我國要回復公費師資培育制嗎？
黃淑苓 國立中興大學師資培育中心 教師專業發展研究所教授 中華民國師資培育發展促進會理事長一、 前言
公費培育曾經是我國師資培育制 度的主軸。國民政府視師資培育為實 施三民主義國民教育之基礎，極為重 視。1932 年國民政府頒布「師範學校 法」，開啟師資公費培育與分發服務制 度。直至 1994 年「師資培育法」頒行， 1995 年開始施行多元師資培育，師資 公費培育退居師資培育輔助措施。師 資公費培育普行期間，國內 3 所師範 大學（彰化師範大學部分師資生）、政 治大學教育系部分師資生和 9 所師範 學院（今已改制為教育大學或綜合大 學）的師資生不需繳交學費，且能領 有膳宿、書籍、制服、實習參觀等等 費用，大學五年級分發學校佔缺實習 （該年資納入公費服務、敘薪和退休 年資計算）。早年社會經濟未發達，國 民經濟收入不佳，公費師資培育具有 高度吸引力，吸引很多學業成績優秀 的貧寒子弟，當時師範院校在聯招排 行版持續名列前茅。師資培育公費制 度在當時的社會環境中發揮培育優質 師資的功能。但是隨著社會經濟條件 改善，師資培育公費制度的弊病也開 始引發各界關懷，早自 1960 年代即有 開放自費培育之議，成立於 1971 年的 彰化師範大學最初採取自費，一度樹 立師資培育新典範。 1994 年《師資培育法》第十一條 規定：「師資培育以自費為主，兼採公 費及助學金等方式實施。」明確定位 自費培育為師資培育主軸，兼採公費 培育和助學金方式。2002 年《師資培 育法》全文修訂，第十三條規定：「師 資培育以自費為主，兼採公費及助學 金方式實施，公費生畢業後，應至偏 遠或特殊地區學校服務。」顯見，2002 年《師資培育法》進一步限縮師資公 費培育的應用範圍只限於偏遠或特殊 地區師資培育，且分發服務也必須限 於上述地區。 然而，1994 年以來師資公費培育 運作，鮮少遵守《師資培育法》的規 範，各界缺乏相關資訊，未加關注。 直至近來每年公立學校甄選正式教師 名額每下愈況，101 年度師資培育統計 年報首次揭露的師資公費培育資訊， 顯示近兩三年公費名額上升；加上近 3 年有宗特別的國小師資公費培育試辦 專案招考持有小學教師證者再培育， 師資培育學界盛傳教育部有意藉由師 資公費培育恢復傳統師範學院師資培 育模式，因而引發作者探討我國現行 師資公費培育政策運作及其影響。二、 現行師資培育公費的運作
(一) 師資公費培育的法規 《師資培育法》頒行之後，1995 年教育部即據以訂頒師資培育公費實 施的子法，直至 2010 年修訂的《師資培育公費及助學金實施辦法》第 3 條 規定「中央主管機關為充裕偏遠或特 殊地區、不足類科或國家政策需求師 資目的，規劃公費生培育」，出現明顯 逾越《師資培育法》授權的情況。1994 年《師資培育法》曾有「公費生以就 讀師資類科不足之學系或畢業後自願 至偏遠或特殊地區學校服務學生為原 則」之條文，但 2002 年師資培育修訂 後即已刪除「就讀師資類科不足之學 系」之條文。《師資培育法》第十三條 僅授權教育部就「公費與助學金之數 額、公費生之公費受領年限、應訂定 契約之內容、應履行及其應遵循事項 之義務、違反義務之處理、分發服務」 訂定辦法。 (二) 師資培育公費名額 自 1995 年教育部訂頒「師資培育 自費、公費及助學金實施辦法」以來， 公費生名額即規定「由教育部根據各 級（精省前為省（市））主管教育行政 機關調查推估之師資缺額及各大學校 院專業課程之特色，分配至師範校院 及設有教育院、系、所或教學程之大 學校院」。顯見公費生名額應由地方政 府向教育部提報，然後依各師資培育 大學專業課程特色分配名額。然而自 1995 年多元師資培育以來，不論是 2001 年以前每年上千名，或是近年的 百餘名公費師資生名額，其提報、核 定與分配並未遵守「師資培育公費及 助學金實施辦法」規定，且缺乏公開、 公平和公正機制。 多年來公費師資生名額分配一直 限於師範大學和教育大學（含轉型與 合併的 4 所大學），設有教育學程的師 資培育大學罕有分配到名額，而且也 不瞭解每年公費師資生的核定與分配 情況。102 學年度開始才有極少數名額 分 配 給 開 設 教 育 學 程 的 師 資 培 育 大 學。以 102 學年度為例，經由大學登 記分發和個人申請的師資培育公費名 額共 91 個，小學及幼兒園類科 62 個 名額全數分配至教育大學。中等教育 的 29 個名額除中興大學被分配 2 個指 定未來分發花蓮高農的農業類科公費 生之外，全數為三所師範大學和政治 大學的名額（多數為該校向地方政府 爭取的名額）（大學考試入學分發委員 會 ， 2012 ； 大 學 甄 選 入 學 委 員 會 ， 2012）。另有 6 個幼教師資和 45 個小 學師資公費名額由臺中教育大學碩士 專 班 培 育 （ 臺 中 教 育 大 學 ， 2013/1/17），另有 9 個名額特過 102 學 年度大學部學生遴選，全部名額都是 由該校向各地方教育局處爭取（劉文 珍，2013/3/01）。 近期，教育部鼓勵各師資培育大 學各自向地方政府爭取國中小師資公 費培育名額。而高中職師資缺額則是 由教育部行文高中職調查，但是並無 提供高中職充分的資訊和討論時間， 而且提供給高中職參考的師資培育大 學名單僅有過去傳統培育師資的 13 所 大學，未包含設有教育學程的大學（教 育部，2013/6/28a, 2013/6/28b）。從過 去到現在，公費師資生名額提報、核 定與分配不只違反法規，而且明顯偏 頗。 (三) 公費師資生的服務分發
現行（2005 年）《師資培育法》第 十三條規定「公費生畢業後，應至偏 遠或特殊地區學校服務」。但是觀察近 兩年年公費生名額的分發地區多為一 般 地 區 ， 甚 且 包 括 大 學 附 設 實 驗 小 學、臺北市、嘉義市等都會地區，明 顯違反《師資培育法》規定。以 102 年招收的公費師資生為例，臺北市提 報 16 個名額，新竹市 5 個，嘉義市 6 個，另 2 個將分發教育大學附屬實驗 小學，顯然此 29 個公費師資生未來服 務地區並不屬於偏遠或特殊地區。臺 中市、高雄市、新北市、臺南市和桃 園縣也提報超過 45 個名額，多未指定 分發地區，目前難以判斷是否將分發 偏遠地區學校。 由 102 學年度的師資公費培育資 訊分析，教育部及許多地方政府公然 違反《師資培育法》的規定，不強制 師資培育公費生畢業後到偏遠或特殊 地區服務。再者，目前對於「偏遠」 或「特殊地區」的法定界定僅見於 1994 年修訂的《偏遠或特殊地區學校校長 暨教師資格標準」，第 2 條「本標準所 稱偏遠或特殊地區之學校，由各級主 管教育行政機關認定後，列表層轉教 育部核定或核備。並得視實際需要予 以調整。」實際運作，只要地方政府 報部，教育部大概都會核定，「偏遠」 或「特殊地區」認定寬鬆。 (四) 公費生的淘汰與違約處理 《師資培育公費助學金及分發服 務辦法》第 7-1 條規定公費生在學期間 學習表現應符合學業成績（班前百分 之三十或 80 分，離島和原住民籍學生 例外）、操性成績（80 分且無記過）、 英文檢定（畢業前未取得符合歐洲語 言學習、教學、評量共同參考架構 A2 級以上英語相關考試檢定及格，相當 全民英檢初級）、課業輔導服務（72 小 時）等條件，違者喪失公費生資格和 權利，但毋需償還已領公費。第 8 條 列規定「肄業期間，因轉學、轉系而 喪失公費生資格或放棄公費、被勒令 退學、開除學籍或無故不就學」、「因 重大疾病或事故以外之其他理由辦理 休學，致喪失公費生資格」、「受領公 費期滿一年內未修畢師資職前教育課 程」、「取得修畢師資職前教育證明書 後二年內，未依規定取得教師證書」 （ 具 有 兵 役 義 務 者 ， 得 配 合 役 期 延 長）、「取得合格教師證書經通知分發 報到，逾期不報到致撤銷分發」等 5 種情況者，終止公費生資格和權利， 並應償還已受領之全部公費。 觀諸《師資培育公費助學金及分 發服務辦法》有關師資生入學以後維 護資格之條件極為寬鬆，徒具形式； 況且違反者只是喪失資格與權利，不 必償還公費。如果公費師資生有心鑽 漏洞，只要最後不完成課業輔導服務 時數，在領受多年公費後，終止公費 生資格對其無實質影響。
三、 現行師資培育公費運作的影
響
(一) 衝擊多元師資培育 依據 101 年度師資培育統計年 報，公費師資培育名額在民國 94 年至 100 年間一度大幅縮減為 60 名以下，101 年以後有再度擴增趨勢，101 年倍 增為 122 名（教育部，2013，395 頁）。 102 學年度則有 209 個師資公費培育名 額。在目前公立學校每年甄選正式教 師名額遠遠低於每年取得合格教師證 書者人數，每增一個公費員缺就侵蝕 一個寶貴的公立學校正式教師職缺。 公費將迫使學生或者謀求公費培育機 會，或是放棄選讀教育學程。而且如 上文所述，公費師資生名額集中於 12 所師範大學和教育大學。長此以往， 有意任教者或謀穩定公職者，大學入 學自會傾向選讀師範院校，多元師資 培育將被推回一元化師範制度。 (二) 打擊自費師資生的修讀意願和學 習動機 公費師資培育不但衝擊未被分配 公費名額的師資培育大學，也影響被 分配公費名額的師資培育大學的實質 運作。在同校之中，自費師資生眼看 公費師資生前途有保障，易生比較和 不平之心，師資培育者將難以激勵自 費生學習。而且少數公費名額也可能 降低校內自費師資生修讀意願。 (三) 剝奪學校從優擇聘教師的機會 依據《教師法》，學校教師聘任「應 經教師評審委員會審查通過後由校長 聘任之」，但是公費分發服務不受此規 範。當前國內各類科師資培育極為充 裕，每年各類科各專長儲備教師多超 過 40%（教育部，2013，103 頁）。每 年有眾多的合格教師可使學校擇優聘 用，為何要選擇難以預期、漫長等待 （3～5 年）的公費師資？即使是偏遠 地 區 ， 正 式 教 師 職 缺 真 的 乏 人 問 津 嗎？而目前各縣市政府提報公費師資 名額是否尊重轄屬中小學的意願和需 求？而提供公費名額的地方教育行政 主管又真能承擔後續的分發責任嗎？ (四) 潛藏傷害中小學學生學習權益危 機 目前公費師資生都是透過入學招 生管道招考，一旦考取，人選確定， 不論其將來是否有任教熱誠或任教能 力，都必須分發，佔有極為寶貴之公 立學校正式教師職缺。以大學部公費 師資生為例，入學到分發任教至少要 5 年時間，期間公費師資生可能發生志 向、情感、身心健康的重大變化，如 果明顯已無勝任教職能力，請問教育 部可有能力處理？又當初提撥名額的 地方政府又是否有能力處理？
四、 結語
公費師資培育制度曾經提供窮困 年代貧窮人家優秀子弟翻身的機會， 也 造 就 許 多 教 育 人 才 。 但 是 放 眼 當 前，公費師資培育到底能帶給國家、 社會、學校、學生何種益處，值得決 策者和政策擁護者深思。教育部為何 甘冒違法之風險，而擴增公費師資培 育運用範圍和名額，且不限於分發特 殊偏遠地區學校服務？ 《師資培育白皮書》很清楚指出 公費師資培育的真正目的是要處理近 年學生修讀教育學程或就讀師範院校 意願下降、師資生入學成績或學業成 績低落的問題（教育部，2012，20 頁、35 頁、65-66 頁）。然而，這些問題的 主因是教職短缺、儲備教師充裕、教 職甄試錄取率偏低。因此解決之道在 於增加教職員缺、推動儲備教師更新 證照（減縮長期無任教事實的儲備教 師資格）、提升教職錄取率，而非以公 費師資生占缺。公費師資生占缺，將 加劇教師甄試錄取率偏低的問題，惡 化學生投入師資培育意願的問題。 除非教育部預謀後續全面回復公 費師資培育，否則仰賴公費提升入學 成績的校系未蒙其利，反受其害。教 育部果真計畫全面恢復公費師資培育 制，應該明確宣示，並取得社會各界 共識，方宜施行。 參考文獻 大 學 考 試 入 學 分 發 委 員 會 （2012）。公費生名額一覽表。2014年 1 月 13 日 ， 取 自 https://www.uac.edu. tw/102data/102numbers2.pdf 大學甄選委員會（2012）。附錄 四。公費生名額一覽表。2014年1月13 日 ， 取 自 https://www.caac.ccu.edu.tw/ caac102/document/102_ag_appendix_w 04.pdf 臺中教育大學（2013/1/17）。102 學年度教師專業碩士學位學程招生簡 章。 師資培育法（1994）。 教育部（1994）。偏遠或特殊地區 學校校長暨教師資格標準。 教育部（1995）。師資培育自費、 公費及助學金實施辦法。 教育部（2010）。師資培育公費及 助學金實施辦法。 教育部（2012）。中華民國師資培 育白皮書─發揚師道 百年樹人。臺北 市：教育部。 教育部（2013）。101年師資培育 統計年報。 教 育 部 （ 2013/06/28a ） 。 1020099068附件2-各師資培育之大學 公 費 師 資 培 育 作 法 及 特 色 一 覽 表 。 2014 年 1 月 13 日 ， 取 自 http://www.edu.tw/userfiles/url/ 20130628174740/1020099068%e9%99 %84%e4%bb%b62-%e5%90%84%e5% b8%ab%e8%b3%87%e5%9f%b9%e8% 82%b2%e4%b9%8b%e5%a4%a7%e5% ad%b8%e5%85%ac%e8%b2%bb%e5% b8%ab%e8%b3%87%e5%9f%b9%e8% 82%b2%e4%bd%9c%e6%b3%95%e5% 8f%8a%e7%89%b9%e8%89%b2%e4% b8%80%e8%a6%bd%e8%a1%a8.doc 教育部（2013/06/28b）。1020099 068附件1-公費師資需求調查統計表。 2014 年 1 月 13 日 ， 取 自 http://www.edu.tw/userfiles/url/2013062 8174652/1020099068%e9%99%84%e4 %bb%b61-%e5%85%ac%e8%b2%bb% e5%b8%ab%e8%b3%87%e9%9c%80% e6%b1%82%e8%aa%bf%e6%9f%a5%e 7%b5%b1%e8%a8%88%e8%a1%a8.xls
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