第五章 行政部門的立法影響力
第一節 第八屆提案概況
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第五章 行政部門的立法影響力
在上一章中，筆者已經以質性資料來佐證行政部門在資訊與專業度上具有 一定的優勢地位。在本章，本研究將以量化模型來驗證第四章所述的種種行政 權之資訊優勢，是否有實際反映在立法結果上，以及行政部門究竟有多大程度 的立法影響力，藉以回應本文關注的研究問題。
第一節 第八屆提案概況
首先，筆者先針對第八屆立法院與本研究有關之背景資訊進行說明。表5-1 顯示，在該屆立法院中，曾經經過委員會審議過之重大法案共有1311 筆提案，
其中行政院提出之版本僅占7.2％；國民黨及民進黨立委提案各占四成以上，小 黨立委提案則合計不到7％。與表 1-1 之第八屆立法院提案普查表比較後可以發 現，在重大法案上，行政院的提案數比例反而下降了3％左右。這現象或許是 因為立法委員在重大議題上有更大的動機去提案及表態，以便在未來可以拿來 居功（take credit），因此每一個政黨的立委提案數比例都有些微地提升，尤其 是在野黨。
表5-1 提案者黨籍次數分配表
提案者黨籍 次數 百分比
行政院 94 7.2
國民黨 581 44.3
民進黨 549 41.9
小黨及其它 87 6.6
合計 1311 100.0
資料來源：本研究整理自立法院國會圖書館。
其次，本研究曾提及，行政部門在委員會階段開會時，會例行地提供部會 意見報告，針對行政院及立法委員的修正草案進行說明與意見的表達。表5-2
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顯示，在上述提案中，行政部門傾向贊成的提案約占一半；表示部分贊成且部 分反對的提案則約有12％；另外有將近四成的提案，行政部門傾向反對，建議 不予修正。
表5-2 行政部門態度次數分配表
行政部門態度 次數 百分比
贊成 662 50.5
部分贊成、部分反對 163 12.4
反對 486 37.1
合計 1311 100.0
資料來源：本研究整理自立法院國會圖書館。
另外，我們來看本文之依變數，也就是這些提案最後立法的結果（不等同 於三讀通過與否）。從表5-3 可以發現，有 56％左右的提案，在第八屆立法院結 束後，都未能修正成功；僅有不到15％的提案最後能全然照版本的初衷及意旨 通過；另外約有三成提案的部分條文或精神有被採納，其它部分則未被接受。
表5-3 立法結果次數分配表
立法結果 次數 百分比
幾乎一致 194 14.8
部分一致 377 28.8
立法失敗 740 56.4
合計 1311 100.0
資料來源：本研究整理自立法院國會圖書館。
那麼提案者的黨籍和立法結果的關係為何呢？首先，從表5-4 可以看出，
行政院提案照案通過的比例最高，將近一半的提案條文幾乎都與立法的結果一 致，而且明顯地高於各政黨立委的提案；在部分一致及立法失敗的部分，行政 院提案也都明顯低於各政黨立委的提案。
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再來，若從政黨的層面來比較，執政黨國民黨立委的提案有較高的機率可 以照案通過，雖然是各政黨中唯一高過平均數的提案者，但也僅有18％不到，
民進黨則在此項數據上敬陪末座，不到7％。在部分一致方面，國民黨略高於 其它政黨，但差距不大。最後在立法失敗的部分，同樣也是國民黨較低，不過 還是有一半以上的提案都未能有任何一條的條文修正成功，民進黨則是約有六 成五左右的提案完全無法修正通過。
因此，筆者發現，提案的立法成敗與否，與提案者的黨籍有著相當的關聯 性。簡言之，行政院的版本最容易修正通過，執政黨其次，在野黨則普遍較 低。行政院提案的通過機率，明顯地優越於立法委員及黨團的提案。
一位服務於資深委員會立委的執政黨國會助理認為，最後通過的提案條 文，大都會按照行政部門的版本通過。甚至，就算沒有行政院提案，在委員會 審議時，行政院就立委提案版本所彙整的提案條文，也會成為委員會成員主要 討論的對象。
「其實絕大多數，最後會通過的法律案，其實都是按照行 政部門的意思。……你去分析它通過的，完成三讀的，發動的部 門絕大多數都是行政院。即便有少數是委員們發動的，在整個 審查的過程當中，行政院版也往往在各個版本裡面會占優勢。
即便有時候行政院沒有提案，……（但是）通常會要求行政部門 就條文做個整理，提出一個行政院的版本，實際上在委員會協 商或是院會協商的時候，行政院的版本都是一個主要的討論對 象。……我覺得行政部門還是有很大的影響力。」（國會助理 G，國民黨）
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表5-4 提案者黨籍與立法結果交叉分析表 立法結果
提案者黨籍 幾乎一致 部分一致 立法失敗 總計 行政院 46.8 21.3 31.9 100.0（94）
國民黨 17.9 30.0 52.1 100.0（581）
民進黨 6.2 29.1 64.7 100.0（549）
小黨及其它 13.8 26.4 59.8 100.0（87）
合計 14.8 28.8 56.4 100.0（1311）
資料來源：本研究整理自立法院國會圖書館。
說明：1. 表中數字為百分比，括弧中數字為次數。
2. Chi-square=117.4；degree of freedom=6；p<.001。
另外，筆者也將行政部門態度與立法結果進行交叉分析。由表5-5 的統計 數據來看，若行政部門對提案表示贊成，則該提案有27.0％的機率會照案通 過，另有近38％的機率會通過部分的條文，但也有三分之一強的提案，在行政 部門傾向支持修正的情況下，依然落入立法失敗的局面。
另一方面，我們也可以很明顯地看到，若行政部門持反對修法的立場，則 該提案有將近九成的機率會立法失敗，僅有2.1％的比例，在行政部門表示反對 的情況下，還是能夠照案通過。筆者認為，這顯示了一個很重要的現象，即儘 管行政部門在法律上並未有所謂的決議權，但他們在實際的立法過程中，卻對 於議案通過與否具有極高程度的影響力，而這種影響力，近乎於「否決者」
（veto player）的角色。
最後，若行政部門對於條文內容抱持部分贊成且部分反對的立場，則該提 案能完全照案通過的案例也寥寥無幾。統計發現，在此一情況下，約有一半的 機會可以通過部分的條文，不然則會落入立法失敗的局面。
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表5-5 行政部門態度與立法結果交叉分析表 立法結果
行政部門態度 幾乎一致 部分一致 立法失敗 總計 贊成 27.0 37.6 35.4 100.0（662）
部分贊成、
部分反對 3.1 49.7 47.2 100.0（163）
反對 2.1 9.7 88.3 100.0（486）
合計 14.8 28.8 56.4 100.0（1311）
資料來源：本研究整理自立法院國會圖書館。
說明：1. 表中數字為百分比，括弧中數字為次數。
2. Chi-square=381.8；degree of freedom=4；p<.001。
從深入訪談中，我們也可以看到呈現類似結論的看法，即行政部門對於修 法的態度，確實會對於立法委員的判斷造成一定程度的影響。
「有些意見相左的時候，如果他（行政官員）講得有道 理……我就會同意，我就會尊重他了。但是有些時候，譬如說他 毫無道理嘛，抗拒嘛，那我就堅持，我就非得要怎麼樣，他當 然就會想盡各種辦法啦，拉其他委員（幫忙）啦、拉黨團（幫 忙）啦。」（立法委員G，國民黨）
「在立法的專業上面，對於那個部會或法案，行政機關還 是擁有比較多的資源跟專業。所以說行政機關給的意見可以說 服立委的話，一般立委都會接受，因為他們可以拿出來的資料 跟數據比較多。」（國會助理B，民進黨）
有一位資深國會助理補充，在面對行政部門的反對時，在決定要不要繼續 堅持推動法案的考量是——該法案是否為高爭議的法案，以及會不會引起利益
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團體的反彈。若法案存在某些爭議，那麼立法委員就會依據他的政治判斷，不 再推動該法案。
「委員要不要堅持，當然是背後有他的遊說團體。……基本 上有這樣的目標或理想的話，加上這個方向也是對的話，通常 立委都會支持啦。那反過來，有一些爭議性的法案，就不見得 一定會去推啦。……雖然背後有遊說團體（支持），但是相對來 講另外又有一個遊說團體（反對），那很多委員就會先觀望。」
（國會助理F，民進黨）
從以上統計數據可以發現，行政部門對於立法結果確實擁有高度的影響 力。本文認為，上述結果的原因在於其對於資訊的掌握和專業性較立法委員來 得優勢不少。那麼，筆者在此就必須追問一個問題，假如面對專業性較高的提 案立委，行政部門的立法影響力是否會有所改變？本研究透過以下二個表格來 回應。
在此，筆者將委員會資深程度分為三類，委員會資淺立委代表該委員在第 八屆立法院時，對於提案之承審委員會的資深程度小於等於8 個會期；委員會 資深立委則代表，其對於提案之承審委員會的資深程度大於8 個會期；非立法 委員之提案（大多數為行政院提案），因為無所謂委員會資深資淺的差別，因此 獨立出來不看。而該委員會資深程度數值之最大值為33，最小值為 0。
表5-6 顯示，經過交叉分析，我們可以發現行政部門對於提案者委員會資 歷高低所呈現的態度是有所差別的。當提案者為委員會資深立委時，行政部門 表示贊成的比例有六成左右，委員會資淺立委則是四成五；而假如提案者為委 員會資深立委時，行政部門表示反對的比例僅有四分之一強，委員會資淺立委 則達42.5％。
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時間以後，你對他不能夠造成太大的那個壓力嘛，所以你會發 現行政官員有沒有那個大小眼，是真的有啦，比如你是那種萬 年的立法委員的話，他會擔心說如果不配合你的話，那他會很 麻煩嘛。」（立法委員B，國民黨）
第三種解釋，則或許是因為委員會資深立委已具備一定的專業程度，
其所提出的法案之可行性，本來就有較高的機會可以得到行政部門的肯認 和青睞。因此，在委員會資深立委的提案一開始就較委員會資淺立委高水
其所提出的法案之可行性，本來就有較高的機會可以得到行政部門的肯認 和青睞。因此，在委員會資深立委的提案一開始就較委員會資淺立委高水