行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
中國大陸財政改革與金融改革下地方政府、銀行、企業間關
係變遷的政治經濟學分析，1995－2000
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC90-2414-H-004-041- 執行期間： 90 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學國際關係研究中心 計畫主持人： 徐斯勤 報告類型： 精簡報告 報告附件： 赴大陸地區研究心得報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 92 年 10 月 20 日
三、前言：
中國大陸自一九七九年以來的經濟改革過程中，地方政府在推動引導改革與 發展上的角色，早已被經濟、社會與政治學者廣泛認為不亞於中央政府。在政治 學領域中，美國學者 Jean C. Oi 所提出的「地方國家機關統合主義」(local state corporatism)一直是此一問題上相關文獻討論的焦點之一(Oi 1992, 1995, 1999; Gore 1998)。但由於此觀點的主要立論基礎之一在於，地方政府作為企業產權的 實際所有者，為其提供發展經濟誘因，所以近年來在面臨中國大陸地方企業全面 的產權改革之下，其論證的效度已然隱隱受到其他研究的挑戰（劉雅靈 2000； 方孝謙 1999；陸百甫 1998）。 從此一當前的理論爭議點出發，本研究計劃認為，由於市場化加速以及產權 變革，國家機關已不只是面臨經濟發展的需求，同時更面對經濟轉型的壓力。而 在經濟轉型上，正如同有關東亞國家經濟轉型的研究所顯示的，僅倚賴產權途徑 處理此問題顯然有所不足。關於經濟轉型的相關文獻顯示，至少必須將研究視角 放大到中國大陸中央與地方關係的格局下，涉及此問題的財政改革與金融改革上 (王浦劬、徐湘林 2000; Evans 1995; Clark and Roy 1997; Weiss 1998; Hayami and Aoki 1998)。換言之，本計劃著重的背景，是九○年代（尤其是九○年代後半） 以來，中國大陸由中央發動和制定的財政改革與金融改革兩者，在經濟轉型下， 對於地方政府與其他經濟行為主體之間互動關係上產生的重大影響。 就財政改革而言，一九九四年的分稅制改革，重塑了地方政府在發展經濟上 既有的誘因結構。九四年之前，在中央與地方「分灶吃飯」的財政分權格局下， 地方政府在推動地方經濟全面發展，尤其是投資規模較小、利稅產出較高、回收 較快的產業方面，基於財政利益，故具有較強誘因。但九四年之後，作為所有稅 種中收益最多的增值稅，中央分得四分之三，各省只得四分之一。各省的主要預 算內稅收來源，在於營業稅，該稅由各省完全獨享，毋須與中央分成（楊秀琴 1995）。因此，營業稅成為地方財政的主要支柱。地方政府如何將有限資源，挹 注於孳生營業稅的產業部門，來因應日益吃緊的財政壓力，必然成為其與企業間 關係的核心決策目標。 在金融改革方面，本計劃關注下列幾項特定的發展。第一，在銀行體制方面， 中國人民銀行於一九九八年十一月，撤銷了三十一個省級分行，組建了九大跨省 分行，並與所辦之其他金融與經濟實體脫鉤，以期克服此問題。第二，以往的四 大專業銀行（中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行、中國農民銀行），由一 九九六年起，已逐步彼此互相開放原有之專屬業務範圍，形成國有商業銀行，而 由另行設立的全國性專門政策性銀行，來滿足產業政策需要。第三，在銀行資金 管理體制改革上，由一九九八年一月一日起，人行不再對商業銀行下達指令性信 貸計劃，而代之以指導性計劃，以及資產負債的「比例性管理」。第四，隨著中 國大陸證券市場的不斷深化與擴大，企業在資金取得上，直接融資相對於主要來
自銀行的間接融資，總體上是穩定緩慢地成長，而在個別產業上如金融業、電子
業等，其取代間接融資的演變更為快速而明顯（Xu 1998; 龔浩成、戴國強 2000）。
這些財政改革與金融改革所帶來的影響，主要表現在地方政府、銀行、企業 三者間三組雙邊關係(three dyadic relationships)的變遷。而這些變遷，正是描述與 解釋當前中國大陸經濟轉型下地方政府角色演化的關鍵。
四、研究目的：
（一） 探討當前中國大陸地方政府、銀行、企業間關係，由於財政改革 與金融改革帶來的演變之實際現況與可能發展。 （二） 在方法論上，通過探討財政改革與金融改革之限制與產業形態的 互動下，以案例研究方法建立往後可供經驗檢證的理論假說。 （三） 與比較政治與政治經濟學中的相關概念與理論進行對話。 （四） 與本計畫主持人已往有關中國大陸中央與地方關係的研究相互 結合，而形成較為全面完整之觀點。五、文獻探討：
(一) 地方國家機關統合主義： Jean C. Oi 在首先提出中國大陸的地方國家機關統合主義模式時，其解釋 地方政府推動經濟改革的切入點是中國大陸財政分權下的地方政府自利性誘因 (Oi 1992)以及產權制度。這其中至少有兩個問題尚待克服：第一、當中國大陸的 財政分權已在九四年後被分稅制造成的實質上財政集權所逆轉時，Oi 當初所提 出的地方政府自利性財政誘因是否已不存在了呢？第二、經濟轉型的榮枯成敗關 鍵，絕不只限於產權改革與委託代理問題的克服。衡諸東亞工業化國家的發展與 轉型經驗，很容易看出，當經濟轉型面臨的是長期中在國際競爭下推動經濟發展 的產業結構能否持續積累時（而這正是中國大陸已然面對的經濟現實），國家機 關能否幫助企業取得資金、技術等關鍵性資源，才是決定長期優勝劣敗的重要因 素(Hong 1997; Aoki, Kim, and Okuno-Fujiwara 1997; Evans 1995; Aoki and Patrick 1994)。 (二) 中國大陸財政改革與地方政府和企業之間的關係： 中國大陸的經濟學與公共財政學研究已有少部分注意到財政改革可能改 變地方政府與不同產業中企業的關係，但其研究僅限於純理論上的推演，缺乏經 驗資料支持。此外，這些研究均指稱，地方政府將既注重作為營業稅來源的第三 產業發展，也會延續已往強調短、平、快產業的政策，以求財政收益極大化(周 偉林 １９９９；萬文宇 １９９８；王浦劬、徐湘林 ２０００)，究竟是否如此， 還有待實際證據檢驗。 (三) 中國大陸金融改革與地方政府和銀行之間的關係： 研究中國大陸地方政府干預銀行信貸此一普遍而持久現象的文獻，在中國大陸自八○年代以來已多到不可勝數，但是在探討最近金融改革進程或銀行與 企業關係的文獻中，僅止於描述靜態面的金融制度變革(龔浩成、戴國強 ２００ ０；焦瑾璞 ２０００)，或對銀企關係作純理論的推演(貝多廣 １９９６；金曉 斌 １９９７)，而尚未提出實際證據來分析金融制度改革對地方政府干預銀行信 貸產生何種影響。西方文獻中就中國大陸金融改革作一般性介紹者，則都只零星 地提到此干預現象的存在，未進行深入的因果分析(World Bank 1990; Holz 1992; Bowles and White 1993; Yi 1994; Tam 1995; Yang 1996; Xu 1998)。
(四) 東亞工業化國家經濟轉型下政府、銀行、企業之間的關係：
東亞工業化國家在九○年代經濟轉型的兩大主軸為產業結構調整與金融 自由化及國際化(Vartiainen 1999; Haggard and Kaufman 1992)。如何在金融自由化 及國際化之下，保持運用信貸融資政策工具的能力，來資助重點策略性產業，乃 是各國政府部門能否妥善引領國家經濟轉型的成敗關鍵之一。
六、研究方法：
本研究計劃擬就山東省濟南市與青島市，採用實地的田野調查，來比較兩地 的地方政府、銀行、企業之間關係。本計劃之所以採用田野調查為主，不以文獻 資料質性研究或統計量化分析方法為主，其理由有二。一是本計劃的研究問題與 主要變項與分析概念，多半涉及一些較新的發展，關於這些發展（例如各項金融 制度改革後帶來的變化）的文獻記載或統計數字，目前還十分缺乏。二是作為研 究主題的地方政府、銀行、企業之間關係，其本身就著重在互動的「過程」，而 絕無法只以互動後各方相對利得的結果或統計數字所能完全反映。七、研究結果：
（一）主要研究發現： １）財政改革的影響：稅收體制與結構會影響各級政府針對產業與企業的政 策，乃是財政與政治經濟學文獻中的通則。然而，本研究計畫在中國大陸的實地 研究發現，九四年分稅制改革的結果，並非如此。地方政府在和銀行與企業的互 動關係中，所顯現出的並非讓銀行資金儘可能流向那些以產生營業稅（九四年後 地方政府的主要稅源）為主的產業，而是仍然著重已往生產短、平、快產品為主 的製造業。同時，在資金供給方面，為了扶持那些財務狀況困難的企業的信貸數 量，又顯然多過為了強化營運良好企業所給予的信貸數量。 地方政府在與銀行和企業的關係中，之所以並未顯著受到預期中稅制結構的 影響，主要原因有二。第一是因為整體的中央與地方財稅關係，基本上仍然是一 種中央掌握預算內收支體制優勢，而地方則尋求極大化預算外收支作為抗衡的零 和性博奕互動關係。分稅制實施後的實際情況，顯示這種衝突性的博奕關係並未 發生太大改變。九四年之後，中央一方面仍然保留了要求各省認購公債的作法，一方面雖然並未大幅轉嫁支出責任項目給地方，但卻在像「農業法」和「教育法」 當中，提高了對於某些法定支出比例以及專項配套資金比例的規定，實質上加重 了地方的支出責任。尤其，在作為分稅制關鍵性遊戲規則的稅種分成比例上，中 央在九七年，針對由於股市交易熱絡而帶來較多收入的證券交易印花稅，將其分 享比例由 50%調高為 88%，並由二○○二年起，將收益成長迅速但原本全歸地方 的個人所得稅和地方企業所得稅，改為由中央與各省分享比二○○一年增加的部 份。中央在分稅制後仍無法信守制度性承諾，的確引起地方繼續藉由壓抑稅收消 極抵抗。本計畫的田野調查研究，證實了即使在中央企圖建立免於地方干預的國 稅系統，為其收取中央稅與共享稅後，地方上的國稅系統官員仍難以完全免於遷 就當地政府的財政需求。此外，雖然九四年之後中央在全國預算收入所佔比例大 幅提高，並保持在相對穩定的範圍內，但同時預算外資金卻大幅提昇，這顯示地 方在無法扭轉新稅制將重要收入來源劃歸中央的格局下，仍然成功地將相當一部 份預算內收入轉為預算外收入。簡言之，只要中國大陸財政體系之下，預算內和 預算外收支以及體制內和體制外收支並存的基本結構不變，則中央和地方的零和 性互動以及衝突性的策略選擇，就必然將因此而持續。這對本計畫所研究的三邊 關係而言，其意涵是地方政府並不尋求藉由強化營業稅供給，來擴大預算內收 入，而是訴諸預算外收入。 第二個原因，則在於儘管地方政府只能從增值稅中收取到四分之一，卻能收 取全部的營業稅收，但除了像上海這種金融與商業中心的服務業能帶來可觀的營 業稅收，全國各地方政府，包括本計畫所研究的濟南與青島市，由製造業所獲得 的增值稅收，還是超過營業稅收。此外，也因為前面所提到的銀行貸款數量整體 上是供給艱困企業多於供給優質企業，這種既有的形態，有其一定的路徑依賴作 用。這使得地方政府當其能影響銀行貸款結果時，大致上是最偏好那些需要扶持 的屬於製造業之企業。 ２）金融改革的影響：在本計畫所關注的金融改革四個主要層面當中，組建 跨省分行、設立政策性銀行，以及實行資產與負債的比例性管理體制，三者的效 果是使得國有商業銀行對於企業的信貸行為，雖然的確比已往略少受到地方政府 的直接干預，但同時在整體上也趨於保守，未必有利於實現符合地方比較優勢的 特定產業發展形態。本計畫在山東省濟南市與青島市的實地訪談顯示，之所以如 此，其主要原因在於，政策性銀行基於其實現國家產業政策與區域平衡發展的需 要，首先由國有商業銀行吸走了一部份資金。而後，資產負債的比例管理體制， 又使得人民銀行要求各國有商業銀行以法人為單位集中調度資金，以及為了確保 達到一定比例而使得資金由下級往上級銀行集中。最後，跨省分行的建立，是整 體信貸機制調整的一環，與其配套的還包括逐級上收信貸的審批權，以及比已往 更嚴格的執行分行經理的責任制度。這使得省、縣市政府對於國有商業銀行的干 預行為，在一般企業的評價中，也有顯著的降低。綜合上述這些影響，在信貸類 型上最明顯的結果有三：（Ａ）對於和產業政策有關的放貸，大多是由受到中央 嚴密掌控的政策性銀行來行使，國有商業銀行在這種放貸上的比重持續在下降。
（Ｂ）因為各國有商業銀行體系內普遍存在資金往上級集中的現象，基層分行資 金運用受到限制較大，所以基層分行的信貸傾向於短期內能回收的流動資金貸 款，而不利其放貸需要較長時期才能有回收的固定資產投資（包括新增基建和技 術更新部份）貸款。（Ｃ）這種資金限制，也使得基層分行傾向放款給現金流動 率較大、還款較快的第三產業部門，而較不利放款給沈澱成本通常較高、還款較 慢的製造業部門。這個現象，如果對照於前述地方政府部門的誘因是偏重短平快 製造業而非服務業的現象，則是再一次印證了地方政府干預銀行信貸的空間變小 的事實。 ３）地方政府、企業、銀行之間關係的轉變：在這三個行為者之間，存在著 三組雙邊關係，而三組雙邊關係當中，有兩組是從九○年代中期至今，發生了明 顯變化，另一組則是基本上變化較小。第一，就地方政府與企業的關係來說，九 四年分稅制的財政改革之前，財政收入不分稅種的上下級政府分成模式，使得地 方政府的產業政策偏好其實與稅制結構關係不大，但對於應該讓哪些企業獲得更 多的銀行貸款，則是同時考慮由企業所供給的預算內以及預算外收入。分稅制以 後，上下級政府的收入分成乃是與稅種息息相關，但地方政府的產業政策偏好卻 仍然不受稅制結構影響，其原因正如前述，是由於地方政府相當程度的偏重考慮 尋求預算外收入，這個考量形塑了地方政府偏好哪些企業獲得更多貸款的誘因。 在這種誘因結構下，地方政府顯然並不見得符合有利地方整體性國民收入、就業 水準、外匯賺取、企業競爭力的提高。換言之，地方政府對於企業的扶持，有其 本質上的變化。 第二，就地方政府和銀行的關係來說，金融改革的後果，如前所言，是讓前 者對於後者行為上的支配程度明顯下降。從所謂條條塊塊的矛盾而言，金融改革 讓銀行體系內部的垂直性條條控制，開始遏制了水平層面上塊塊的影響。銀行相 對於地方政府，其行為的經濟邏輯與獨立性，有顯著增加。 第三，就企業和銀行的關係來說，雖然銀行對企業信貸的實際發展有前述的 特定變化，但整體來看，這只是銀行作為金融中介時，其資金分配比例形態上的 調整，但其與企業間的關係並無重大改變；企業的存續或擴張，倚賴於銀行中介 下間接金融的程度，仍然遠超過直接金融所能提供的利益。 （二）理論意涵： 本計畫在理論關注方面，揭櫫了四項主軸，其中地方政府與企業、地方政府 與銀行之間關係的相關文獻，其現有觀點顯然必須再加上前述本計畫研究發現中 的關係變化部份，重新整理。至於地方國家機關統合主義的理論觀點，也無疑的 要考慮地方政府在誘因面（和企業間的關係），與在能力面（和銀行間的關係） 上的變化，進行根本性的反思。大體而言，這個理論的幾個主要既有支柱，都面 臨嚴重腐蝕。第一，地方政府對於哪些企業應優先獲得銀行資金挹注的偏好形 態，幾乎很難看出是符合有利於地方整體經濟發展（收入、就業、競爭力等）的 邏輯。第二，隨著經濟市場化改革推展，長期對於企業的資金供給，是經濟轉型 的關鍵，但在此同時，銀行部門的獨立性也相對增加。當企業更需要地方政府在
資金供給上發揮影響時，後者卻也面臨不斷縮小的使力空間。第三，財政改革使 得地方政府不再是如同該理論所言，只是尋求預算內收入的增加，預算外收入的 重要性卻有增無已。
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