台灣的相關文獻

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這種互動模式，一如巴西的緊急請願制度。整體來說，拉丁美洲國家的行政權 在立法影響力上的獨特地位，依然強於美國總統。

最後，這類觀點也隱含了行政部門和立法部門存有互相合作的可能性。就 像Stein 與 Bickers（1995）所說的，國會議員、行政官員，甚至是利益團體等 行為者，並不是只單打獨鬥追求自身的目標，而是彼此合作、互利共生地組織 成一個政治次級團體，建立穩定且高報酬的立法聯盟，其稱之為「政策方案投 資組合」（program portfolio）。該理論認為，行政官員會分配資源給國會議員與 利益團體，而當他們穩定成長時，便會反饋給行政官員政策上的支持，在這過 程中，三方都會得利（Stein and Bickers 1995, 47-69）。簡言之，行政部門和立 法部門是共同為立法努力，合作共創雙贏。

第四節 台灣的相關文獻

從上述國外經典的文獻可以觀察到，行政部門與立法部門的立法影響力消 長深深地被一國的憲政體制、國會規範、黨團內規及政治文化影響。這也代 表，完整檢閱及參考我國相關文獻對於本研究來說顯得極為重要。

試舉一例，Pereira 與 Mueller（2004, 13）便是以巴西為分權政治體系（比 例代表制、多黨體系與聯邦制）與集權政治體系（總統制與其擁有的政治、預 算資源）的綜合體來解釋為何該國選舉時孱弱的政黨可以與國會中強壯的政黨 共存，並進而以行政優勢理論概括之。但是我們卻很難單以台灣具有高度的集 權政治體系的特徵，例如單一制、偏向總統制的半總統制、兩黨體系及相對多 數決選制等，來推論我國的執政黨或是行政權必定會表現的較為強勢，或認為 台灣與巴西在政治體系及制度設計上有所不同，便無法展現同行政優勢理論一 樣的結論。簡言之，只有仔細地梳理和瞭解台灣立法院與行政院間獨有的互動 模式及框架，才有辦法進一步提出可能適用於台灣的合理理論。

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事實上，Sheng 與 Huang（2015, 5-9）便曾指出，根據立法院內部在法律提 案上的規定、黨團協商制度和委員會設計等特徵，台灣呈現出分權化的立法組 織現象。也因此，相對於多數黨或立法委員個人，行政部門的相對影響力是占 有優勢地位的。不過，這也無法代表行政院能確保每一個它想要的案子都能順 利過關（Sheng and Huang 2015, 26-27）。

總而言之，一如筆者所強調的，因為各國國情並不相同，外國的文獻僅能 做為參考，在立法影響力這個議題上，國內相關的研究發現可能更為重要。不 過，若整體檢視台灣的相關文獻便會發現，直接針對行政部門與立法部門在立 法影響力的消長方面的研究並不多見，反而是由學者較為關注的分立政府與一 致政府時的立法產出比較這一層面延伸論及較多。因此，以下筆者便先從行政 權與立法權的關係此一角度切入，並擷取與本研究主旨相關的部分進行說明，

再論直接相關的文獻。

一、 行政權與立法權的關係探討

我國立法院於西元 1948 年成立，在當時一黨獨大且以黨領政的年代，國家 的重要決策是由國民黨中常會決定，之後再由行政院草擬法案向立法院提出，

由立法院蓋章通過，因此國民黨或是行政院在當時對於政策的影響力是遠大於 立法院（盛杏湲 2014b, 27-28；翁興利 1996, 81-82）。而這種威權體制的決策 過程，也使得立法院長期被視為「橡皮圖章」，沒有什麼實質的權力（盛杏湲 2008, 9）。

一直到了 1966 年，立法院的生態逐漸有了轉變。該年國民黨政府開始開放

「增補」立委，1972 年修改為「增額選舉」，新的民意代表陸續進入國會殿堂 為民喉舌。而到了1992 年，國會重新改選，由 161 位代表台灣的立法委員所組 成的第二屆立法院正式成立，台灣民主化進入新的篇章。廖達琪（2000, 357-372）研究 1950 年至 2000 年立法院的角色轉變，她將這 50 年台灣民主化的過

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程分成四個時期，分別是硬性威權期（1950-1972）、軟性威權期（1973-1986）、快速民主化期（1987-1991）及民主鞏固期（1992 以降）。文中指出，在 硬性威權時期的立法院也不完全像是橡皮圖章，還是有極少的立委提出民主議 題。而那些新生立委在軟性威權期開始也確實對於促動政治系統及立法院本身 的變革帶來十足的影響力，因此廖達琪（2000）遂以「河東獅吼」來形容立法 院這50 年來的權力轉變。

翁興利（1996, 81-82）同樣指出，在一黨獨大的時代，總統（或說黨中央 及行政院）是真正的議程設定者，只要能掌握立法院的多數，總統即可支配或 決定某議程，並決定最後的結果。但如果立法院呈現出三黨不過半的局面，則 行政權恐將難再確保法案順利過關。盛杏湲（2008, 11-12）也表示，若比較各 黨在立法院的動員效果，會發現在1990 年到政黨輪替前這段期間，國民黨的動 員效果最差，其中一個原因便是國民黨的決策體系是以黨領政、重行政而輕立 法，黨籍立法委員自然沒有在立法上努力的動機。因此，國民黨雖貴為當時的 最大政黨，行政權與立法權一手掌握，在立法院還是時常遭受到較為團結一致 的民進黨制肘。簡言之，2000 年前我國行政權與立法權的關係可說是從極為不 對等的狀態，伴隨民主化的腳步而漸趨對等。立法院對於行政院的監督制衡，

效果越來越明顯。

隨著 2000 年政黨輪替後分立政府的產生，眾多研究者在分立政府與一致政 府會不會造成立法僵局這一重要問題上開始進行研究與對話，不過至今，學界 對此仍是眾說紛紜，抱持不盡相同的主張和觀點（吳重禮 2002）。前面曾提 及，若總統與國會多數黨屬同一政黨，國會可能比較願意配合總統的施政，使 立法影響力轉移至行政權上（Sundquist 1988）。而這類文獻對本文可能的貢獻 在於，若分立政府並不會產生立法延宕，我們或許可以推斷，不論立法院的內 在環境發生何種變化，都很難改變行政院在推動立法時的優勢，即行政權可以 完全主導立法過程。相反地，假如分立政府有害於行政權的效能，代表立法部

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門在立法及監督上，的確為行政部門帶來不小的影響，換言之，行政院恐怕無 法主導立法。

部分研究顯示，分立政府確實在國會面臨立法上的困境（盛杏湲 2003；黃 秀端 2003）。黃秀端（2003）從少數政府在預算審查和法案審查的角度檢視，

其研究發現，少數政府的總預算被刪減的幅度雖然無明顯不同，但若從預算主 決議的數量與內容的變化來看，不同時期的確有差異。而在立法方面，行政院 提案的表決成功率不僅大幅下滑，三讀通過所需的天數也較長。盛杏湲

（2003）在針對第四屆立法院的研究中也有類似的觀察，其指出在分立政府時 期，不但行政院提案的通過天數較立法委員的提案長，通過的比例也降低不 少。

其次，部分從議程設定角度分析的研究也顯示，在分立政府時期的程序委 員會與委員會階段的審查，也比較容易發揮阻撓議事及議程阻絕的作用（吳東 欽 2008；葉怡君 2009）。吳東欽（2008）指出，分立政府時期的表決會議數量 明顯增多，比例從13％攀升至 63％，代表府會關係較過去一致政府時期更容易 引發衝突與對立。掌控國會的多數黨逐漸轉變為抵制行政院的守門員角色，以 抑制政府施政的表現。

不過，同樣從議程設定理論出發，李誌偉（2009）針對第二到六屆長時間 軸的研究則提供不同於過去研究結果的面貌。其研究發現，在控制諸多變數 後，多數黨國民黨提案確實比民進黨提案更容易完成三讀，但在行政院提案 上，三讀機率則未因為進入分立政府時期而有所下降，且都比起兩大黨更容易 完成三讀。李誌偉（2009）認為，其研究結果不同於過往研究的原因在於擴大 了研究範圍（十五年）與控制了其它相關變數（提案規模、提案時間、提案屆 期）。進一步從積極議程設定切入，邱訪義與李誌偉（2012）蒐集了第二至六屆 立法院所有的提案，其分析指出，行政院提案在一致或分立政府的成功率並沒 有很大的差異。多數聯盟的提案反而是比較穩定通過的條件。

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除此之外，部分學者也對分立政府將導致立法停滯這一問題持有較保留的 態度（邱訪義 2010；楊婉瑩 2003）。楊婉瑩（2003）以第四屆立法院為分析對 象，依據黨團提案、投票表決及立法產出等三個面向表現出政黨彼此合作的一 面，當然，政黨衝突的情況也不難發現。簡言之，楊婉瑩（2003）認為，是否 為分立政府並無法完全決定立法過程與產出結果，政黨之間的競合關係十分細 膩複雜，無法單一線性地從某個特定層面定論。邱訪義（2010）也主張，立法 僵局的原因很複雜，不該以簡單二分法來解釋。其立法模型所提供最主要的理 論為，只要國會多數黨尚擁有法案修正權且還是唯一的否決者（veto player），

不論分立政府或一致政府，立法僵局都不會產生，除非多數黨單靠杯葛行政院 提案即可在選舉時得利。

上述相關文獻顯示，學者對於分立政府是否造成立法僵局此一問題的意見 莫衷一是，不過，過往的文獻皆無否定行政院提案在立法過程有其優勢的一 面，該類提案雖然有時會遭國會反對黨的掣肘，但依然是不容忽視的行為者，

甚至與國會多數黨的影響力平起平坐。而在一致政府的情況，行政部門的影響 力更是不言可喻。

再細究下去，我們尚可在一些文獻中看到行政部門介入立法權的跡象和證

再細究下去，我們尚可在一些文獻中看到行政部門介入立法權的跡象和證