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第六章 結論

本研究分別利用深入訪談法與內容分析法，佐證了行政部門的資訊優勢與 檢證其立法影響力。在最後一章中，筆者將整理本文主要的研究發現，以及提 出一些本研究的研究限制。

第一節 研究結果

立法院為我國最高立法機關，獨立行使立法權。法律案、預算案及國家其 它重大事項皆必須經由立法院通過與肯認。上至國家利益、下至庶民社會，都 與立法院之職掌習習相關。其平時運作的狀況，深深地關乎到我們的良善生活 能否獲得實踐和前進。

但如同本文〈緒論〉所言，我們對於立法院實際運作的情況儼然瞭解的還 不夠透徹深刻。從開會實況觀之，筆者發現行政部門在最高民意殿堂中，似乎 扮演了至關重要的角色，甚至可以用不可或缺一詞來形容。無論是執政黨立委 還是在野黨立委，均對於行政部門的態度十分重視。從以上觀察出發，本研究 得以誕生。

為回答筆者的疑問，本文提出的研究問題有二。第一，行政部門之資訊優 勢所呈現的樣態與面向為何？第二個問題則是，上述之資訊優勢可否實際影響 我國最終政策的方向與成敗，即行政部門在立法過程中的影響力為何？

本研究的主要理論為，因為立法委員與行政部門皆有動機去成就一部良好 的法律，在兩造間專業和資訊極度不對等的情況下，立法委員將被迫尊重行政 部門的修法建議，使得行政部門在實務上擁有較大的立法影響力。除此之外，

本研究也認為行政部門的影響力可能受到某些外在因素的影響，例如面對部分 專業性高的立法委員，行政部門的專業和資訊優勢便因此不再那麼顯著，這些

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因素將制約行政部門的立法影響力。

在經過蒐集立法院第一線政治工作者的訪談資料與模型的經驗分析後，首 先，本文發現，行政部門確實具有一定的資訊優勢，其建立在資訊的不對等、

專業知識的累積、豐富的實務經驗以及資源的差異上，而這些優勢，也無可爭 辯地為行政機關帶來十分顯著的立法影響力。從相關數據來看，與其說行政部 門對立法具有決定性的影響，筆者認為，把行政部門視為近乎於議案否決者的 角色，應會比較適切。簡言之，若一個法案想要順利通過，行政部門的肯認，

或至少不表達反對，恐怕已逐漸成為上述目標的必要條件之一。

其次，至少就本文建立的模型來看，尚沒有發現到足以支持專業立委可與 行政部門在立法過程中抗衡的證據。簡言之，整體來說，立法委員專業程度的 高低，皆難以抵銷行政部門的資訊優勢帶來的影響力。

另外，本文也發現，行政院的提案版本最容易受到立法院的採納，從統計 上來看，程度比次之的執政黨立委的提案還要突出許多。另外，對於立法委員 來說，擔任承審提案的委員會成員與召集委員，也有足以提升自身提案通過率 的影響力，尤其是召集委員一職。

最後，值得一提的是，社會上常有人認為立法院是行政院的橡皮圖章（聯 合新聞網 2017），本研究的結論是否支持了上述觀點呢？必須強調的是，筆者 並不這麼認為。翻開過去立法院的提案統計（盛杏湲 2014a, 41），第一至七屆 立法院的平均提案數不過1930 筆左右，雖然立法院每屆總提案數都有相當程度 的增幅，但第六屆立法院總提案數僅2231 筆，第七屆也不過 3367 筆，與第八 屆立法院總計5475 筆提案相較來說，難以相提並論。

換言之，第八屆立法院是立法委員提案大鳴大放的四年，立委與黨團提案 占總提案數的比例從第七屆的八成來到第八屆將近九成。而本研究發現，若行 政部門表示反對，則提案有極高比例會立法失敗；而若其表示贊成，卻還是有 三分之一以上的提案無法修正通過。據此，與其認為立法院已淪為「行政院的

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立法局」，筆者更傾向認為，行政部門在立法過程扮演了類似否決者或可稱為議 案把關者的角色。在其專業的考量下，把部分尚不可行的提案做某種程度的篩 選和過濾，比較符合目前行政機關真正在國會殿堂中所為之事。當然，用負面 的詞彙來形容，或許也顯現了行政部門保守的一面。

綜上所述，回頭思考過去的文獻所提供的理論基礎與洞見，筆者認為，由 於本文只聚焦在單一屆期第八屆立法院，尚無法瞭解行政部門的立法影響力是 否會隨著外界環境的變化物換星移、權力交替。但僅就針對第八屆立法院而 論，本文發現，在立法過程中，行政權意見的影響力極具權威性，「行政部門主 導立法」此一觀點在本研究中可以獲得不少證據的支持。然而，本文也僅是針 對「立法過程」進行分析，若能透過更為宏觀的研究方法，去觀察預算會期中

「預算審查」的實際情況、探究立法委員與行政部門之間更微妙細膩的交換關 係，或許會帶來不同於本文結論的發現及見解。

而若單單根據本文的研究發現，在如何使行政權與立法權更為對等這個議 題上，筆者有一些拙見或許可以提供社會大眾參考。第一，儘管本文指出，資 訊壟斷雖然不是行政部門獲得資訊優勢最為關鍵的因素，但現狀確實也有改善 的空間。因此，為了使立法委員在資訊取得上獲得平衡，國會調查權應有再健 全和強化的必要。第二，目前國會辦公室的資源是極為不足的（蕭長展 2017；

薛翰駿 2017）。若工作環境與薪資待遇無法留住長才，立法委員的提案品質便 很難有提升的機會，監督行政部門的力道更是會大打折扣。因此，國會助理的 擴增、升遷及待遇的制度化，應是可以參考的改革方向（洪國鈞 2017）。最 後，前行政院長江宜樺曾表示：「我國憲政制度常被歸類為雙首長制，但實際運 作上較接近總統制（許依晨 2017）。」因此，學習美國國會在三權分立下的經 驗與制度，例如賦予立法院聽證權，使國會監督效能提升，在修憲較為困難的 前提下，短期內也不失為一個應變的方法。

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