架構與研究假設
有關於立法影響力這個議題，我們可以從上述文獻檢閱中發現有幾個影響 權力消長甚巨的關鍵字，像是行政部門與立法部門之間的資訊與資源不對等、
憲政體制與國會內的制度設計、及政黨（或說多數黨）在國會的角色是否有益 於或不利於政府推動立法。詳查我國憲政體制，除了行政權擁有不常行使的否 決權與行政權普遍具備的預算制定權之外，較少發現其它另外可以干涉國會議 程的制度手段。本文認為，若行政權確實在政治實務運作上可以影響最終的政 策結果，相當關鍵的一項因素便是行政官員與立法委員在專業知識和實務經驗 上的差距，這種不對等導致行政部門有能力主導及片面決定政策走向和修法結 果。
誠如 Fenno（1973, 1）所言，連任不是國會議員的唯一考量，制定良好的 公共政策，或是爭取國會的影響力，都可能是國會議員的目標。不過，優質的 政策並不會憑空出現，在國會議員行政資源與專業知識不如行政部門的情況，
若想成就一個好的法案，與行政官員合作立法，甚至是與其妥協，都是可以預 期的。
那麼，誰是行政官員呢？我國《公務員服務法》第 24 條明定：「本法於受 有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」該條文 較為寬廣的定義指出，行政官員的範疇同時涵蓋了「文職及武職」、「事務官與 政務官」以及公營事業機關之服務人員。因此，根據上述定義以及我國《憲
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法》之框架，本文所指稱之行政官員應不僅只納入行政院的公務員，也應該涵 蓋司法院、考試院、監察院及立法院之所有公務員才是。不過，本文在分析時 所使用之樣本和對象確實以行政院提案為大宗。在第八屆立法院總計5515 條法 律提案中，司法院、考試院及監察院之個別提案加總不過40 條提案，所占比重 不足百分之一。為使本文之研究推論明確，筆者決定在分析行政官員的立法影 響力上，在政府提案的部分，只針對行政院的提案，而將考試院與監察院的提 案排除。因此，在本文中，上至總統、行政院院長及各政務首長，下至部會基 層事務官，筆者以「行政部門」一詞來概括稱呼。
由此定義出發，若要說行政部門與立法部門之間最直觀的差異，莫過於預 算的多寡與人力資源的配置。翻開立法院106 年度的預算書，其整年的歲出為 34.9 億元，而該年中央政府的總歲出預算相近兩兆。另外，中央政府機關之政 務及文職人員員額約為8 萬 2 千多人，至於在國會的部分，《立法院組織法》第 32 條則規定，「立法委員每人得置公費助理八人至十四人」，以最高之十四人來 計算，國會助理總人數不過1 千 5 百餘人。換言之，尚且不論立法能力上的差 距，在監督強度上，每名國會助理必須監督50 名以上的行政官員。這還沒有考 量到部分人力需配置在行政助理和選區服務助理上的現實。
就算立法委員有心在立法問政上多著墨，現實的政治環境也未必允許。不 論是在舊選制或是新選制之下，立法委員的選區負擔都十分沉重（盛杏湲 2014c, 85-90；黃秀端 1994, 83-127）。以較新的統計數據來說，立委本人有 63.3％的時間是花在選區服務上面，而立委的國會辦公室也有 65.4％的時間花 在處理選區的事務上（盛杏湲 2014b, 86-88）。這代表就算是十分認真的立法委 員，在立法問政上恐怕也只能心有餘而力不足。
因為上述兩院之間結構上的不同，行政部門注定站在了比較專業且優勢的 一方，但這也並不代表，立法委員對於行政官員資訊優勢的情況毫無辦法。黃 士豪（2007, 118-130）經過深入訪談立法委員後指出，雖然資訊不對稱的情況
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明顯存在，但只要立法委員與其國會助理肯多花心思，在面對行政官員時依然 有突圍的機會。
簡要來說，行政官員與立法委員究竟是為何及如何互動的？我們可以從過 去的研究略知一二。黃士豪（2007）曾以深入訪談與調查研究十分細緻地探討 兩造的互動關係，該研究顯示，立法委員與其辦公室主動接觸行政機關的目的 多是為了選民的個案服務及爭取活動或建設的經費。並且，他們接觸較頻繁的 行政機關多是其所屬委員會的官員。另一方面，行政部門主動與立法委員接觸 的目的則多是為了爭取對預算的支持及提供問政資訊。不難看出，二者對於彼 此各有所需，雙方也都有與對方建立夥伴關係的需要，這與過去的文獻也相呼 應（Arnold 1979；Fiorina 1989；Stein and Bickers 1995）。
不過，儘管官員有與立法委員互相合作的必要，行政部門對於立委的要求 也不可能照單全收。調查指出，雖然行政官員會盡力避免立法委員成為法案或 預算的否決者，但合法性依舊是他們最大的考量，不合乎法令規範的要求行政 官員絕對不會接受，但在行政裁量權之內的案件則會盡量通融。只是，對於立 法委員的介入，行政機關尚有資訊優勢的空間可以運用，例如有意無意地提供 立委錯誤訊息，使其無法順利得到想要的資源（黃士豪 2007, 118-130）。
而作為兩院最為頻繁密切的通通橋梁——國會聯絡人，自然也受到研究者 們的關注。國會聯絡人的工作其實十分繁雜，與國會建立人際關係、把關預 算、法案的催生、國會資訊蒐集等等皆是他們日常的任務（何鴻榮 2001, 267-269）。在本文關注的法案審議階段，何鴻榮（2001）也提到，國會聯絡人的工 作就是充當議事操作員，一邊積極地配合優先法案的推動，一邊消極地把關，
打消立委的提案念頭。而「立法委員原則上都會配合行政部門的立法計畫，特 別是行政機關提供部分恩惠或憐憫時，情形更是如此」（何鴻榮 272-273）。
另外，值得一提的是，國會聯絡人對於立法委員也並非都一視同仁。除了 對於業務相關的委員會成員會格外重視外，他們對於委員會的召集委員及黨團
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幹部也敬愛有加。原因不外乎是召委與黨鞭對於法案或預算的審議進度握有極 大的影響力，因此自然便成為了國會聯絡人重點加強的工作對象（何鴻榮 241-243；黃士豪 2007, 130-147）。
以上論述大多談的是立法委員面對行政部門的差異、要求及自處與國會聯 絡人的功能，下面我們則細膩地來探究行政部門接觸立法委員時的動機、行為 能力與限制。整體來說，本文的理論可分為二個面向。其一是行政部門的立法 影響力。由於官員的專業程度與資訊能力普遍高於立法委員，立法委員為了成 就一部可行的法律，就必須尊重部會的修法意見，賦予其高度的立法影響力。
其二，儘管行政部門的影響力很大，但立法委員出於理念或選民需求，也有必 須要追求的立法與政策目標。若行政官員面對的是同樣專業的立法委員，不論 是行政官員單方面的通融，或是與立法委員合作立法，此時行政部門的立法影 響力會相對上不那麼強勢。而要完整瞭解行政部門的立法影響力與影響的因 素，就得從官員的思維和角度切入。
在動機方面，官員主動接觸立委的主要原因有二，一是捍衛預算不被刪 減；二是進行推動政策的溝通工作。Niskanen（1971）提出的官僚預算極大化 理論認為，每一個行政機關都會極力去擴張和拓展該部門的資源、人力與業務 範圍。而這一切的基礎便是行政部門的預算規模。因此，預算的維持以及刪減 幅度對於行政部門來說至關重要。而業務範圍的擴張除了需要預算的支持，法 規的修改也非常重要，例如當衛生福利部欲完善老年人之長期照護服務，其就 必須提案至立法院審議，並尋求多數立委同意，等待三讀通過的機會。
上述二種使命與動機顯示了行政部門有十足的理由去跟立法委員打好關 係，不過，雖然第七屆立法院開始席次已減半，仍有113 席立法委員被《憲 法》授予立法與監督之權。因此，對於行政部門來說，如何有效率地針對特別 能提供支援的立委與職位進行遊說溝通，無疑是相當重要的考量。
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從過往的文獻可以得知，議程設定權對於立法成功與否的影響扮演一定的 角色（Cox and McCubbins 1993；2005；Pereira 與 Mueller 2004；邱訪義、李誌 偉 2012；吳東欽 2008；葉怡君 2009）。誠如 Cox 與 McCubbins（2005, 9）所 言，議程設定權掌握在委員會主席、議長及程序委員會手上。套用至台灣的國 會，除了立法院長、委員會召集委員以外，法案所屬的委員會成員及黨團幹部 也扮演一定的角色（何鴻榮 241-243；黃士豪 2007, 130-147）。
根據《立法院職權行使法》第 69 條規定：「黨團協商會議，由院長、副院 長及各黨團負責人或黨鞭出席參加；並由院長主持，院長因故不能主持時，由 副院長主持。」盛杏湲與黃士豪（2016, 22-26）研究發現，由立法院長主持之 黨團協商，其討論提案的三讀通過率明顯提升。立法院長對於立法結果的影響 顯然是舉足輕重的。
其次，委員會召集委員也對於議程設定有很大的影響力。《立法院各委員會 組織法》第4-1 條明定：「各委員會之議程，應由輪值召集委員決定之。」簡言
其次，委員會召集委員也對於議程設定有很大的影響力。《立法院各委員會 組織法》第4-1 條明定：「各委員會之議程，應由輪值召集委員決定之。」簡言